柳家志

摘 要：改革開放以來，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷加強(qiáng)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度明顯加快，數(shù)量也明顯增多，土地流轉(zhuǎn)成為適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要一環(huán)。村委會作為憲法明確規(guī)定的基層群眾自治組織，在土地流轉(zhuǎn)過程中起著非常重要的作用。因此，在此背景下深刻分析村委會在土地流轉(zhuǎn)過程中的職能也更具現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：村委會;土地流轉(zhuǎn);職能

中圖分類號：F320.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）12-0028-02

在土地流轉(zhuǎn)過程中，村委會有著無可比擬的優(yōu)勢。村委會在農(nóng)村地區(qū)廣泛分布，擁有較強(qiáng)的群眾基礎(chǔ)，彌補(bǔ)了交易雙方的信任缺乏和第三方保證缺位。村委會成員是具有本村戶籍身份和土地集體產(chǎn)權(quán)且由村民直選，是熟人網(wǎng)絡(luò)中的一分子，更具本土優(yōu)勢。

一、村委會在土地流轉(zhuǎn)中的責(zé)任

1.服務(wù)義務(wù)。村委會的介入可有效減少農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)信息的重復(fù)收集，在減少信息搜尋成本的基礎(chǔ)上，同時在信息集聚平臺的功能基礎(chǔ)上為農(nóng)戶提供決策依據(jù)，克服信息交換滯阻帶來的問題，避免因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ帶來的利益受損。對于與農(nóng)戶交易的對方，村委會可以依賴自己的組織特性代理農(nóng)民與之交涉，這是個體農(nóng)戶所不能比的。

2.監(jiān)督保障。村委會作為村民自我服務(wù)的組織，可以改善農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)過程中的弱勢地位并具備一定的集體交涉“權(quán)力”，使其在市場上面對不當(dāng)待遇可以說“不”，從而較好的維護(hù)農(nóng)戶的利益。在土地流轉(zhuǎn)過程中，村委會的管理職能是來自政府部門的權(quán)限轉(zhuǎn)移和補(bǔ)充，因此村委會自動承接了其土地流轉(zhuǎn)的事后監(jiān)督，以彌補(bǔ)土地管理部門因?yàn)椤暗鼐墶睂?dǎo)致監(jiān)督職能的不足。特別是對土地流轉(zhuǎn)的非農(nóng)使用的監(jiān)督。此外，當(dāng)前有一部分土地流轉(zhuǎn)是在基層政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，偏離了法律所預(yù)設(shè)的自由自愿原則，繼而侵犯承包戶的個人利益。

3.協(xié)助管理?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第25條規(guī)定作為發(fā)包方的村集體必須將村內(nèi)以實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行備案，并報告土地管理部門?？梢?，作為土地發(fā)包方的村集體組織在土地流轉(zhuǎn)過程中的同意、備案和報告的權(quán)力與義務(wù)使其具有一定的管理職責(zé)。而實(shí)踐中，代表村集體組織行使上述職能的往往就是村委會。

二、Y村土地流轉(zhuǎn)中村委會職能的缺失

1.服務(wù)不力。村委會對土地流轉(zhuǎn)信息的搜集和公布工作不盡人意。由于當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的不完善，信息渠道相對缺乏，同時也未考慮到“九九三八六一”村的實(shí)際，工作簡單敷衍使得土地流轉(zhuǎn)信息的有效性和及時性大打折扣。在實(shí)踐中，復(fù)雜的流轉(zhuǎn)情況和村委會的局限，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)信息的更新較慢，無實(shí)際效用。Y村村委會在近兩年的土地流轉(zhuǎn)中只發(fā)布一次關(guān)于縣內(nèi)一糧油企業(yè)流轉(zhuǎn)需求的信息，即使是這樣也只是廣播通知且未進(jìn)一步與企業(yè)對接和具體聯(lián)系村民。

2.監(jiān)督不暢。Y村所流轉(zhuǎn)的土地中，主要是私人間的土地流轉(zhuǎn)，不存在正式的合同偏向于口頭承諾，流轉(zhuǎn)過程中根本不經(jīng)過村委會，更何況監(jiān)督。在這份承諾中，沒有約定期限且流轉(zhuǎn)面積有限，租金也不是以現(xiàn)金結(jié)算，而是約定收取部分農(nóng)產(chǎn)，流轉(zhuǎn)的過程似乎變成了代耕。村民的這種民間流轉(zhuǎn)形式為村委會的監(jiān)督帶來困難。即使流轉(zhuǎn)雙方訂立正式合同，并訴諸村委會，但農(nóng)村處在熟人社會的狀態(tài)下，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)遍布，村委會對土地流轉(zhuǎn)無法進(jìn)行行之有效的事后監(jiān)督與跟蹤。

