梁虎

[摘 要]黨的十九大報告指出，要“轉(zhuǎn)變政府職能，增強政府的公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。對稅務(wù)機關(guān)來說，如何“干好稅務(wù)、帶好隊伍”，充分發(fā)揮績效評價圍繞中心工作、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)、完成稅收任務(wù)的主抓作用是貫徹黨的十九大精神，推動稅收現(xiàn)代化，建設(shè)新常態(tài)下新時期稅收事業(yè)的必然要求。績效評價在稅務(wù)工作中發(fā)揮的作用不僅體現(xiàn)在保障國家重大決策部署的落實到位方面，還體現(xiàn)在持續(xù)推升稅務(wù)機關(guān)的工作質(zhì)效和服務(wù)質(zhì)量等方面。但由于績效評價引入中國時間相比西方國家較短，且政府部門與企業(yè)等營利性組織實際情況不盡相同，因此績效評價在國內(nèi)政府部門中仍處于理論建設(shè)和初級探索階段，并無成熟經(jīng)驗可供稅務(wù)機關(guān)參考借鑒。

[關(guān)鍵詞]稅務(wù)機關(guān);績效評價;平衡計分法

[中圖分類號]F272.92

1 前 言

當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)已邁入“新常態(tài)”，各項改革進(jìn)入深水區(qū)，稅制改革正成為國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)鏈條中的重要一環(huán)，當(dāng)代稅收工作從管理理念、行政行為、運行機制及一線稅務(wù)干部管理模式等多方面正發(fā)生著積極且深刻的變化，廣大納稅人、繳費人及社會各界對稅務(wù)工作的期望日益增高、要求與日俱增。稅務(wù)機關(guān)作為國家實施宏觀經(jīng)濟(jì)政策和服務(wù)微觀經(jīng)濟(jì)運行的結(jié)合點，作為國家重要經(jīng)濟(jì)管理和行政執(zhí)法部門，如何更好地適應(yīng)國內(nèi)政府組織及部門行政管理理念亟待更新、運行模式亟須改革的時代趨勢，探索有效破解推諉扯皮、消極怠工、敷衍了事的政府部門行政運行管理痼疾，使得稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)干部的工作效能得到有效提升，從而在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局中扮演更為重要的角色，在近年來成為全國各級稅務(wù)機關(guān)探索研究的首要目標(biāo)。

在持續(xù)不斷的調(diào)查研究和工作實踐中，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)意義的績效評價模式已不再適應(yīng)稅務(wù)機關(guān)探索管理現(xiàn)代化的必然要求。在這一背景下，基于較為先進(jìn)的現(xiàn)代績效評價理論，構(gòu)建相對科學(xué)合理的績效評價機制，客觀公允地評價衡量一線稅務(wù)人員工作實績，激發(fā)一線稅務(wù)人員干事創(chuàng)業(yè)熱情，使稅務(wù)工作質(zhì)效得到有效提升，成為未來一段時期內(nèi)努力建設(shè)現(xiàn)代化稅務(wù)機關(guān)的必然要求。因此，國家稅務(wù)總局組織全國稅務(wù)系統(tǒng)科研力量，并借助高?？蒲辛α?，對如何在全國稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)有效開展績效評價工作進(jìn)行了深入研究，并于2013年12月將研究成果轉(zhuǎn)化成為《國家稅務(wù)總局關(guān)于實施績效評價的意見》，該意見首次提出了“首年試運行、次年見成效、三年見品牌”的全國稅務(wù)系統(tǒng)績效評價工作總體規(guī)劃。

平衡計分法理論是由哈佛大學(xué)商學(xué)院管理學(xué)家Robert Kaplan和復(fù)興全球戰(zhàn)略集團(tuán)創(chuàng)始人David P Norton于1990年提出，并于1992年在全球部分先進(jìn)集團(tuán)企業(yè)進(jìn)行試驗性運行，在不斷的理論結(jié)合實踐過程中，逐步完善并最終形成的一整套相對較為完整、成熟的管理理論體系。文章擬對當(dāng)前稅務(wù)機關(guān)績效評價存在的問題、原因進(jìn)行剖析，同時對運用平衡計分法理論在稅務(wù)機關(guān)構(gòu)建更為契合戰(zhàn)略目標(biāo)、組織使命的新績效評價指標(biāo)體系進(jìn)行可行性分析研究。

2 稅務(wù)機關(guān)績效評價存在的問題

2.1 績效評價的價值認(rèn)同有待凝聚

當(dāng)前，全國稅務(wù)系統(tǒng)的績效理念已經(jīng)初步建立，但經(jīng)問卷調(diào)查和隨機訪談，發(fā)現(xiàn)部分稅務(wù)干部對績效評價真心擁護(hù)、全情投入的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，價值認(rèn)同有待提升。特別是部分基層一線干部對深化績效評價的意義和作用認(rèn)識不夠，將績效評價與其他工作割裂開來，認(rèn)為績效評價是在正常工作之外新加的一項考核任務(wù)，從而產(chǎn)生排斥心理。

