關鍵詞 反壟斷法 公共執(zhí)行 反壟斷執(zhí)法機構

作者簡介：羅欣媛，四川師范大學法學院碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.129

一、反壟斷法公共執(zhí)行制度的法理探析

（一）反壟斷法公共執(zhí)行制度的源流

反壟斷法公共執(zhí)行是指反壟斷主管機關以公共利益代表者的身份通過行使公權力來執(zhí)行反壟斷法。

在反壟斷法中，私人執(zhí)行指自身利益受到反壟斷違法行為影響的法人和自然人通過向法院提起民事訴訟或通過仲裁等方式來執(zhí)行反壟斷法。

綜上，反壟斷法公共執(zhí)行制度是由反壟斷機關行使公權力執(zhí)行反壟斷法的制度。通常認為公共執(zhí)行帶有公共利益色彩，公共執(zhí)行的成本由國家進行負擔，取證、收集信息等更為強力并有效。

（二）我國反壟斷法公共執(zhí)行制度發(fā)展歷程

我國反壟斷法發(fā)展晚，2006年6月7日，通過《中華人民共和國反壟斷法（草案）》，2007年8月30日，第十屆全國人大會常委會第二十九次會議通過《中華人民共和國反壟斷法》，自2008年8月1日起開始實施。

在公布的反壟斷法中主要針對反壟斷法公共執(zhí)行做出了一些規(guī)定，私人執(zhí)行只做了原則性規(guī)定，缺乏可操作性，反壟斷法主要通過反壟斷行政執(zhí)法機構的公共執(zhí)行。最高人民法院于2012年6月1日頒布實施了《最高人民法院關于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應用法律若干問題的規(guī)定》，開始發(fā)掘私人執(zhí)行價值。

二、我國反壟斷法公共執(zhí)行制度現(xiàn)狀分析

（一）我國反壟斷法公共執(zhí)行制度立法現(xiàn)狀

2007年通過的《反壟斷法》總共七章57條，涉及反壟斷法公共執(zhí)行制度的條款主要有第9條、第10條、第38條至第45條，關系反壟斷委員會和反壟斷法執(zhí)法，以及職責和執(zhí)法程序。反壟斷法公共執(zhí)行是由反壟斷委員會進行領導和協(xié)調反壟斷執(zhí)法機構，由反壟斷執(zhí)法機構具體進行，包括國家工商總局、國家發(fā)改委、商務部。另外，省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應機構可通過授權進行反壟斷法執(zhí)法工作。第46條至第54條是法律責任條款。涉及行政壟斷的是第7條、第32條至第37條，主要表示允許進行一定程度的行政壟斷，但同時也規(guī)定了不被允許的行政壟斷的種類。

最高法于2012年5月3日頒布了《最高人民法院關于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應用法律若干問題的規(guī)定》，該規(guī)定主要是提高私人執(zhí)行的可操作性，并未進一步對反壟斷法公共執(zhí)行制度進行規(guī)定。

（二）我國反壟斷法公共執(zhí)行制度存在的問題

1.多頭執(zhí)法與職責交叉現(xiàn)象

雖然對于公共執(zhí)行制度的相關規(guī)定在反壟斷法為數(shù)不多的條文中也占據了十幾條之多，但是對于反壟斷這樣非常專業(yè)和復雜的領域來說，反壟斷執(zhí)法機構的管轄和分工，以及職責等方面并不明確。比如在濫用市場支配地位中的價格違法行為與行政壟斷中的價格違法行為，就可以由工商局和發(fā)改委管轄，在這樣權能交叉的情況下會出現(xiàn)管轄沖突，但是在法條中并沒有體現(xiàn)出當發(fā)生諸如此類情況時負責協(xié)調解決的反壟斷委員會該如何去協(xié)調，只是一些比較籠統(tǒng)的規(guī)定。條文對于具體執(zhí)法操作程序規(guī)定的抽象模糊。

2.行政執(zhí)法主體的法律責任缺失

反壟斷執(zhí)法人員基于上下級利益趨同性，加之自由裁量權過大，并且對于市場經濟與法律、行政等問題結合出現(xiàn)的反壟斷執(zhí)法領域并不具有高素質、高水平，會對執(zhí)法效果產生巨大影響。在立法上來說，反壟斷法的條文數(shù)量和內容已經反映出對于反壟斷這一領域，反壟斷執(zhí)法機構中的公務人員并不能準確把握和解決壟斷行為帶來的問題，反壟斷政策的健全不但依賴于法律規(guī)則，還依賴于執(zhí)法機制。對于反壟斷執(zhí)法中，地方執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)在近年來的新聞和社會矛盾中體現(xiàn)出了極大的缺失，而反壟斷又是牽涉到經濟、國際、社會學等各方面領域的復雜問題，反壟斷執(zhí)法人員的執(zhí)法水平急待加強。