3.管理不當(dāng)。土地流轉(zhuǎn)在Y村是正在發(fā)生的事實(shí)，但在所在鎮(zhèn)政府的土地管理所卻沒有查到其村委會提交的土地流轉(zhuǎn)記錄與備案，在村委會中只是對土地流轉(zhuǎn)面積寥寥幾筆的記錄，對土地流轉(zhuǎn)的具體用途等說明并無一字。

三、村委會在土地流轉(zhuǎn)中職能缺失的原因分析

1.法律缺陷。在《組織法》《農(nóng)村土地承包法》等法律對村委會的角色賦予過于寬泛的前提下，不同性質(zhì)、不同目的的法規(guī)授權(quán)，將本來屬性單純的村委會延伸成為涉及農(nóng)村工作中各個領(lǐng)域的多面手，在農(nóng)村土地權(quán)屬并不完全清晰和土地流轉(zhuǎn)制度還很不成熟的現(xiàn)狀之下，造成權(quán)利的沖突。就村委會的民主管理和監(jiān)督，《組織法》對村委會的授權(quán)帶有原則性和模糊性，實(shí)際上使得村委會獲得了更大的自由。在具體實(shí)踐中，村民會議的召集權(quán)力是村委，既是運(yùn)動員又是裁判員，無法起到監(jiān)督作用，一旦村委會拒絕召集，就會失去原有的法律初衷和制度意義。在走訪中得知，Y村已經(jīng)三年沒有組織起有效的村民會議，除了村委會干部本身的抵制外，更重要的是村民自身參與意愿與參與水平低。

2.監(jiān)督缺乏。根據(jù)《組織法》第5條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府對村委會的工作有指導(dǎo)幫助的義務(wù)，但法律中對村委會的監(jiān)督主體對基層政府并沒有直接規(guī)定與說明，造成了管理中脫節(jié)。同時由于基層政府承接了大量的上級政策任務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展壓力以及機(jī)構(gòu)改革的背景下，在農(nóng)村事務(wù)的具體管理中往往力所不及，監(jiān)督的有效及時更是無從談起，監(jiān)管進(jìn)一步缺位。以Y村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，轄兩個居委會、24個村委會、337個村民組，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有心也是無力。在村里事實(shí)上是有兩套班子，村委會和黨支部各有分工，村支部職責(zé)規(guī)定其肩負(fù)的是領(lǐng)導(dǎo)職能和監(jiān)督職能，但村兩委的組成人員基本上交叉存在的。在具體實(shí)踐中，無法進(jìn)行自我監(jiān)督，造成村兩委的工作監(jiān)督虛置。在改革開放和市場經(jīng)濟(jì)不斷深入發(fā)展的大背景下，農(nóng)村勞動力為獲取更好的經(jīng)濟(jì)來源不斷涌向城市尋找就業(yè)機(jī)會，勞動力的轉(zhuǎn)移導(dǎo)致了農(nóng)村的空心化現(xiàn)象。村內(nèi)留守的大部分是老年人、學(xué)齡人和一些手藝人（在農(nóng)村專門從事建筑的人員、小作坊小買賣人員等），并不具備表達(dá)權(quán)利訴求和自我組織的能力和意識。在村內(nèi)事務(wù)的決策和意見主要依托村內(nèi)“精英”（退休干部、教師、富裕者、長輩），而村內(nèi)僅剩的精英大都被納入了村兩委組織，無法形成有效的合力，為村民的利益訴求工作。

