關(guān)鍵詞 失信聯(lián)合懲戒 行政處罰 程序性權(quán)利 救濟(jì)

作者簡(jiǎn)介：李曉萍，浙江大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士，福建警察學(xué)院法律系，講師，研究方向：行政法。

中圖分類號(hào)：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.222

一、問題的提出

近兩年多來，失信聯(lián)合懲戒作為新型規(guī)制工具被各級(jí)行政機(jī)關(guān)廣泛使用，在社會(huì)信用體系建設(shè)中大呈高歌猛進(jìn)之勢(shì)。僅在北大法寶法律法規(guī)庫以“失信聯(lián)合懲戒”為標(biāo)題檢索即可得到中央地方各級(jí)各類規(guī)范性文件246份。①隨著覆蓋領(lǐng)域地不斷擴(kuò)大，霸座懲戒、科研失信懲戒、拒服兵役嚴(yán)重失信懲戒等案例屢見報(bào)端。失信聯(lián)合懲戒在推動(dòng)社會(huì)誠信建設(shè)中發(fā)揮的積極作用自不待言，然則，如學(xué)者言，如果過分重視信用工具的嚴(yán)苛有效，忽視對(duì)相對(duì)人的權(quán)利保障，則實(shí)在有違營造醇厚信用環(huán)境的“良法善治”初衷。

目前失信聯(lián)合懲戒實(shí)踐中存在的設(shè)定依據(jù)層級(jí)較低、對(duì)相對(duì)人的權(quán)利限制與制度目標(biāo)之間不成比例、應(yīng)不應(yīng)當(dāng)受公法原則約束等問題，已引起公法學(xué)者的關(guān)注與討論。而失信聯(lián)合懲戒措施的法律性質(zhì)為何，如何在行政法框架內(nèi)對(duì)其加以規(guī)范，進(jìn)而為當(dāng)事人提供切實(shí)可行的行政救濟(jì)等問題尚無定論?；诖?，本文擬結(jié)合失信聯(lián)合懲戒的相關(guān)規(guī)定樣本，深入剖析失信聯(lián)合懲戒措施的法律性質(zhì)，探究其在行政法框架內(nèi)的規(guī)范化路徑。

二、探討失信聯(lián)合懲戒措施法律性質(zhì)的現(xiàn)實(shí)意義

（一）《行政處罰法》的適用與否

失信聯(lián)合懲戒既為“懲戒”，顧名思義具有一定的處罰性和不利性。如果認(rèn)定失信聯(lián)合懲戒是行政處罰，則首先，依據(jù)《行政處罰法》第8-14條種類法定、設(shè)定法定的要求，除了法律、法規(guī)、規(guī)章外，其他規(guī)范性文件無權(quán)設(shè)定和規(guī)定行政處罰。在前述關(guān)于失信聯(lián)合懲戒的246份規(guī)范性文件中，除了《沈陽市嚴(yán)重失信企業(yè)聯(lián)合懲戒辦法》一部以政府規(guī)章形式發(fā)布，其他均為中央或地方的行政規(guī)范性文件，且各規(guī)范性文件均不同范圍內(nèi)規(guī)定了諸如限制政府資金或補(bǔ)貼支持，限制政府采購招投標(biāo)、生產(chǎn)許可、資質(zhì)審核、市場(chǎng)準(zhǔn)入，限制評(píng)優(yōu)評(píng)先，限制出行、招錄等懲戒措施，其中有的超出了《行政處罰法》第8條規(guī)定的法定種類之外。

其次，如若將信用懲戒認(rèn)定為行政處罰，則目前有的失信聯(lián)合懲戒措施屬行政處罰外附加的懲戒手段，即所謂的“既往再咎”的雙重評(píng)價(jià)，或“處罰的再處罰”，這與行政處罰“一事不二罰”原則以及《行政處罰法》第51條規(guī)定的不履行行政處罰決定時(shí)行政機(jī)關(guān)可采取的手段即強(qiáng)制執(zhí)行手段相違背。再次，對(duì)聯(lián)合懲戒不服的，前述246份規(guī)范性文件中除了98部文件有明確提出當(dāng)事人可以提起“復(fù)議”或“訴訟”以外，其他只規(guī)定當(dāng)事人可以提起異議或申訴。從有關(guān)部門宣稱的“讓失信者寸步難行”可知，信用懲戒對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利限制有時(shí)遠(yuǎn)超行政處罰的“較大數(shù)額罰款”，而相關(guān)文件未給與當(dāng)事人嚴(yán)格的程序性權(quán)利，包括陳述、申辯、聽證以及復(fù)議、訴訟的救濟(jì)性權(quán)利?？梢?，如認(rèn)定失信聯(lián)合懲戒屬于行政處罰，進(jìn)而從行政處罰法的要求審視，則目前的失信聯(lián)合懲戒制度遠(yuǎn)未達(dá)到合法的要求。而如若認(rèn)定其非屬行政處罰，則自然不受前述行政處罰法諸多要求的約束，其合法性評(píng)價(jià)又另當(dāng)別論。

