關(guān)鍵詞 土壤污染 修復(fù)基金 資金

基金項(xiàng)目：云南省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“云南建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系地方立法研究”（項(xiàng)目編號(hào)：ZD201710）。

作者簡介：劉欣，昆明理工大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：環(huán)境法、自然資源法。

中圖分類號(hào)：D922.28 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.135

2019年1月1日，《土壤污染防治法》正式實(shí)施，標(biāo)志著我國土壤污染防治工作全面納入法制軌道。該法首次提出國家加大資金投入力度，建立土壤污染防治基金制度，通過多種方式和渠道來解決土壤污染面臨的資金難題。但基金制度具體怎么建尚未明確，資金來源和用途也未釋明。同時(shí)，只授權(quán)相關(guān)部門制定基金制度具體管理辦法，未明確辦法出臺(tái)時(shí)限。使土壤污染防治基金制度的靈活性和操作性大打折扣。雖然土壤污染修復(fù)法律問題在國際社會(huì)層面已經(jīng)得到了比較深入的研究和討論，但在我國相關(guān)法律制度的建立、細(xì)化和完善工作才剛剛開始。有關(guān)理論和實(shí)踐中還存在大量值得研究和探討的議題。本文將結(jié)合我國污染場(chǎng)地修復(fù)的實(shí)際情況，分析污染場(chǎng)地修復(fù)基金制度面臨的主要問題，并對(duì)基金制度的完善提出具體建議。

一、污染場(chǎng)地土壤修復(fù)基金制度面臨的主要問題

《土壤污染防治法》作為首部專門規(guī)范土壤污染防治的法律，填補(bǔ)了土壤單行法的空白。但具體制度設(shè)計(jì)較為單薄，就土壤污染防治基金制度而言，只是原則性規(guī)定，需要配套的制度加以完善。具體而言，我國污染場(chǎng)地修復(fù)基金制度面臨的主要問題是：一是法律規(guī)范不足?！锻寥牢廴痉乐畏ā穼?shí)施前，我國污染場(chǎng)地修復(fù)長期缺乏法律依據(jù)，雖然相關(guān)法律法規(guī)中有關(guān)于土壤修復(fù)的零星規(guī)定，對(duì)改善我國土壤污染狀況發(fā)揮了一定的積極作用，但是其關(guān)注重點(diǎn)是土地管理和利用、土地規(guī)劃及權(quán)屬等問題，難以滿足土壤環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要;二是資金來源不足。污染場(chǎng)地修復(fù)需要高昂資金，當(dāng)前我國污染場(chǎng)地?cái)?shù)量巨大，有限的修復(fù)資金難以滿足場(chǎng)地修復(fù)的需要;三是資金使用條件和范圍不明確?！锻寥牢廴痉乐畏ā返?1條規(guī)定，土壤污染防治基金的適用對(duì)象主要包括農(nóng)用地污染和責(zé)任人無法認(rèn)定的污染場(chǎng)地。但是，對(duì)基金的使用條件和范圍只是原則性規(guī)定，對(duì)污染場(chǎng)地修復(fù)實(shí)踐沒有直接指導(dǎo)功能。

二、我國污染場(chǎng)地土壤修復(fù)基金制度的完善路徑

建立社會(huì)化的資金籌措機(jī)制：

修復(fù)資金來源不足，是長期阻礙土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)“短板”。對(duì)于污染場(chǎng)地修復(fù)基金制度而言，資金來源的充足與穩(wěn)定至關(guān)重要。土壤修復(fù)作為一種公益行為，應(yīng)積極引入社會(huì)資本，以保證基金的持續(xù)性存在。具體而言，除傳統(tǒng)的政府財(cái)政撥款、污染者付費(fèi)和受益者補(bǔ)償外，可從以下方面拓寬資金來源。

（一）環(huán)境稅費(fèi)