3.行政執(zhí)法公正性的阻礙因素

由于我國一些關系著國民經濟命脈的行業(yè)的國有或者國有控股企業(yè)都或多或少的具有一定的行政壟斷色彩，規(guī)模大且級別高，所以對其進行反壟斷執(zhí)法有相當大的難度。我國行政壟斷普遍，反壟斷執(zhí)法機構又主要是行政性質，具有上下級利益趨同性，執(zhí)法的公正和獨立難以保證。

在反壟斷的民事訴訟中，行政機關對于壟斷行為的認定和法院對于壟斷行為的認定，是否應當保持一致性問題也會影響行政執(zhí)法的獨立性。當反壟斷執(zhí)法機構認為構成壟斷而法院不認為構成時，民事訴訟得不到支撐，行政執(zhí)法也會受到執(zhí)行阻礙。當執(zhí)法機構認為不構成壟斷而法院認為構成時，反壟斷執(zhí)法機構又會被質疑，進而復議或行政訴訟。但如果行政認定結果與法院認定結果始終保持一致性，其獨立性和制約性又會存疑。

4.與私人執(zhí)行制度銜接不暢

如果對一壟斷情況正在進行行政上執(zhí)法調查，那反壟斷民事訴訟的提起要以反壟斷行政程序完結為前提，在這樣的情況下，就可能出現(xiàn)受害者同時向行政執(zhí)法機構反映和提起民事訴訟，浪費資源。另外，在壟斷行為的認定上，由于專業(yè)性強且取證困難，通常采取先等待反壟斷法公共執(zhí)行機構對某現(xiàn)實行為認定是否構成壟斷行為并作出行政決定，然后根據這一決定提起民事訴訟，法院出于對這一行政決定的考量作出裁判。所以，行政決定對民事裁判形成了一定的約束。但是否構成壟斷的認定結果，如果行政機關的認定和法院的認定相異，那么對于行政執(zhí)法就產生了沖突。司法裁判結果是否與行政裁判結果保持一致，將影響執(zhí)法效果和對私人利益的保護程度。

由于公共執(zhí)行制度通常關注在對于競爭的破壞，就忽視了對私人權益足夠充分的救濟。在壟斷行為之下，受到侵害的通常伴隨著的是財產、營業(yè)利益等經濟利益的受損，而這些通常是通過民法上的財產權來表現(xiàn)。在有的學者看來，這樣的財產權受損是競爭權受損伴隨的結果。能肯定的是私人在壟斷行為中受到了損失，這種損失通常通過單純的私人執(zhí)行是得不到充分救濟的，但是在公共執(zhí)行制度中也沒有給予其充分的支撐，不免認為公共執(zhí)行維護的效果是否僅僅只是修復競爭秩序，而不作出有力的彌補，倘若如此，照此以往下去，由于反壟斷執(zhí)法對于私人保護不夠，執(zhí)法效果可能將會不佳，得不到支持，市場參與者在參與市場競爭后所獲得的收益越來越少。

三、我國反壟斷法公共執(zhí)行制度的完善途徑

（一）完善執(zhí)法機制

我們可以借鑒美國，從立法上對執(zhí)法問題做一個詳細的分工，而不是籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，同時，我們應當降低這當中的上下維護思想，降低政治干擾。

行業(yè)主管機關對市場狀態(tài)是一個持續(xù)的把控和監(jiān)督，能較為及時和準確的對市場秩序、價格和規(guī)則等進行監(jiān)控，并且在市場領域更為專業(yè)，信息獲取更為方便和及時。競爭主管機關則在法律地位上更為權威和具有強制力，是行業(yè)主管機關的后盾，也是發(fā)生法律糾紛的解決者，從法律規(guī)制上必不可少。所以，兩者應當相互補充。

另一方面，我們要從反壟斷法公共執(zhí)行機關入手。在執(zhí)法機構的設置上，有不同的意見。第一種設置專門的反壟斷法執(zhí)行機構，雖然看似能解決一定的獨立性問題，但是顯然行政和司法成本都將無限制增加，并且，這樣的設置也無法擺脫上下級的行政管理和內部的自我監(jiān)督，是無法保證權力的分散和權力之間的監(jiān)督的。第二種由行政機關執(zhí)行即可，該方案過于分散且沖突會頻繁發(fā)生。第三種方案將執(zhí)法問題給了司法領域，由司法機關管轄，該方案一方面加重了司法部門的工作負擔，另一方面干擾了司法的獨立性。第四種方案是我們現(xiàn)在實行的，賦予已有的部門執(zhí)法權，同時多頭執(zhí)法中分工并形成牽制，既能節(jié)約資源，又能實現(xiàn)一定的制衡。但是問題就在于我們的分工和擔責問題。我們要完善多頭執(zhí)法的協(xié)作機制，盡快詳細的從法律上規(guī)定各部門職責和沖突解決機制。我們可以根據反壟斷法中的行為認定因素，來劃分公共執(zhí)行機關的職能，根據效益，從信息和證據獲取難易與執(zhí)法難易來分工。當存在多個部門同時具有管轄權時，反壟斷法委員會進行協(xié)商調解，無法決定報國務院處理。并且，要各部門對于其他部門在反壟斷法上的工作要積極支持，出現(xiàn)因不積極配合而導致失責的應當嚴肅處理。