（二）受法律保留原則的約束程度差異

失信聯(lián)合懲戒的法律性質(zhì)還關(guān)乎其受法律保留原則的約束程度。失信聯(lián)合懲戒往往涉及相對(duì)人行政許可、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)等在內(nèi)的授益性權(quán)益的限制或不利益，歸根結(jié)底對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、就業(yè)權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)利進(jìn)行了限制，屬典型的負(fù)擔(dān)行政行為。雖然從行政法基本原理出發(fā)，負(fù)擔(dān)行政行為都受到法律保留原則的約束，但是根據(jù)《立法法》第8-9條規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰屬于絕對(duì)法律保留事項(xiàng)。如若失信聯(lián)合懲戒措施中存在涉及限制人身自由的行政處罰或行政強(qiáng)制的事項(xiàng)，則受到絕對(duì)的法律保留約束。目前懲戒措施中限制旅游、限制高消費(fèi)、限制出行等就有此嫌疑。另，依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第10、11、13條規(guī)定，行政強(qiáng)制的設(shè)定亦遵循嚴(yán)格的法定原則，尤其行政強(qiáng)制執(zhí)行只能由法律設(shè)定。失信聯(lián)合懲戒措施如為促使行政處罰履行的手段，則自當(dāng)受到《行政強(qiáng)制法》相關(guān)規(guī)則的約束。如果懲戒措施不屬于行政處罰或強(qiáng)制，而屬于一般的管理手段，則其受到法律保留原則的約束程度較低。

三、行政處罰與非行政處罰的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

如前所述，行為是否為行政處罰的判斷直接關(guān)涉到《行政處罰法》的適用與否。對(duì)于行政處罰，一般認(rèn)為其以違反行政法上義務(wù)、裁罰性、不利后果為要件?！斑`反行政法上義務(wù)”這一點(diǎn)一般可從法規(guī)范文本的整體意旨或條文文義予以探求，較無爭(zhēng)議，不利后果也較容易識(shí)別。而至于不利后果是否具有“制裁性”則并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)可資依循。因?yàn)閷?duì)懲罰的不同內(nèi)涵解讀又分為廣義和狹義的懲罰論，前者認(rèn)為懲罰即“不利后果的科加”，后者認(rèn)為只有“超額”制裁才是懲罰。如果采廣義說，則目前失信聯(lián)合懲戒措施中包括剝奪榮譽(yù)、限制評(píng)先評(píng)優(yōu)等都屬于行政處罰的范疇，而采狹義說則不屬于，比如責(zé)令改正，狹義說認(rèn)為因?yàn)闆]有科以新的義務(wù)而不屬于行政處罰。

“廣義說”在理論上并不能有效的區(qū)分行政處罰與非行政處罰行為，因?yàn)橛袝r(shí)候“不利后果的科加”不僅僅是對(duì)行為人違反行政法的義務(wù)的非難，更兼具有預(yù)防功能或管制功能，這增加了行政處罰與非行政處罰性不利行為、以及行政強(qiáng)制執(zhí)行之間的區(qū)分難度。在不利行為是否具有“制裁性”這一問題上，我國臺(tái)灣地區(qū)的理論和實(shí)務(wù)界積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，提供了一些可資借鑒的具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。

