譚小軍 周安平

摘要：通過(guò)我國(guó)八部全民閱讀的國(guó)家及地方立法文本分析發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)全民閱讀立法還存在諸多困境：其一，較低法律層級(jí)影響立法體系完善;其二，閱讀權(quán)缺位導(dǎo)致政府責(zé)任虛化;其三，教育行政力量參與度不高導(dǎo)致閱讀教育弱化;其四，促進(jìn)型立法定位導(dǎo)致法律可執(zhí)行性較差。在新時(shí)代全面依法治國(guó)的進(jìn)程中，唯有進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，方能發(fā)揮立法對(duì)全民閱讀的保障作用。為此，應(yīng)從建立完善的法律保障體系，建立以權(quán)利為導(dǎo)向的保障機(jī)制，加強(qiáng)學(xué)校閱讀教育制度建設(shè)，提高立法的可執(zhí)行性等方面進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：全民閱讀;閱讀權(quán);閱讀立法;文本分析

一、問(wèn)題的提出

為了將全民閱讀納入法制化軌道，保障公民基本閱讀權(quán)利，促進(jìn)全民閱讀服務(wù)體系的建設(shè)，2013年，我國(guó)政府將全民閱讀立法列入國(guó)家立法計(jì)劃，截至2018年3月，已有六個(gè)省和兩個(gè)市頒布了全民閱讀的地方性法規(guī)或規(guī)章。國(guó)家層面的<全民閱讀促進(jìn)條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)稿》）目前正向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)全民閱讀立法正處于起步階段。經(jīng)過(guò)幾年的積累，在理論和實(shí)踐方面都取得了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但是，目前也還存在許多突出的問(wèn)題，一方面是社會(huì)對(duì)全民閱讀立法效果的質(zhì)疑，另一方面是實(shí)踐對(duì)全民閱讀立法的強(qiáng)烈呼喚。全面依法治國(guó)是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略。因此，要使我國(guó)的全民閱讀立法能真正成為促進(jìn)全民閱讀的良法，就需要總結(jié)目前全民閱讀立法的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)全民閱讀立法的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：其一，閱讀權(quán)理論探討;其二，全民閱讀立法的必要性、可行性分析;其三，我國(guó)全民閱讀立法的對(duì)策建議;其四，對(duì)國(guó)外全民閱讀立法的經(jīng)驗(yàn)介紹?？傮w上現(xiàn)有研究存在“理論探討多，實(shí)證分析少”“應(yīng)然探討多、實(shí)然研究少”的問(wèn)題。本研究擬在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，通過(guò)政策文本分析方法，探討全民閱讀立法的現(xiàn)狀與困境，希冀為我國(guó)全民閱讀立法的優(yōu)化與完善提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、研究設(shè)計(jì)

1.樣本及數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究選擇省級(jí)以上政府或人大常委會(huì)制定的以全民閱讀命名的專(zhuān)門(mén)性立法為研究對(duì)象。截至2018年3月底，以法律文本的生效為標(biāo)準(zhǔn)，選取了江蘇、湖北、遼寧、四川、黑龍江、吉林六省以全民閱讀命名的地方法規(guī)和規(guī)章。另外，國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布的<意見(jiàn)稿》還未生效，但由于國(guó)家層面的立法比地方立法的法律層級(jí)高，更具代表性，且已經(jīng)過(guò)多次修改，具有一定穩(wěn)定性。深圳是較早就將全民閱讀作為重要文化發(fā)展戰(zhàn)略的城市，聯(lián)合國(guó)教科文組織在2013年就授予其“全球全民閱讀典范城市”稱(chēng)號(hào)，深圳市的立法文本也具有重要參考價(jià)值。所以，我們最終將《意見(jiàn)稿》和深圳市立法文本也作為研究對(duì)象。為保證收集的全民閱讀立法樣本的權(quán)威性和準(zhǔn)確性，樣本全部來(lái)源于政府網(wǎng)站。采用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查法，依次在前述政府網(wǎng)站中以“全民閱讀”為關(guān)鍵詞進(jìn)行信息檢索，再對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行瀏覽和篩查。

