赫林 徐金剛

摘 要：社會組織是社會治理多元主體之一，也是推進國家治理現(xiàn)代化的重要參與者和實踐者。改革開放以來，我國社會組織發(fā)展迅速，在社會管理和社會服務(wù)中的作用發(fā)揮也越來越明顯。本文以社會組織參與社會治理為主題，通過對上虞379家社會組織在社會治理中作用發(fā)揮現(xiàn)狀、典型案例的剖析，查找當(dāng)前社會組織參與社會治理所面臨的突出問題，最后從社會組織要加強自身建設(shè)、政府要加強扶持力度、政府與社會組織要實現(xiàn)良性互動等三個方面提出相關(guān)對策建議，以期為社會組織更好地發(fā)揮在基層社會治理中的作用提供參考。

關(guān)鍵詞：社會組織;基層社會治理;上虞區(qū)

中圖分類號：G916 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）04 — 0100 — 04

社會組織是社會治理多元主體之一，也是推進國家治理現(xiàn)代化的重要參與者和實踐者。近些年，社會組織的建設(shè)和發(fā)展日益引起黨和政府的高度重視。黨的十八大報告指出：要“圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。”黨的十九大報告再次強調(diào)，“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！苯┠陙?，我國社會組織取得了突飛猛進的發(fā)展，數(shù)量規(guī)模已由改革開放初期的4000多個發(fā)展到今天的70多萬個。①但在具體的實踐中，社會組織自身建設(shè)以及作用發(fā)揮上仍存在不少問題，仍沒有很好地找到社會組織與社會治理的最佳平衡點，這在一定程度上制約了社會治理方式的推進。如何打破社會組織發(fā)展的桎梏，進一步激發(fā)社會組織的活力，成為擺在各級政府面前一個亟需破解的課題。

一、上虞社會組織概況及基本功能

近年來，上虞社會組織取得了突飛猛進的發(fā)展。從絕對值上看，截至今年7月份，上虞依法在民政部門注冊登記的社會組織共計379家，其中社會團體238家，民辦非企業(yè)單位140家，基金會1家。除此之外，還有備案的社區(qū)社會組織831家。根據(jù)上虞區(qū)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，按照上虞區(qū)常住人口78萬人計算，上虞區(qū)常住人口中每萬人擁有登記社會組織數(shù)達(dá)到4.8家，高于全國平均水平（全國均值約為2.7家/萬人），但與發(fā)達(dá)國家平均每萬人擁有50個以及發(fā)展中國家每萬人擁有10個的數(shù)量相比還是存在不少差距。

從類型分布上看，目前在上虞注冊登記的社會組織中，社會團體類社會組織占主要部分，占到了總數(shù)的62.8%，其次是民辦非企業(yè)單位，占總數(shù)的36.9%，基金類最少，只有1家，占比不到0.3%（見圖1）。

從行業(yè)分布上看，社會團體類社會組織中，專業(yè)類的居多，占到了41.6%，其次是聯(lián)合類和行業(yè)類，分別占到社會團體類社會組織的17.2%和17.2%，最后是學(xué)術(shù)類、研究類和聯(lián)誼類（見圖2）;民辦非企業(yè)類社會組織主要是各類培訓(xùn)學(xué)校、幼兒園，占到了總數(shù)的74.4%。

從發(fā)展歷程上看，上虞最早的社會組織成立于1981年，但在最初的20年間，社會組織發(fā)展速度較為緩慢（每年1～4個，甚至有的年份一年內(nèi)一個沒有）。進入21世紀(jì)以來，上虞社會組織突飛猛進，發(fā)展較為迅速，尤其是2015年，是上虞社會組織成立數(shù)量最多的年份，僅在這一年，上虞就有61家社會組織成立（見圖3）。