稅收是政府為促進(jìn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，通過市場(chǎng)機(jī)制來分配環(huán)境資源的一種經(jīng)濟(jì)手段，近年來在保護(hù)環(huán)境、資源配置等方面發(fā)揮著重要作用。2018年1月1日，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》正式施行，環(huán)境稅正式開征。繳稅對(duì)象包括化工企業(yè)、石油行業(yè)以及廢物處理企業(yè)等高污染企業(yè)，這些行業(yè)所繳納環(huán)境稅具有可持續(xù)、數(shù)量較大的特點(diǎn)。按照一定比例將環(huán)境稅費(fèi)歸入污染場(chǎng)地土壤修復(fù)基金，符合環(huán)境稅費(fèi)征收目的，也可保障污染場(chǎng)地修復(fù)基金制度的資金來源具有長期穩(wěn)定、可持續(xù)的特點(diǎn)。

（二）社會(huì)捐贈(zèng)

《土壤污染防治法》第74條規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)各界為土壤污染防治活動(dòng)進(jìn)行捐贈(zèng)，并依照相關(guān)規(guī)定，享有稅收優(yōu)惠政策。這一規(guī)定，在法律上明確了社會(huì)捐贈(zèng)在土壤污染防治中的作用。社會(huì)捐贈(zèng)是社會(huì)群體自愿無償?shù)叵蚬嫘陨鐣?huì)團(tuán)體、非營利單位或個(gè)人捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行救助的獻(xiàn)愛心活動(dòng)。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及人民生活水平的提高，公眾越來越關(guān)心生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展，這部分社會(huì)力量是思想積極且有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的群體，他們的作用不容小覷。因此，動(dòng)員社會(huì)力量積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，為土壤環(huán)境保護(hù)進(jìn)行捐贈(zèng)，能充實(shí)土壤修復(fù)基金制度的資金規(guī)模。

（三）土地出讓金

我國污染場(chǎng)地?cái)?shù)量巨大，地理位置優(yōu)越，且多位于城市中心地帶或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，有較大的經(jīng)濟(jì)潛力，將這些歷史遺留污染地塊“消毒”能產(chǎn)生極大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。土地出讓金是土地管理部門將土地的使用權(quán)讓出，土地受讓人按規(guī)定繳納使用費(fèi)，實(shí)質(zhì)是一定時(shí)間內(nèi)的土地使用權(quán)與金錢的等價(jià)交換。土壤修復(fù)具有公益性，符合社會(huì)集體利益。因此，將土地出讓金按比例歸入污染場(chǎng)地土壤修復(fù)基金，既能保障污染場(chǎng)地的土壤修復(fù)實(shí)踐的順利開展，也能保障場(chǎng)地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和土地的再利用，從而形成良好的互惠互利模式。

（四）其它

《土壤污染防治法》只在省級(jí)設(shè)立土壤污染防治基金，中央設(shè)立“專項(xiàng)資金”，政府專項(xiàng)資金是缺乏多元化融資方式的單一模式。這一規(guī)定受制于現(xiàn)行財(cái)政管理體系的苦衷，但可通過配套規(guī)定加以彌補(bǔ)?？蓞⒖济绹冻?jí)基金法》的相關(guān)規(guī)定，將環(huán)境公益訴訟勝訴賠償金歸入土壤修復(fù)基金;有關(guān)行政或司法機(jī)關(guān)對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境行為進(jìn)行的罰款或罰金;金融機(jī)構(gòu)的信貸投放。這些措施與基金制度的配套實(shí)施，有利于土壤污染防治法的真正執(zhí)行。因此，在中央和地方建立土壤修復(fù)的資金機(jī)制，以政府為主導(dǎo)，建立有效的市場(chǎng)機(jī)制。同時(shí)，積極吸收社會(huì)閑散資金，充實(shí)資金總量，也是進(jìn)一步推動(dòng)污染場(chǎng)地土壤修復(fù)工作的主要舉措。