2.分析框架

政策文本分析是文本讀者運(yùn)用多種方法和視角發(fā)掘文本“深層結(jié)構(gòu)”的過(guò)程，是文本理論化的過(guò)程，其主要目的是分析文本所建構(gòu)的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)，這種深層次矛盾和結(jié)構(gòu)的揭示，需要通過(guò)對(duì)政策文本的解碼來(lái)實(shí)現(xiàn)。①其分析方法既包括偏于定量的內(nèi)容分析，也包括偏于定性的話語(yǔ)分析，還包括綜合分析方法。在一般情況下，政策文本包含標(biāo)題、簽發(fā)機(jī)構(gòu)、發(fā)文時(shí)間、法律層級(jí)等形式要素和核心內(nèi)容，因此在對(duì)文本的結(jié)構(gòu)要素進(jìn)行概念化和操作化的過(guò)程中，可分為文本形式（非規(guī)范性）和文本實(shí)質(zhì)（規(guī)范性）內(nèi)容的解碼。②借鑒政策文本已有理論研究，結(jié)合促進(jìn)全民閱讀相關(guān)法律文本的特點(diǎn)，本研究確定兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)：形式特征變量和內(nèi)容特征變量（見(jiàn)表1）。

形式特征的二級(jí)指標(biāo)選取三個(gè)主要指標(biāo)：效力層級(jí)、法規(guī)名稱(chēng)和立法體例。結(jié)合全民閱讀立法文本核心內(nèi)容的組成要素，內(nèi)容特征變量的二級(jí)指標(biāo)選取五個(gè)主要指標(biāo)：（1）閱讀權(quán)，在立法目的方面考察法律文本是否明確提出保障公民閱讀權(quán)利。（2）行為模式，即法律規(guī)范規(guī)定實(shí)際行為的方式，包括授權(quán)性規(guī)范、義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范三種類(lèi)型。（3）模糊語(yǔ)言，從法律規(guī)范的文字表達(dá)方面考察立法用語(yǔ)偏好。（4）原則性規(guī)定，從相關(guān)制度及配套性措施的完善方面考察立法的可執(zhí)行性。（5）主要制度。根據(jù)全民閱讀活動(dòng)的組織和運(yùn)行特點(diǎn)，將主要制度分為組織制度、運(yùn)行制度、監(jiān)督制度和責(zé)任制度。

三、研究發(fā)現(xiàn)與理論分析

形式特征方面：從效力層級(jí)指標(biāo)看，《意見(jiàn)稿》屬于行政法規(guī)，江蘇、遼寧、深圳、四川、黑龍江、吉林六個(gè)省市的文本屬于地方性法規(guī)，湖北省文本屬于地方規(guī)章;從立法體例指標(biāo)看，《意見(jiàn)稿》和深圳市、吉林省文本采用“總則—分則—附則”式立法體例，其他文本則采用羅列式立法體例;從法規(guī)名稱(chēng)指標(biāo)來(lái)看，無(wú)論是《意見(jiàn)稿》還是其他已經(jīng)生效的地方文本，都冠以“促進(jìn)”字樣，法規(guī)名稱(chēng)中分別有條例、決定、辦法等不同用語(yǔ)，體現(xiàn)了促進(jìn)型的立法定位③。

內(nèi)容特征方面：從閱讀權(quán)指標(biāo)來(lái)看，只有深圳市和四川省文本在立法目的中規(guī)定了保障公民閱讀權(quán)利，其他法律文本中出現(xiàn)了文化權(quán)益、公益性事業(yè)等類(lèi)似用語(yǔ)，但沒(méi)有出現(xiàn)閱讀權(quán)字樣。從原則性規(guī)定和模糊性用語(yǔ)指標(biāo)來(lái)看，該部分條款約占法律文本總條款的80%。從行為模式指標(biāo)來(lái)看（見(jiàn)表2），授權(quán)性、義務(wù)性、禁止性規(guī)范法律條款占總條款比例分別約為57.45%、62.23.%、1.60%。除此之外，法律文本中還大量存在以“促進(jìn)”“引導(dǎo)”“推動(dòng)”“提升”“培養(yǎng)”“扶助”等詞語(yǔ)表達(dá)宣示和倡導(dǎo)作用的法律條款。