圖3 上虞社會組織發(fā)展歷程

近些年，上虞區(qū)委區(qū)政府對社會組織的建設(shè)越來越重視，陸續(xù)制定了《關(guān)于進一步創(chuàng)新社會管理推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實施意見》、《關(guān)于培育和發(fā)展鄉(xiāng)賢參事會的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于大力培育發(fā)展社會組織加快推進現(xiàn)代社會組織建設(shè)的實施意見》、《關(guān)于推進政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的實施意見》、《上虞區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任社會團體等組織領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實施辦法》等多項激勵性政策措施，扶持和培育社會組織的發(fā)展。此外，為更好地推動社會組織發(fā)展，2014年7月，上虞成立了紹興市第一家實體運行的社會組織服務(wù)中心，旨在為基層社會組織提供幫助支持，搭建社會組織、政府部門、企業(yè)和學(xué)界間的交流平臺。服務(wù)中心總面積300多平方米，主要設(shè)有辦證服務(wù)區(qū)、集中辦公區(qū)、小型活動區(qū)等，配有會議室、電腦、打印機、傳真機、投影儀等硬件設(shè)施。目前，第一批入駐中心的有“上虞區(qū)青年志愿者協(xié)會”、“點亮一盞燈志愿服務(wù)總隊”、“上虞區(qū)民間組織促進會”、“上虞區(qū)社工協(xié)會”、“博愛社工服務(wù)室”、“娥江天使樂益行”等6家社會組織。中心向入駐的社會組織提供優(yōu)質(zhì)的工作空間，通過培訓(xùn)輔導(dǎo)、專業(yè)咨詢和資源共享，幫助社會組織在團隊建設(shè)、機構(gòu)治理、資源拓展以及服務(wù)能力等方面全面提升，培養(yǎng)其可持續(xù)發(fā)展的能力。

上虞社會組織服務(wù)中心具有六大功能：

1.行政審批職能。把上虞區(qū)民政局原設(shè)在區(qū)便民服務(wù)中心的社會組織的審批事項、年檢業(yè)務(wù)都移到服務(wù)中心集中辦理，便于社會組織進行登記注冊、簡化審批手續(xù)。

2.孵化培育功能。對公益慈善類、社會服務(wù)類等社會組織，在辦公場所、辦公設(shè)備、能力建設(shè)、注冊協(xié)助等多方面予以支持。重點為已登記注冊但欠缺獨立發(fā)展能力的社會組織和初創(chuàng)型的公益機構(gòu)免費提供場地設(shè)備;為尚未達(dá)到注冊標(biāo)準(zhǔn)卻致力于公益事業(yè)發(fā)展以及具有榜樣性、示范性和帶動性的社會組織提供注冊協(xié)助;為成熟社會組織提供專業(yè)培訓(xùn)、經(jīng)驗交流、信息共享、項目申請、成果展示等支持。

3.宣傳推介功能。不定期開展社會組織風(fēng)采展示，服務(wù)成果進行實地推介，宣傳社會組織在經(jīng)濟建設(shè)中的重要作用。

4.培訓(xùn)交流功能。通過聘請專業(yè)團隊，為社區(qū)、社會組織、社工人才隊伍進行社會工作價值觀和專業(yè)知識培訓(xùn)，定期開展社會組織之間的交流會議、專題論壇和學(xué)習(xí)考察活動。

5.信息咨詢功能。搜集社會組織的公益服務(wù)信息、公益資源以及群眾的需求信息，開展政策性課題研究，搭建信息橋梁，使社會組織服務(wù)社會功能與社會需求實現(xiàn)有效對接。群眾可以通過服務(wù)中心的電子觸摸屏查詢?nèi)珔^(qū)所有的社會組織的基本信息，社會組織開展的活動的信息情況、活動照片可以在中心發(fā)布，有些公益類社會組織與市民的互動交流、活動策劃也可以在中心舉行。

6.公益創(chuàng)投功能。組織各類社會組織參與公益創(chuàng)投項目競標(biāo)，以提升資金使用效益，促進政府把部分公益服務(wù)職能更好地“外包”給正規(guī)專業(yè)的社會組織。

二、社會組織參與基層社會治理現(xiàn)狀與困境

（一）參與社會治理現(xiàn)狀

1.募集社會資源，提供公益服務(wù)。社會組織通過各種募捐活動、慈善晚會等籌集善款，吸納各種社會捐贈和閑置資金投入到社會公益事業(yè)中?！包c亮一盞燈”是一個向社會弱勢群體奉獻愛心、開展公益活動的民間組織，創(chuàng)辦于2009年，其活動宗旨是“凝聚愛心力量，援助弱勢群體，用心點亮一盞燈，讓愛溫暖萬顆心”。近些年，“點亮一盞燈”愛心團隊積極開展助學(xué)結(jié)對、助困濟人、尋親、義賣、關(guān)愛農(nóng)民工子弟等活動。在過去的幾年里，“點亮一盞燈”發(fā)起愛心活動1250余次，共募集善款1000多萬元，以每月資助生活費的方式結(jié)對貧困學(xué)生388人，使4000戶貧困家庭從中受益，愛心足跡遍布半個中國。此外，其他社會組織也在各自領(lǐng)域積極開展結(jié)對幫扶活動，如“平安綜治協(xié)會”全方位排查、掌握困難新居民家庭和學(xué)生情況，落實結(jié)對幫扶機制和定期走訪機制，共結(jié)對困難新居民家庭138戶，困難新居民學(xué)生202名，落實幫扶經(jīng)費6萬余元。崧廈鎮(zhèn)祝溫村“鄉(xiāng)賢參事會”籌集資金，設(shè)立“關(guān)愛基金”，豐惠鎮(zhèn)雙溪村“鄉(xiāng)賢參事會”每年年底慰問老黨員、老干部和困難群眾。