學(xué)者李震山針對(duì)不利行政處分是否具有裁罰性提出三項(xiàng)判斷基準(zhǔn)：（1）受處分之行為須違反行政法上之義務(wù);（2）該義務(wù)行為與不利處分間應(yīng)有義務(wù)違反之因果關(guān)系;（3）義務(wù)行為與不利行政處分關(guān)聯(lián)性在時(shí)間上有義務(wù)行為與不利行政處分關(guān)聯(lián)性在時(shí)間上有緊密性。若時(shí)間點(diǎn)過早，而為“預(yù)防性不利行為”或“保全措施”，時(shí)間點(diǎn)過晚，則為“行政強(qiáng)制執(zhí)行”。詹鎮(zhèn)榮教授則認(rèn)為不利行為是否具裁罰性應(yīng)根據(jù)個(gè)案情況，首先探求不利處分條文之客觀立法目的;進(jìn)而補(bǔ)充性地觀察“不利處分”與“行政法上義務(wù)”兩者間規(guī)制內(nèi)容與規(guī)制效果上的關(guān)聯(lián)性，如兩者全同一或高度重疊，則為“非制裁性不利處分”，若不利處分“溢出”人民行政法上義務(wù)內(nèi)涵，或是不具關(guān)聯(lián)性，為裁罰性不利處分。此說可以說是對(duì)前述“狹義說”的修正和精細(xì)化，為我們提供了更清晰明確、更具層次性的判斷路徑，以下將借助這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)失信聯(lián)合懲戒的法律性質(zhì)做具體分析。

四、失信聯(lián)合懲戒的法律性質(zhì)分析

雖然我國尚未制定統(tǒng)一的社會(huì)信用相關(guān)法律或行政法規(guī)，但是誠實(shí)信用是法律基本原則，另一方面信用義務(wù)也散見于各行政單行法之中，因此守法守信是行政法上之義務(wù)這點(diǎn)毫無爭(zhēng)議，失信懲戒聯(lián)合懲戒措施對(duì)當(dāng)事人的不利性這點(diǎn)也不難理解，關(guān)鍵在于判斷其是否具有“制裁性”。由于聯(lián)合懲戒系由一系列制度整合而成，懲戒措施種類眾多，如中央各聯(lián)合懲戒的合作備忘錄中列舉的懲戒措施動(dòng)輒三十余項(xiàng)，本文選取其中具有普遍性的懲戒措施分類加以分析。

1.主管機(jī)關(guān)依法對(duì)違法者進(jìn)行的警告、罰款、沒收違法所得等懲戒。失信聯(lián)合懲戒的對(duì)象一般為存在嚴(yán)重違法失信行為的人員，此類人員的認(rèn)定一般以存在違反誠信義務(wù)的違法行為為前提，所以主管機(jī)關(guān)在行政職權(quán)內(nèi)本可對(duì)其處以警告、罰款、沒收違法所得等懲戒，此種懲戒措施為《行政處罰法》第8條②前6款明示的行政處罰無疑。

2.一定期限內(nèi)不得從事原崗位工作。如《關(guān)于對(duì)會(huì)計(jì)領(lǐng)域違法失信相關(guān)責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》中規(guī)定，對(duì)“會(huì)計(jì)領(lǐng)域違法失信當(dāng)事人”，可以一定期限內(nèi)限制從事會(huì)計(jì)工作。此不利后果與失信人員違反《會(huì)計(jì)法》上的誠信義務(wù)直接相關(guān)，且明顯“溢出”了其誠信義務(wù)之外，具有相當(dāng)?shù)摹胺请y性”，符合行政處罰的構(gòu)成，性質(zhì)上應(yīng)該屬于《行政處罰法》第8條第7款規(guī)定的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰?！?/p>

3.撤銷榮譽(yù)稱號(hào)、獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)金或其他已獲得的授益性權(quán)益。如在《關(guān)于對(duì)科研領(lǐng)域相關(guān)失信責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》中規(guī)定對(duì)在科研領(lǐng)域存在嚴(yán)重失信行為的相關(guān)責(zé)任主體可“依法撤銷國家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)獎(jiǎng)勵(lì)，追回獎(jiǎng)金、證書”。這是根據(jù)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第67條、70條、71條規(guī)定作出的懲戒措施，雖然責(zé)任人有違反法定誠信義務(wù)的行為，但撤銷、追回的不利后果屬于對(duì)違法授益行政行為的撤銷，或是對(duì)違法狀態(tài)的消除，并未對(duì)當(dāng)事人科以“額外”的義務(wù)，不符合行政處罰“制裁性”要件，因此不屬于行政處罰，而只是一般的不利性管制手段。