三、明確基金適用條件和范圍

土壤修復(fù)是有條件的，并不是所有受污染的土壤都要采取修復(fù)措施。土壤修復(fù)投入資金巨大，當(dāng)邊際效益降低甚至到?jīng)]有效益時(shí)，不應(yīng)該盲目地進(jìn)行修復(fù)，而應(yīng)該將其封存起來，讓自然去恢復(fù)。俗話說，好鋼要用在刀刃上，在場(chǎng)地治理與修復(fù)中，明確資金的適用范圍和適用條件有利于提高資金使用效率，最大限度的修復(fù)受污染土壤。

（一）明確基金使用條件

我國污染場(chǎng)地土壤修復(fù)基金的使用應(yīng)先由土壤修復(fù)責(zé)任人、環(huán)保組織或相關(guān)部門申請(qǐng)?；鸸芾聿块T對(duì)申請(qǐng)修復(fù)場(chǎng)地做出評(píng)估、檢測(cè)、審查，根據(jù)相關(guān)程序確定污染行為人及修復(fù)責(zé)任主體，對(duì)于污染責(zé)任主體明確的污染場(chǎng)地，可責(zé)令污染者自行修復(fù)到損害發(fā)生前的狀態(tài)和功能或污染者也可直接繳納場(chǎng)地修復(fù)費(fèi)用，用以聘請(qǐng)專門的環(huán)境修復(fù)公司實(shí)施修復(fù);對(duì)于污染責(zé)任主體不明確或責(zé)任主體無法全部履行修復(fù)義務(wù)的污染場(chǎng)地，可由污染場(chǎng)地土壤修復(fù)基金承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用，事后一旦確定責(zé)任主體或責(zé)任主體有責(zé)任能力時(shí)，污染場(chǎng)地土壤修復(fù)基金的基金管理部門享有追償權(quán);對(duì)于無法確定責(zé)任主體的污染場(chǎng)地，由污染場(chǎng)地土壤修復(fù)基金承擔(dān)最終修復(fù)責(zé)任。

（二）明確基金使用范圍

污染場(chǎng)地土壤修復(fù)基金應(yīng)該主要用在污染場(chǎng)地土壤環(huán)境調(diào)查、污染場(chǎng)地修復(fù)、污染場(chǎng)地修復(fù)技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域。具體而言，污染場(chǎng)地土壤修復(fù)基金應(yīng)主要用在以下急需的領(lǐng)域：（1）污染場(chǎng)地土壤環(huán)境調(diào)查費(fèi)用。“摸清家底”是場(chǎng)地修復(fù)的基礎(chǔ)性工作，通過有關(guān)調(diào)查獲得污染場(chǎng)地的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，為后續(xù)的場(chǎng)地修復(fù)提供數(shù)據(jù)支撐;（2）污染場(chǎng)地治理修復(fù)費(fèi)用。由于污染場(chǎng)地?cái)?shù)量大，而修復(fù)基金有限，應(yīng)將基金主要用于國家和地方政府確定的污染場(chǎng)地修復(fù)治理試點(diǎn)、責(zé)任主體不明或者污染責(zé)任難以確定又急需修復(fù)的場(chǎng)地，總結(jié)相關(guān)場(chǎng)地修復(fù)經(jīng)驗(yàn)后向全國推廣，這樣可以降低風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到事半功倍的效果;（3）技術(shù)研發(fā)費(fèi)用。污染場(chǎng)地土壤修復(fù)基金還可用在推進(jìn)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)等關(guān)鍵技術(shù)以及先進(jìn)裝備研究;（4）污染場(chǎng)地土壤的評(píng)估檢測(cè)費(fèi)用;（5）危險(xiǎn)物泄漏的緊急處理費(fèi)用（事后可追索）;（6）基金管理費(fèi);（7）其它間接費(fèi)用。