主要制度指標(biāo)主要分為主體制度、運(yùn)行制度、監(jiān)督制度和責(zé)任制度，并在四個(gè)方面進(jìn)行考察。在主體制度方面，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和具體負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，且教育行政機(jī)關(guān)參與度不高;非政府組織范圍較廣'但對(duì)各級(jí)各類(lèi)學(xué)校、圖書(shū)館、公益性以及商業(yè)性閱讀推廣組織的職能定位不清。在運(yùn)行制度方面，國(guó)家立法和地方立法都規(guī)定了比較寬泛的運(yùn)行制度，包括行動(dòng)規(guī)劃、資金、稅收、設(shè)施、資源、活動(dòng)、培訓(xùn)、宣傳、激勵(lì)機(jī)制等，但大多是原則性規(guī)定，可執(zhí)行性不強(qiáng)。在監(jiān)督制度方面，無(wú)論是《意見(jiàn)稿》或地方文本，監(jiān)督制度都是不完善的，但地方立法文本中也有部分相關(guān)制度體現(xiàn)（見(jiàn)表3）。責(zé)任制度方面，總體上責(zé)任制度弱化。只有《意見(jiàn)稿））和江蘇、湖北和吉林省文本中規(guī)定了部分法律責(zé)任（見(jiàn)表3）。

通過(guò)對(duì)以上指標(biāo)的觀察，研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有全民閱讀立法主要存在以下問(wèn)題。

1.較低法律層級(jí)影響立法體系完善

首先，較低層級(jí)的國(guó)家立法容易與其他部門(mén)法之間形成沖突。全民閱讀立法體系的形成，除全民閱讀的專(zhuān)門(mén)性立法之外，還需教育、出版、圖書(shū)館、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等其他部門(mén)法的協(xié)同?！兑庖?jiàn)稿》如生效，其效力層級(jí)為行政法規(guī)，如在實(shí)施過(guò)程中與其他部門(mén)法之間形成沖突，將影響其實(shí)施效果。其次，校低層級(jí)的地方規(guī)章立法影響其實(shí)施效力?！读⒎ǚā返?2條第五款規(guī)定，規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。按法律規(guī)定，湖北省立法文本目前已處于廢止?fàn)顟B(tài)。最后，較低法律層級(jí)影響政府部門(mén)配套措施的跟進(jìn)?！读⒎ǚā返?2條規(guī)定，法律明確要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)專(zhuān)門(mén)事項(xiàng)作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定。按此規(guī)定，目前所有全民閱讀的專(zhuān)門(mén)性立法無(wú)權(quán)對(duì)相關(guān)政府部門(mén)作出制定配套措施的規(guī)定。因此，這些地方性法規(guī)由于時(shí)效性原因，不利于全民閱讀立法中相關(guān)制度的落實(shí)和執(zhí)行。

2.閱讀權(quán)缺位導(dǎo)致政府責(zé)任虛化

從閱讀權(quán)指標(biāo)來(lái)看，各法律文本對(duì)于閱讀是否是一項(xiàng)權(quán)利的認(rèn)識(shí)并不一致。權(quán)利和權(quán)益要求法律予以保障，有上位法的淵源，如憲法等;而社會(huì)公益和公益事業(yè)強(qiáng)調(diào)的是機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人的自愿行為，可為可不為，對(duì)政府沒(méi)有強(qiáng)制性約束力。④如果公民閱讀權(quán)利不在法律文本中明確規(guī)定，或者閱讀僅僅被認(rèn)為是一項(xiàng)公益事業(yè)，那么，由于沒(méi)有明確的義務(wù)主體、義務(wù)內(nèi)容，公民閱讀權(quán)益的實(shí)現(xiàn)完全取決于政府單方面的自覺(jué)行為，在立法上就容易導(dǎo)致政府責(zé)任的虛化。從全民閱讀的屬性認(rèn)識(shí)來(lái)看，如果完全將全民閱讀定性為公益性事業(yè)，也不利于形成政府主導(dǎo)、非政府組織參與、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的多層次全民閱讀服務(wù)體系。