4.限制參與評(píng)先、評(píng)優(yōu)、獲得補(bǔ)貼或參與其他行政獎(jiǎng)勵(lì)或行政給付等授益性權(quán)益或限制擔(dān)任金融機(jī)構(gòu)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員或公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員等。兩類懲戒措施大多涉及當(dāng)事人將來潛在參與授益性權(quán)益或崗位的資格。在任職方便，《公務(wù)員法》《公司法》《證券法》或其他法一般對(duì)相關(guān)崗位的任職條件做了“正直誠實(shí)”、“品行良好”或一定期限內(nèi)無違法行為的條件要求，2018年年底修訂并即將于今年6月實(shí)施的新《公務(wù)員法》第26條更是明文規(guī)定“被依法列為失信聯(lián)合懲戒對(duì)象的”人員不得錄用為公務(wù)員;而評(píng)先、評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)勵(lì)等授益性行為，本著擇優(yōu)、競(jìng)爭(zhēng)的原則，違法失信者限制參與本屬自然。因此兩類懲戒皆屬于“因法定構(gòu)成要件不備所為之不予許可或不給予其他利益”，而非因違反行政法上的誠信義務(wù)而科加的懲罰，因此不屬于行政處罰。同理，限制失信企業(yè)作為供應(yīng)商參與政府采購的懲戒措施，其法定依據(jù)在于失信主體不符合《中華人民共和國政府采購法》第22條③的信用條件，亦不屬于行政處罰。

5.限制高消費(fèi)。近日下發(fā)的《關(guān)于對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域嚴(yán)重失信企業(yè)及其有關(guān)人員實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》中規(guī)定的社保領(lǐng)域嚴(yán)重失信人員可以限制其乘坐飛機(jī)、列車軟臥等非生活和工作必須的消費(fèi)行為，文件列明此項(xiàng)的法律依據(jù)為《民事訴訟法》第255條及《最高人民法院關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)及有關(guān)消費(fèi)的若干規(guī)定》。從《民事訴訟法》第255條法條及該《司法解釋》第一條限制消費(fèi)對(duì)象、第九條人民法院解除限制消費(fèi)令的情形可以看出，限制消費(fèi)令雖然對(duì)失信被執(zhí)行人具有一定的懲戒作用，但其更大的功能在于是對(duì)被執(zhí)行人履行能力的擔(dān)保手段，或?qū)ζ涫┘訄?zhí)行壓力，是一種執(zhí)行手段。許多地方性懲戒文件因而將不履行行政處罰的當(dāng)事人列為失信人，進(jìn)而進(jìn)行限制高消費(fèi)懲戒，亦是同理，但此舉又有違反行政強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定法定之嫌。而前述備忘錄中列入社保領(lǐng)域嚴(yán)重失信人員⑤的第4-8項(xiàng)情形跟履行保險(xiǎn)費(fèi)給付義務(wù)全無關(guān)聯(lián)，文件亦未規(guī)定前3類失信人員繳納保險(xiǎn)費(fèi)后可以進(jìn)行信用修復(fù)，因此，該備忘錄中設(shè)置的限制高消費(fèi)的不利后果與誠信義務(wù)、履行能力之間毫無關(guān)聯(lián)，具有明顯的“制裁性”，屬于行政處罰。

6.向社會(huì)公失信布信息、加強(qiáng)日常監(jiān)管或列為重點(diǎn)監(jiān)督檢查對(duì)象。日常監(jiān)管、檢查為行政機(jī)關(guān)的管理手段，功能在于預(yù)防和管制，亦未實(shí)質(zhì)給當(dāng)事人造成不利的法律后果。信息發(fā)布行為在行政法上一般也被認(rèn)定為是事實(shí)行為，并非行政處罰。

五、失信聯(lián)合懲戒措施的行政法規(guī)范化

行文至此可以大致描繪出失信聯(lián)合懲戒的制度樣貌。失信聯(lián)合懲戒雖冠以“懲戒”之名，實(shí)則是推動(dòng)信用體系建設(shè)的大背景下，將原本分散于各單行法律法規(guī)的涉及誠信義務(wù)的行政處罰手段和非行政處罰的不利性管制手段加以集中整合運(yùn)用，在信息化助力下打破原來各部門之間的“信息孤島”，集體發(fā)力從而形成威懾力巨大的聯(lián)合懲戒網(wǎng)。在分析懲戒措施法律性質(zhì)的基礎(chǔ)上，可以對(duì)失信聯(lián)合懲戒制度進(jìn)行如下規(guī)范化和完善：

（一）規(guī)范懲戒措施種類及設(shè)定，適時(shí)出臺(tái)《社會(huì)信用法》