2.2 績效評價的深層含義有待挖掘

考核是績效評價工作的重要一環(huán)，在整個工作流程中處于關(guān)鍵位置，但考核不能簡單地與績效評價完全畫等號?？冃гu價的深層次內(nèi)涵要更為豐富、內(nèi)容更為明確、脈絡(luò)更為清晰?？冃гu價推行的關(guān)鍵，就是要對績效評價的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格把握，工作層層推進(jìn)。部分稅務(wù)干部對績效評價的理解還停留在之前簡單的“接收任務(wù)、完成任務(wù)、獲取獎勵”的傳統(tǒng)考核模式，對績效評價所發(fā)揮的目標(biāo)引領(lǐng)、績效改進(jìn)的作用了解不夠。

2.3 績效評價戰(zhàn)略目標(biāo)有待改進(jìn)

稅務(wù)機關(guān)根據(jù)上級組織遠(yuǎn)景規(guī)劃制定了中長期戰(zhàn)略目標(biāo)，但在實際工作中，績效評價指標(biāo)及績效評價目標(biāo)的制定與現(xiàn)存的中長期戰(zhàn)略目標(biāo)嚴(yán)重脫節(jié)，即制定戰(zhàn)略與實施戰(zhàn)略出現(xiàn)脫節(jié)。從客觀上映射出稅務(wù)機關(guān)在制定戰(zhàn)略目標(biāo)時缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略眼光，從而出現(xiàn)中長期戰(zhàn)略目標(biāo)與年度績效評價“兩層皮”的現(xiàn)象。

2.4 績效評價指標(biāo)體系有待改良

績效評價指標(biāo)設(shè)定的是否科學(xué)合理，是績效評價能否發(fā)揮功用的關(guān)鍵所在。但稅務(wù)機關(guān)在承接上級組織指標(biāo)任務(wù)時，還存在簡單分解、不當(dāng)延伸的情況;已設(shè)定指標(biāo)對具體工作規(guī)劃性不強、管理性缺失，仍然存在“眉毛、胡子一把抓”的不良現(xiàn)象;評價指標(biāo)間權(quán)重失衡，未能體現(xiàn)管理層及一線稅務(wù)干部的工作聚焦點。

2.5 績效評價價值取向有待糾正

稅務(wù)機關(guān)當(dāng)前施行的績效評價體系導(dǎo)向型仍存在偏差，一方面是由于上級組織以收入指標(biāo)為主進(jìn)行評價的思維慣性使然，另一方面則是收入指標(biāo)的完成容易得到地方黨委政府的賞識，可增加領(lǐng)導(dǎo)班子成員個人利益和政治前途的預(yù)期，所以稅務(wù)機關(guān)的績效評價體系還是“以數(shù)量化的收入指標(biāo)”為核心，一定程度上忽視了納稅服務(wù)、執(zhí)法規(guī)范等非財務(wù)類指標(biāo)。

2.6 結(jié)果運用的執(zhí)行力有待增強

盡管稅務(wù)機關(guān)已經(jīng)對績效考評結(jié)果的運用進(jìn)行了較為明確的規(guī)定，將其作為單位評先創(chuàng)優(yōu)、干部人事晉升等工作的重要考核依據(jù)，但相較于績效計劃制訂、績效指標(biāo)編制、績效考評實施等環(huán)節(jié)，結(jié)果運用目前仍是較為薄弱的一環(huán)，主要在于缺乏剛性的落實制度，致使結(jié)果運用尚停留在“口號”層面，缺乏可操作性。加之受多年以來形成的機關(guān)文化影響，負(fù)面制約機制尚存不足，在實際操作中“高高舉起、輕輕放下”的現(xiàn)象依舊比較普遍。

3 稅務(wù)機關(guān)績效評價存在問題的原因

3.1 受傳統(tǒng)觀念束縛，缺乏參與評價動力

稅務(wù)機關(guān)的主要職能是運用國家賦予的行政權(quán)力對其所管轄區(qū)域內(nèi)涉及稅收的一干事務(wù)進(jìn)行綜合管理，對管轄區(qū)域內(nèi)的涉稅違法行為進(jìn)行有效治理。部分稅務(wù)干部仍以所謂的“管企業(yè)的政府領(lǐng)導(dǎo)”自居，對組織自身設(shè)立的對其各類約束性管理措施有天然的抵觸。同時，因為政府部門等非營利組織的組織特性所決定，稅務(wù)干部工作效能的高低、工作目標(biāo)的完成與否與稅務(wù)干部薪酬并無必然的正向聯(lián)系，績效評價開展的土壤不夠豐厚，干部普遍缺乏參與績效評價的動力。

3.2 受預(yù)算管控限制，缺少有力獎懲手段

績效評價結(jié)果確定后，如何實施有效獎懲是重中之重。獎懲實施是績效評價的關(guān)鍵意義所在，物質(zhì)層面的獎懲更是約束組織內(nèi)部成員的有力手段。稅務(wù)機關(guān)獎懲實施的難題在于因為津補貼發(fā)放和經(jīng)費使用都受到上級組織的嚴(yán)格管控，無自主浮動的權(quán)限，所以在物質(zhì)獎懲方面受到限制較多。因此，當(dāng)前稅務(wù)機關(guān)的獎懲實施主要是體現(xiàn)在評先創(chuàng)優(yōu)等精神層面，相對物質(zhì)層面獎懲來說，直觀性不足，對干部的正向激勵作用較弱。