3.行為偏差。村委會成員的產(chǎn)生是集體內(nèi)部的直接選舉，這一規(guī)定為村委會能夠及時體察民意和因地制宜地改善公共事業(yè)服務(wù)提供了制度便利，但也為村委會能夠公正公平承擔(dān)起管理責(zé)任和服務(wù)義務(wù)埋下了隱患。在農(nóng)村交織著宗族、業(yè)緣等各種人際網(wǎng)絡(luò)，并被人情深度滲透。村委會作為最基層的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，不可避免地受到人情社會的影響，不能很好地堅定立場。村委會成員是村委會的實(shí)際執(zhí)行人，其能力、素質(zhì)以及態(tài)度都影響著集體行為的選擇，村集體管理與服務(wù)的效果。特別是土地流轉(zhuǎn)對政策、法律、經(jīng)濟(jì)等多學(xué)科內(nèi)容的交叉，沒有一個學(xué)習(xí)能力和接受能力的村委會執(zhí)行主體將擾亂土地流轉(zhuǎn)的程序，可能產(chǎn)生不必要的矛盾與糾紛。以Y村來說，村委會中的干部年齡都在53歲以上且很少有接受過文化教育。在土地流轉(zhuǎn)工作中，只能依靠以往經(jīng)驗(yàn)、對政策理解缺乏水平，給流轉(zhuǎn)工作帶來巨大障礙。

四、村委會在土地流轉(zhuǎn)中職能重塑的設(shè)想

1.完善法律規(guī)范。不斷嘗試完善相關(guān)法律以及土地政策中對村委會等村集體組織對于組織土地流轉(zhuǎn)工作的權(quán)限，并對其進(jìn)行具體化，避免自由裁量權(quán)在實(shí)踐中的不合理“膨脹”引致的侵害行為。同時，能促使村委會及時承擔(dān)起協(xié)助土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)的義務(wù)，改善村委會以“法無規(guī)定即自由”為借口的不作為和缺位的不利局面。其次，應(yīng)在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中，就村委會介入土地流轉(zhuǎn)的條件、程序以及管理服務(wù)等做出具體規(guī)定，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際做出必要調(diào)整，為村委會介入提供制度與法律依據(jù)和監(jiān)督，避免村委會的亂作為導(dǎo)致的土地流轉(zhuǎn)糾紛。

2.加強(qiáng)對村委會涉地工作的監(jiān)督。監(jiān)督缺位成為村委會在基層工作中自由裁量權(quán)無形放大的重要緣由，歸根結(jié)底是村委會對于監(jiān)督的認(rèn)識和態(tài)度。在實(shí)踐中，更要發(fā)揮聯(lián)系群眾的優(yōu)秀傳統(tǒng)和集體智慧的做法。所以，培養(yǎng)村委會既有基層管理的權(quán)力的同時有應(yīng)該接受監(jiān)督的勇氣和義務(wù)的意識是今后基層管理教育的重要內(nèi)容，村委會也應(yīng)積極學(xué)習(xí)我國基層自治的政策和法律法規(guī)，正視群眾監(jiān)督是社會主義法治的題中之義。毛澤東在《論人民民主專政》文中曾提出一個著名論斷：“嚴(yán)重的問題是教育農(nóng)民?！贝迕癖O(jiān)督意識和監(jiān)督能力的缺乏，是村委會“特立獨(dú)行”的重要因素。加強(qiáng)普法教育和土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，使村民能夠明確自身所擁有的正當(dāng)合法的權(quán)利，增強(qiáng)村民實(shí)施監(jiān)督的底氣。

3.提升村委會成員的履職能力。人情既能使管理者喪失原則與立場，也能以“情”為紐帶換來建設(shè)資本。村作為人情社會的第一現(xiàn)場，村委會成員為了避免過多的人情羈絆，需要常懷敬畏，即“畏法”和“畏民”。

村委會應(yīng)及時接收必要的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)以應(yīng)對農(nóng)村事務(wù)的嚴(yán)格要求，在土地流轉(zhuǎn)中就要系統(tǒng)性學(xué)習(xí)我國基層自治和土地政策等方面的法律法規(guī)，明確責(zé)任義務(wù)以避免不作為或亂作為。Y村中的村委會成員的年齡偏大，學(xué)習(xí)能力有限的現(xiàn)象不是個例，積極引入新鮮血液是優(yōu)化村委會發(fā)展的重要一環(huán)。在大學(xué)生進(jìn)村和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策支持下，補(bǔ)充有志有力的知識青年進(jìn)入村委會，將極大提升村委會的管理水平。

村委會在土地流轉(zhuǎn)中效能發(fā)揮不暢，既有制度本身在發(fā)展上不完善的因素，也有眾多外在因素的影響。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求的土地適度規(guī)模經(jīng)營的背景下，村委會能否及時解決在土地流轉(zhuǎn)中所存在的問題和建構(gòu)合理的流轉(zhuǎn)角色，對解決農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)問題和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展都具有重要意義。

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