3.教育行政力量參與度不高導(dǎo)致閱讀教育弱化

從閱讀的本質(zhì)屬性來(lái)看，閱讀是一種從語(yǔ)言和符號(hào)中獲得意義的自我構(gòu)建的實(shí)踐活動(dòng)。該本質(zhì)屬性決定了促進(jìn)全民閱讀的關(guān)鍵在于提升讀者內(nèi)在的閱讀習(xí)慣和素養(yǎng)。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，閱讀習(xí)慣是一個(gè)長(zhǎng)期的培育和內(nèi)化的過(guò)程，需要從小培養(yǎng)，成年人的閱讀習(xí)慣很難改變。學(xué)校是培養(yǎng)青少年閱讀習(xí)慣和素養(yǎng)的最佳場(chǎng)所。從全民閱讀的教育屬性來(lái)看，全民閱讀是一種全民教育方式，屬于終身教育和學(xué)習(xí)型社會(huì)的范疇。所以，全民閱讀的教育屬性決定了教育行政力量積極參與的重要性。

一方面，從立法組織機(jī)構(gòu)來(lái)看，全民閱讀的國(guó)家立法由原新聞出版廣電總局組織立法工作，貼上的是“文化立法”的標(biāo)簽，教育界的參與度低，存在感不強(qiáng)。相比之下，出版界和圖書(shū)館界反應(yīng)較為熱烈。⑤另一方面，從負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)來(lái)看，主要規(guī)定由各級(jí)新聞出版廣電部門(mén)和文化主管部門(mén)具體負(fù)責(zé)，教育行政部門(mén)沒(méi)有被納入其中。根據(jù)行政法中權(quán)責(zé)一致的基本原則，行政機(jī)關(guān)只能在職責(zé)范圍內(nèi)行使相關(guān)行政權(quán)力，不同的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)就決定了其履行行政職責(zé)和行使行政權(quán)力的范圍。目前立法文本所規(guī)定的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，其優(yōu)勢(shì)在于能夠調(diào)動(dòng)新聞出版以及公共圖書(shū)館相關(guān)資源，其弱勢(shì)在于不能對(duì)各級(jí)學(xué)校行使行政管理權(quán)力，導(dǎo)致學(xué)校閱讀教育相關(guān)制度的弱化。

4.促進(jìn)型立法定位導(dǎo)致法律可執(zhí)行性較差

促進(jìn)型立法是相對(duì)于傳統(tǒng)管理型立法而言的，其命名源于此類(lèi)立法在名稱(chēng)和立法目的上多使用“促進(jìn)”等字樣，以引導(dǎo)、推動(dòng)、鼓勵(lì)、倡導(dǎo)、扶持為主要手段，以倡導(dǎo)性規(guī)范為主要載體，其目的是促進(jìn)某項(xiàng)基礎(chǔ)薄弱產(chǎn)業(yè)或事業(yè)的發(fā)展。⑥我國(guó)現(xiàn)行《立法法》第六條規(guī)定，法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性。由于促進(jìn)型立法以倡導(dǎo)性規(guī)范為主，弱化法律主體的法律責(zé)任，導(dǎo)致法律強(qiáng)制力較差，法律缺乏可操作性，因而也被人們稱(chēng)為“軟法”。