3.3 受業(yè)務(wù)交叉性干擾，無法理順指標(biāo)權(quán)責(zé)

績效評價目標(biāo)確定后，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)將對應(yīng)評價指標(biāo)的各項工作任務(wù)逐一分解到內(nèi)設(shè)部門，由各單位承接落實，分解全局目標(biāo)為部門目標(biāo)。但稅務(wù)機關(guān)內(nèi)設(shè)部門之間雖然分工明確，但部分目標(biāo)任務(wù)往往由一部門牽頭組織，多部門協(xié)作完成，在工作實踐中，出現(xiàn)了部門承擔(dān)的評價指標(biāo)需依靠其他部門共同完成，推諉扯皮現(xiàn)象亦在情理之中。

3.4 受工作不可比影響，無法開展類比評價

稅務(wù)機關(guān)各內(nèi)設(shè)部門、派出機構(gòu)具體職能存在差異，工作無可比性，無法用同類評價指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一衡量。其現(xiàn)在施行的績效評價指標(biāo)體系中，并未對不可比因素進(jìn)行充分考慮，往往通過簡單搬套上級評價指標(biāo)來確定指標(biāo)權(quán)重，未能真實體現(xiàn)稅務(wù)機關(guān)工作開展情況，影響了評價的可靠性和可信度。

3.5 受因素突發(fā)性影響，無法恒定績效目標(biāo)

年初制定的績效目標(biāo)因受客觀條件限制未能完成，但非被評價對象主觀意志所能左右，如對其進(jìn)行負(fù)評價，必會引起爭議;少數(shù)績效目標(biāo)因重點工作方向的突發(fā)性、即時性變更轉(zhuǎn)移，從而未列入年初制定的績效計劃，但在日常工作中確實根據(jù)上級要求或領(lǐng)導(dǎo)意志投入了大量精力，且正面效應(yīng)突出，在年終評價時卻無正面激勵的依據(jù)。

3.6 受當(dāng)前時期工作羈絆，忽略組織長遠(yuǎn)戰(zhàn)略

在對稅務(wù)機關(guān)現(xiàn)在施行的績效評價指標(biāo)體系進(jìn)行研究時，發(fā)現(xiàn)其在指標(biāo)權(quán)重設(shè)計時，將征管努力程度、黨風(fēng)廉政建設(shè)等擺在突出位置，對納稅人滿意度等外部評價因素設(shè)置權(quán)值較低，在一定程度上未能體現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)的中長期目標(biāo)。

4 平衡計分法在稅務(wù)機關(guān)實施的可行性

平衡計分法理論的適用性，國外政府部門及非營利組織運用平衡計分法的實踐經(jīng)驗，以及稅務(wù)機關(guān)上下高度重視績效評價體系改良工作的良好氛圍，決定了平衡計分法在稅務(wù)機關(guān)重新構(gòu)建績效評價體系中運用是十分可行的。

第一，黨中央對政府績效評估工作多次提出要求，稅務(wù)總局近年來也極為重視績效評價工作，出臺了一系列文件指導(dǎo)基層稅務(wù)機關(guān)推進(jìn)績效評價，促提工作質(zhì)效，各級政府部門的政策支持為引入先進(jìn)的績效管理理論培植了豐厚土壤。而平衡計分法著眼長久戰(zhàn)略，追求財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)的相對平衡的理論特點與當(dāng)前稅務(wù)機關(guān)強調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的落腳點不謀而合，適宜引入稅務(wù)機關(guān)作為績效評價體系的理論補充。

第二，平衡計分法作為先進(jìn)、成熟的戰(zhàn)略績效管理工具，在西方被大量應(yīng)用于大型企業(yè)和復(fù)雜架構(gòu)組織，在國外政府組織及部門也獲得了成功，西方學(xué)界積累了大量寶貴的實踐經(jīng)驗，可以通過引進(jìn)、消化、吸收，去其糟粕，留存精華，在參考借鑒國內(nèi)學(xué)界近年來研究成果和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將其轉(zhuǎn)化成為稅務(wù)機關(guān)提升績效評價工作質(zhì)量，推動全局工作走上新臺階的有效動力。

第三，稅務(wù)機關(guān)從管理層至一般干部，以績效評價推動工作發(fā)展的目標(biāo)一致，且組織自身開展績效評價工作多年，績效文化理念根深蒂固、績效文化氛圍濃厚，且稅務(wù)機關(guān)干部適應(yīng)性普遍較高，工作態(tài)度良好，有主動接觸先進(jìn)績效管理理念的愿望，為運用平衡計分法理論構(gòu)建的新績效評價體系全面鋪開提供了人才保障和智力支持。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳立兵，周宏慧.基層稅務(wù)機關(guān)績效管理中的問題與完善[J].稅務(wù)研究，2009（11）.