在法律上明確污染場(chǎng)地土壤修復(fù)基金的適用范圍和適用條件，讓基金管理機(jī)構(gòu)管理、劃撥資金于法有據(jù)。場(chǎng)地修復(fù)義務(wù)人也可按照法律規(guī)定的范圍申請(qǐng)資金的撥付，用于土壤修復(fù)。我國在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，可適當(dāng)擴(kuò)大基金的適用范圍，除所需的直接費(fèi)用外，還可對(duì)有利于場(chǎng)地修復(fù)的間接費(fèi)用予以確定。污染場(chǎng)地土壤修復(fù)基金的使用主要用于場(chǎng)地修復(fù)及相關(guān)費(fèi)用的支出，不包括人身損失和財(cái)產(chǎn)損失的賠償。

四、完善配套制度，做好法律銜接

法律的生命在于實(shí)施。如果沒有遵守執(zhí)行，再好的法律也是一紙空文。只有在有效實(shí)施中，法律才能彰顯其作用和價(jià)值?！锻寥牢廴痉乐畏ā返某雠_(tái)，對(duì)我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)是前所未有的機(jī)遇，我國土壤污染防治工作全面納入法制軌道。

土壤修復(fù)是生態(tài)環(huán)境損害的最后一道救濟(jì)屏障，在使用民事手段和其他行政手段救濟(jì)后仍不能填補(bǔ)這一損害，最后尋求基金制度的法律救濟(jì)。土壤修復(fù)應(yīng)當(dāng)采取多種救濟(jì)手段，多種救濟(jì)方式互相結(jié)合，形成一個(gè)科學(xué)的法律制度銜接機(jī)制，最大程度發(fā)揮各個(gè)制度的作用，救濟(jì)受損生態(tài)環(huán)境，最終形成一套完整嚴(yán)密的救濟(jì)體系。

（一）完善配套法律制度

完善配套法律制度建設(shè)，推動(dòng)土壤污染防治法的深入實(shí)施。構(gòu)筑土壤污染防治基金制度需建立配套的法律制度和基金管理制度，并出臺(tái)一系列與之相關(guān)的輔助政策。這些措施與基金制度的配套實(shí)施，有利于土壤污染防治法的真正執(zhí)行。

根據(jù)《土壤污染防治法》第8條規(guī)定：建立信息共享機(jī)制和土壤環(huán)境數(shù)據(jù)庫，實(shí)行土壤環(huán)境數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)更新和土壤環(huán)境信息共享。再如，第12條規(guī)定：加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，生態(tài)環(huán)境部根據(jù)這一規(guī)定發(fā)布了兩項(xiàng)土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)，保障了《土壤污染防治法》有效實(shí)施。同時(shí)，地方政府也應(yīng)根據(jù)《土壤污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，盡快出臺(tái)土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)制度。

（二）做好法律銜接

著力推進(jìn)《土壤污染防治法》與相關(guān)法律的有效銜接，進(jìn)一步促進(jìn)土壤污染防治相關(guān)法律制度和政策措施的具體落實(shí)。具體來說，可從幾個(gè)方面著手：社會(huì)組織可向損害環(huán)境的單位和個(gè)人提起民事公益訴訟，這一規(guī)定需要《土壤污染防治法》和《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》等相關(guān)法律形成有效銜接，各法律共同作用推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。此外，當(dāng)發(fā)生《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》所規(guī)定的對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害的情形，省、市級(jí)政府及其它指定的部門均有權(quán)提起環(huán)境損害賠償訴訟。為確保相關(guān)主體訴訟資格，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)法律間的有效銜接，確保相關(guān)制度的具體執(zhí)行。

當(dāng)前我國污染場(chǎng)地土壤修復(fù)面臨的最大問題是修復(fù)資金不足問題。面對(duì)嚴(yán)酷的土壤污染，完善污染場(chǎng)地土壤修復(fù)基金制度，有利于解決資金不足這一“瓶頸”。筆者提出擴(kuò)寬資金來源、明確資金適用條件和范圍以及完善配套法律制度等構(gòu)想，試圖構(gòu)建科學(xué)有效的銜接機(jī)制，最大限度的發(fā)揮各制度的作用，最終對(duì)污染場(chǎng)地形成完整的救濟(jì)框架，以解決實(shí)踐中“毒地”爆發(fā)卻無人擔(dān)責(zé)的問題。

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