通過(guò)觀測(cè)以上全民閱讀立法文本分析指標(biāo)結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)全民閱讀立法總體上體現(xiàn)了促進(jìn)型立法的定位，可執(zhí)行性較差主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，倡導(dǎo)性規(guī)范過(guò)多，導(dǎo)致政府主體法定義務(wù)過(guò)少。如深圳市全民閱讀促進(jìn)條例草案提交人大審議之時(shí)，便有相關(guān)人士質(zhì)疑其像“倡議書(shū)”而非法律。而事實(shí)上，該條例草案在深圳市人大一審中便因?yàn)槌珜?dǎo)性規(guī)定過(guò)多、強(qiáng)制性規(guī)定過(guò)少而被退回。其二，原則性規(guī)定、模糊用語(yǔ)以及配套措施的不完善導(dǎo)致一系列運(yùn)行制度缺乏可操作性。其三，監(jiān)督制度的不完善導(dǎo)致政府等義務(wù)主體缺乏程序約束。其四，責(zé)任制度的弱化，影響政府等義務(wù)主體履行義務(wù)的積極性。法律文本中大量義務(wù)性規(guī)范由于缺乏責(zé)任制度而事實(shí)上成為不能有效實(shí)施的軟性條款。

四、研究結(jié)論與立法建議

黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。然而，前文研究表明我國(guó)全民閱讀立法還存在四種主要困境。習(xí)近平主席曾說(shuō)：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題;不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó);越是強(qiáng)調(diào)法治，越要提高立法質(zhì)量。”⑦因此，在新時(shí)代全面依法治國(guó)的進(jìn)程中，唯有進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，方能發(fā)揮立法對(duì)全民閱讀的保障作用。

1.提高立法層級(jí)，建立完善的全民閱讀法律保障體系

借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的全民閱讀立法不僅應(yīng)加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)法的制定，還應(yīng)對(duì)相關(guān)配套法進(jìn)行修訂和完善，以形成完善的閱讀法律保障體系。其一，制定《全民閱讀促進(jìn)法》。當(dāng)然，這可以分兩步完成，第一步先制定行政法規(guī)，第二步再制定全民閱讀促進(jìn)法。其二，制定各省市全民閱讀地方性法規(guī)。其三，對(duì)《義務(wù)教育法》《出版管理?xiàng)l例》《著作權(quán)法》等其他部門(mén)法進(jìn)行修訂和完善。其四，各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)制定配套措施。最終形成以《全民閱讀促進(jìn)法》為統(tǒng)領(lǐng)、各部門(mén)法為協(xié)同、地方性立法為配合、各政府部門(mén)具體配套措施為補(bǔ)充的全民閱讀法律保障體系。

2.閱讀權(quán)法定化，建立權(quán)利導(dǎo)向型全民閱讀保障機(jī)制

權(quán)力導(dǎo)向與權(quán)利導(dǎo)向雖然一字之差，但卻體現(xiàn)了公共文化服務(wù)政策導(dǎo)向的不同本質(zhì)。在權(quán)力導(dǎo)向型的公共文化服務(wù)政策下，國(guó)家公權(quán)力被置于中心地位，公民則處在從屬性的、依附性的地位，國(guó)家權(quán)力的中心地位表現(xiàn)在：其掌握了文化生活的話語(yǔ)權(quán)、批判權(quán)和某種道義上的制高點(diǎn)，成為有資格教育、啟迪和約束社會(huì)大眾的“精神導(dǎo)師”，最后得以有力地實(shí)現(xiàn)其對(duì)于社會(huì)文化生活的“總體的設(shè)計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)和控制”。國(guó)家則從輔助公民享受文化生活之能力的工具，變成了替代公民選擇文化產(chǎn)品的“家長(zhǎng)”。⑧閱讀權(quán)作為全民閱讀立法的法理基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)⑨，應(yīng)在法律文本中對(duì)其法定化并對(duì)其概念做出界定，并建立以公民閱讀權(quán)為導(dǎo)向，貼近經(jīng)濟(jì)、教育和文化現(xiàn)實(shí)，注重國(guó)民閱讀消費(fèi)偏好的全民閱讀保障機(jī)制。

3.教育行政力量的協(xié)同，加強(qiáng)學(xué)校閱讀教育制度建設(shè)