2.參與鄉(xiāng)村建設(shè)，助推經(jīng)濟發(fā)展。近些年，上虞社會組織在促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。如上虞農(nóng)民合作經(jīng)濟組織聯(lián)合會（簡稱“農(nóng)合聯(lián)”）①積極為農(nóng)戶提供涉農(nóng)融資、爭取項目資金等服務(wù)，僅2016年，區(qū)“農(nóng)合聯(lián)”依托大通小額貸款公司，以銀行基準(zhǔn)利率為“農(nóng)合聯(lián)”會員提供涉農(nóng)融資服務(wù)，累計發(fā)放各類涉農(nóng)貸款2114筆，貸款總額2.37億元;區(qū)、鎮(zhèn)兩級“農(nóng)合聯(lián)”幫助農(nóng)民專業(yè)合作社爭取項目29個，取得各級財政扶持資金2500余萬元。再如“鄉(xiāng)賢參事會”也在新農(nóng)村建設(shè)上也發(fā)揮了積極作用。近年來，上虞“鄉(xiāng)賢參事會”陸續(xù)組織一批批鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村建設(shè)，通過設(shè)立基金、扶持建設(shè)等形式，數(shù)百家企業(yè)和眾多社會賢達(dá)為新農(nóng)村發(fā)展注入了數(shù)億元的建設(shè)資金，為新農(nóng)村建設(shè)注入了源源活力。同時積極開辟鄉(xiāng)賢參事議事渠道，設(shè)立“鄉(xiāng)賢參事室”，制訂工作制度，明確規(guī)定鄉(xiāng)賢參事會和鄉(xiāng)賢參與村級重大事務(wù)決策。如上浦鎮(zhèn)東山村“鄉(xiāng)賢參事會”積極參與該村建設(shè)，認(rèn)捐承包該村道路、河道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.協(xié)調(diào)矛盾沖突，維護社會秩序。目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，各種社會矛盾交織在一起。上虞社會組織充分發(fā)揮自身能量，積極開展社會調(diào)解活動，在維護社會穩(wěn)定與和諧方面發(fā)揮了積極作用。如“鄉(xiāng)賢參事會”充分發(fā)揮自身德治、善治的力量，打通服務(wù)群眾的最后一公里，力求群眾辦事、矛盾調(diào)解、信息咨詢、致富求助“四不出村”;建立“鄉(xiāng)賢調(diào)解工作室”，成立以新鄉(xiāng)賢為核心的203個老娘舅工作室和5個專業(yè)民間調(diào)解機構(gòu)，將一批熱衷于公共事業(yè)的新鄉(xiāng)賢吸引到調(diào)解隊伍中來，有力促進了鄉(xiāng)村自治、基層和諧穩(wěn)定;蓋北鎮(zhèn)珠海村“鄉(xiāng)賢參事會”副會長劉百興，成立了百姓（興）調(diào)解室，專門為群眾排憂解難。再如“平安綜治協(xié)會”各級會員單位根據(jù)轄區(qū)統(tǒng)一安排，每半月組織開展一次矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素的摸排化解活動，積極參與日常矛盾糾紛調(diào)處化解工作。自2009年以來，全區(qū)三級協(xié)會共化解民間糾紛8500件，累計發(fā)放矛盾糾紛調(diào)解“以獎代補”配套資金300余萬元，有效激發(fā)了基層化解矛盾糾紛的積極性和主動性，緩解了訴訟壓力和信訪壓力，節(jié)省了司法資源，筑牢了人民調(diào)解、行政調(diào)解化解社會矛盾的第一道防線。