（二）明確執(zhí)法者的責任

制度的執(zhí)行依靠執(zhí)法者的完成，首先要從立法上去嚴格細化執(zhí)法者的責任，明確反壟斷法公共執(zhí)行機關中執(zhí)法者的職責，制定法律上的責任的同時還可以從內部上去進行獎懲。

為了防止出現(xiàn)上下級利益趨同性，向著私利轉化，我們應當著重保證執(zhí)法者的獨立性，同時嚴格執(zhí)法者本身以及其上級的責任承擔。對于無法脫離上級而不得違反職責行使執(zhí)法權的情況，建立一個事前報告機制，向另一監(jiān)督部門事前報告，一方面可以對爭議事項引起更上級重視，另一方面可以對事后責任做區(qū)別程度處理。另外，可以利用考試結果，對執(zhí)法者進行一個獎懲，提高執(zhí)法者的執(zhí)法水平和法律意識，使其不斷更新和清楚了解自己的職責，提高理論和實踐能力。

（三）積極解決行政壟斷問題

雖然法律上允許一定程度的行政壟斷，但是私人實際難以辨別哪種行政壟斷程度是法律允許的，所以對于自身受到壟斷行為侵害也不知情。行政壟斷對于市場競爭秩序的破壞比非行政上的壟斷的破壞力度更大。在法條中，本身具有反壟斷執(zhí)法權的機關對于作出壟斷行為的行政機關都不能進行直接處罰，而只能對其上級機關提出建議，這本身就削弱了反壟斷執(zhí)法機構的權威和強制力，是對法治建設非常不利的。

我們應當正視行政壟斷問題，賦予反壟斷執(zhí)法機構更高的獨立、權威和強制力，對于行政壟斷的合法性有審查和監(jiān)督的職能。在行政壟斷的合法性上，不單是建議權，而是應當允許反壟斷執(zhí)法機構對其進行同時建議和同時處理認定的權力，當二者認定結果不同時，報共同上級或者國務院處理。

（四）賦予行業(yè)自治組織反壟斷規(guī)制權

由于執(zhí)法機構更專業(yè)的是在于法律領域，對于市場、經濟等肯定會存在專業(yè)性不夠的情況。行業(yè)協(xié)會等社會團體不單在專業(yè)上可以彌補執(zhí)法機構的不足，而且對市場的監(jiān)管是一個持續(xù)性的過程，獲得信息和證據的及時性更強，甚至有的時候對于企業(yè)的處罰力度能更為準確的把握。

所以，我們要利用行業(yè)社會團體的力量，從法律上賦予其一定的地位，以協(xié)助反壟斷執(zhí)法機構的身份，對企業(yè)的信息有一定的審查和調查權力，所收集的信息和材料也應當及時向反壟斷執(zhí)法機構反饋。同時要保證行業(yè)社會團體的成員一定的獨立性，盡可能不是具有壟斷實力的企業(yè)的員工，并且成員應當具有較高的專業(yè)水平和法律水平。對其違反行業(yè)規(guī)定和反壟斷法的規(guī)定泄露保密信息和協(xié)助壟斷行為的，要對其進行法律上的責任規(guī)制和行業(yè)上的禁入準則等。

反壟斷法公共執(zhí)行制度是我國反壟斷法實施必須堅定的一種模式，應當從立法、執(zhí)法、司法上去完善公共執(zhí)行制度，同時利用私人執(zhí)行、審查協(xié)議、聘用專業(yè)人員等彌補公共執(zhí)行的不足，使反壟斷法公共執(zhí)行發(fā)揮其在反壟斷中的不可替代的作用，更好的維護市場參與者的合法權益，維護市場競爭秩序。

注釋：

謝靖宇.論我國反壟斷法的公共執(zhí)行[D].江西師范大學，2013.

王健.反壟斷法私人執(zhí)行制度初探[J].法商研究，2007.

參考文獻：

[1]冉依依.反壟斷行政執(zhí)法司法審查制度研究[D].對外經濟貿易大學，2017.

[2]王少杰.反壟斷法公共執(zhí)行結論在后繼民事訴訟中的證明效力研究[D].安徽大學，2018.