4.參與平安創(chuàng)建，保障社會穩(wěn)定。目前上虞共有“平安綜治協(xié)會”21家，發(fā)展各類會員單位1000多家，設(shè)立平安建設(shè)專項基金8000萬元。近些年，“平安綜治協(xié)會”在維護社會穩(wěn)定、推進平安建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。一是開展治安防范巡邏。全區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道都形成以專職巡邏隊為主力的全面巡控，以專職或季節(jié)性巡邏為主的村級防控和單位內(nèi)部安保為基礎(chǔ)的單位管控三個層面的治安防控體系。二是開展法規(guī)制度宣傳?！捌桨簿C治協(xié)會”積極開展“平安綜治宣傳月”、“社會協(xié)調(diào)幫教”、“歸正人員牽手”等活動，對閑散青少年進行勞動技能培訓(xùn)，并抓好特殊人群和青少年的法制宣傳教育，預(yù)防和減少青少年違法犯罪。通過設(shè)計制作報警器、環(huán)保購物袋、個人護理套盒等平安小禮品、春聯(lián)、臺歷、平安宣傳海報等，面對面向群眾開展平安宣傳，累計發(fā)放各類宣傳資料180萬份。三是加強視頻監(jiān)控建設(shè)。按照“誰受益、誰出資”、“取之于民、用之于民”的原則，將會員單位繳納的會費大部分投入到農(nóng)村視頻監(jiān)控系統(tǒng)和“十戶聯(lián)防”安裝上，提升基層物防技防水平。如章鎮(zhèn)鎮(zhèn)“平安綜治協(xié)會”把推動“天網(wǎng)工程”作為深化平安建設(shè)的重點工作，專門安排了10多萬元專項資金來推動視頻監(jiān)控系統(tǒng)安裝，全鎮(zhèn)36個行政村（居）實現(xiàn)了視頻監(jiān)控全覆蓋。

（二）參與社會治理存在的困境

近些年，上虞社會組織在參與社會治理方面取得了較好的成績，但在具體的走訪調(diào)研中，不少社會組織負(fù)責(zé)人反映，社會組織參與社會治理上仍存在與社會發(fā)展不相適應(yīng)的地方，與構(gòu)建和諧社會目標(biāo)的差距仍然較大，具體表現(xiàn)在：

1.發(fā)展數(shù)量可觀，但組織規(guī)模較小，自身結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。如前所述，目前上虞依法注冊登記的社會組織有379家，備案的社區(qū)社會組織831家，應(yīng)該說，上虞社會組織的發(fā)展規(guī)模和數(shù)量相當(dāng)?shù)目捎^，但是從社會組織的分類上看，上虞社會組織的總體結(jié)構(gòu)明顯失衡，比如，公益類、社會福利、基金類的社會組織發(fā)展滯后，基金類目前全區(qū)只有1家;再如民辦非企業(yè)類社會組織中，教育類民辦非企業(yè)單位一支獨大，占到74.3%，其他類別明顯不足。

2.政府較為重視，但認(rèn)識存在偏差，思想觀念有待調(diào)整。近幾年上虞加大了對社會組織的扶持力度，出臺了一系列的制度措施，但有關(guān)部門及群眾還存在認(rèn)識偏差，一些領(lǐng)導(dǎo)對社會組織的重要性以及功能認(rèn)識不到位，調(diào)研時一名社會組織負(fù)責(zé)人反映，當(dāng)前政府對社會組織的培育發(fā)展內(nèi)心是矛盾的，既想發(fā)揮社會組織對政府職能的補充作用，又要考慮社會穩(wěn)定問題，當(dāng)這兩者相沖突不好把握時，犧牲的肯定是社會組織。此外，社會組織的社會認(rèn)知度不高，不少群眾甚至不知道什么是社會組織，導(dǎo)致參與社會組織及其活動的熱情不高。

3.作為意識較強，但資金人才缺乏，作用發(fā)揮受到限制?！胺切姓鄙鐣M織的工作經(jīng)費較少，資金來源渠道較窄，社會組織管理和指導(dǎo)的經(jīng)費缺口較大。有的純民間社會組織，只能勉強支撐運作，資金問題已成為制約部分社會組織發(fā)展的一個重要因素。人才短缺是社會組織面臨的另一重要難題，目前不少社會組織的負(fù)責(zé)人由單位分管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人或者是離退休人員兼任，真正的專職人員較少，沒有更多的精力放在社會組織上。

三、社會組織參與基層社會治理的對策建議

社會組織作為聯(lián)系政府和群眾的橋梁紐帶，在完善基層社會治理和服務(wù)體系格局中的作用也將日益凸顯。筆者認(rèn)為，為了更好地發(fā)揮社會組織的作用，作為政府、社會組織自身都要轉(zhuǎn)變工作思路，加強彼此之間的良性互動，共同推進社會治理體系建設(shè)。

1.社會組織要加強自身建設(shè)。內(nèi)因是事物自身運動的源泉和動力，是事物發(fā)展的根本原因。社會組織要想發(fā)揮好在社會治理中的作用，必須加強自身的建設(shè)，想方設(shè)法提升自身多方面能力。一要提高專業(yè)服務(wù)能力。社會組織相較于政府有些部門，有自身獨特的優(yōu)勢，在參與社會管理和公共服務(wù)過程中，要充分發(fā)揮自身專業(yè)性強、運營成本低、與社會聯(lián)系密切等優(yōu)勢，為社會提供盡可能多的公共產(chǎn)品。二要提高自我約束能力。公開、透明、自律是社會組織取信于民的基本要求，也是社會組織能否長久發(fā)展的關(guān)鍵要素。社會組織要建立完善自律機制，以制度約束的方式來保證組織的有序規(guī)范運行，不斷提高社會組織的自我約束能力。三要提高自我發(fā)展能力。在內(nèi)部管理、資金運作和項目實施等過程中，社會組織應(yīng)借鑒、吸收發(fā)達(dá)國家社會組織的管理和運作經(jīng)驗，提高獲取社會資源的能力;通過承接政府項目和服務(wù)，爭取更多的資金支持;通過拓展服務(wù)范圍，提高服務(wù)質(zhì)量，增強組織的吸引力和競爭力，提升獲取服務(wù)收入、社會捐贈和會費收入等發(fā)展資金的能力。

2.政府要加大對社會組織的扶持力度。政府扶持是社會組織參與社會治理、發(fā)揮作用的重要支撐。對于政府來說，一要加強政策扶持。根據(jù)社會組織發(fā)展特點制定人才引進、資格認(rèn)定、職稱評定、福利保障等政策，幫助社會組織提升專業(yè)化、職業(yè)化水平;建立政府獎勵及資助制度，在涉及民生的重點發(fā)展領(lǐng)域的優(yōu)先扶持項目中進行試點，設(shè)立扶持社會組織發(fā)展專項經(jīng)費，鼓勵和支持社會組織從事社區(qū)管理和公共服務(wù)工作。二要加強項目扶持。通過委托、承包等方式，將社會力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，以及政府輔助性服務(wù)，交給社會組織承擔(dān)。建立健全目錄動態(tài)管理機制，年初公開轉(zhuǎn)移職能事項和購買服務(wù)事項、具備資質(zhì)條件承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)目錄，方便社會組織更好地承接和購買政府服務(wù)項目。三要加強資金扶持。對于完成項目效果好、影響大的社會組織給予資金獎勵或優(yōu)先簽合約，加強對社會組織的資金引導(dǎo);對于宗旨性質(zhì)符合社會發(fā)展需要、在居民心中口碑較好的社會組織，可以對機構(gòu)或項目提供補貼，用于機構(gòu)的員工工資、場地租金、辦公經(jīng)費等，使這些社會組織能夠維持正常運轉(zhuǎn)，從而發(fā)揮資金的嵌入引導(dǎo)作用。

3.政府、社會組織要實現(xiàn)良性互動。在社會治理過程中，要積極搭建多個主體的互動平臺，實現(xiàn)社會組織作用的充分發(fā)揮。一方面，積極搭建政府與社會組織之間的協(xié)作平臺。政府要給予社會組織更多的信任，充分認(rèn)識到社會組織也是國家治理結(jié)構(gòu)中不可或缺的一部分，政府對社會組織要從“單向管理”到“互信合作”轉(zhuǎn)變，從監(jiān)管為主到綜合支持，把服務(wù)群眾最后一公里的部分工作交給社會組織。對于不同類別的社會組織，政府部門應(yīng)采取不同的監(jiān)管方式：對重點發(fā)展的社會組織，應(yīng)基于全方位的培育和服務(wù)，最大限度地發(fā)揮其積極作用;對接受政府資助、社會捐贈和政府向其購買服務(wù)的社會組織，有關(guān)部門應(yīng)加強績效評估、審計監(jiān)督，促進社會組織合理運用社會資源;對可能影響社會穩(wěn)定而限制發(fā)展的社會組織，應(yīng)嚴(yán)格進行登記管理，違法者要依法予以查處。另一方面，支持搭建社會組織間以及社會組織與企業(yè)、媒體、公眾之間等各類民間平臺，推動社會組織領(lǐng)域內(nèi)外的交流與合作。鼓勵支持更多的企業(yè)參與到社會組織中來，為社會組織提供更多的人力、物力、財力方面的支持;加大社會組織尤其是公益類社會組織的宣傳力度，通過電視、報紙、廣播等途徑，廣泛宣傳社會組織在參與社會治理的中的典型案例、好人好事，讓更多的人認(rèn)識、了解我們的社會組織，進而積極主動地參與到社會組織的活動中來。

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〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