一方面，將各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)與文化、新聞出版、廣電部門(mén)共同作為全民閱讀推廣的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，明確各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)及負(fù)責(zé)人的主要職責(zé)。另一方面，加強(qiáng)學(xué)校閱讀教育制度建沒(méi)，明確規(guī)定中小學(xué)校是所有孩子擁有同等機(jī)會(huì)進(jìn)行閱讀的重要場(chǎng)所，是促進(jìn)全民閱讀的主陣地;設(shè)立獨(dú)立的閱讀課程;在《義務(wù)教育法》中設(shè)專(zhuān)章規(guī)定學(xué)校閱讀教育，在法律中明確規(guī)定中小學(xué)校在促進(jìn)全民閱讀中的重要地位以及閱讀教育的具體目標(biāo)。

4.促進(jìn)與管理并重，提高立法的可執(zhí)行性

基于全民閱讀國(guó)家戰(zhàn)略的重要地位以及薄弱的全民閱讀公共文化服務(wù)產(chǎn)業(yè)之間的矛盾，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化、教育發(fā)展現(xiàn)狀，選擇以促進(jìn)型立法作為立法定位有其合理性和必然性。但是，促進(jìn)、倡導(dǎo)并不排斥管理手段。在行為模式的設(shè)置方面，對(duì)公益性以及商業(yè)性主體應(yīng)以授權(quán)性規(guī)范為主，輔之以適度的義務(wù)性規(guī)范;對(duì)政府主體則應(yīng)以義務(wù)性規(guī)范為主，授權(quán)性規(guī)范為輔;在閱讀環(huán)境的監(jiān)管方面，則需以義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范為主，加強(qiáng)對(duì)出版物和傳播內(nèi)容質(zhì)量的監(jiān)管。

在立法中加強(qiáng)管理手段的同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)制度，提高立法的可執(zhí)行性。其一，建立全民閱讀的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，并明確領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)。其二，加強(qiáng)財(cái)稅、設(shè)施資源、推廣機(jī)制等保障。財(cái)稅保障方面，明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)將全民閱讀促進(jìn)工作所需資金納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，并明確規(guī)定這些資金的投入比例和程序;在閱讀設(shè)施和資源保障方面，進(jìn)一步加大農(nóng)家書(shū)屋、社區(qū)書(shū)屋、網(wǎng)上數(shù)字圖書(shū)館、在線閱讀等城鄉(xiāng)基層全民閱讀設(shè)施建設(shè)力度，特別是要加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)校圖書(shū)館建設(shè)。在閱讀推廣機(jī)制保障方面，建立多層次閱讀服務(wù)體系，明確公共文化服務(wù)的基本性要求，要改變傳統(tǒng)的政府“獨(dú)管”和“獨(dú)辦”的模式，促進(jìn)多元主體協(xié)同管理的形成，充分發(fā)揮行政干預(yù)機(jī)制、市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制、非政府組織的自治性參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、非政府組織參與、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的良性互動(dòng);加強(qiáng)閱讀推廣隊(duì)伍建設(shè)，重點(diǎn)培養(yǎng)高校學(xué)生作為閱讀推廣志愿者。其三，完善監(jiān)督機(jī)制。健全民意表達(dá)機(jī)制，吸納民眾廣泛參與并建立民眾意見(jiàn)反饋機(jī)制和投訴渠道。建立全民閱讀評(píng)估制度，將全民閱讀評(píng)估情況納入地方政府及行政負(fù)責(zé)人的考核評(píng)價(jià)體系。除此之外，還應(yīng)發(fā)揮人大依法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、政府行政執(zhí)法監(jiān)督、司法監(jiān)督和新聞媒體的監(jiān)督作用。⑩其四，加強(qiáng)責(zé)任制度。根據(jù)合法性、對(duì)應(yīng)性和合理性原則，法律責(zé)任設(shè)置要做到科學(xué)、明確、準(zhǔn)確。一個(gè)完整的法律責(zé)任規(guī)則，應(yīng)當(dāng)包括責(zé)任主體、責(zé)任根據(jù)和責(zé)任后果三個(gè)基本要素。

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①涂端午，高等教育政策生產(chǎn)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012：26-27.

②劉曉光，候曉普，中國(guó)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的制度分析[J].中國(guó)人口.資源與環(huán)境，2015（11）：106.

③⑨譚小軍，周安平.閱讀權(quán)結(jié)構(gòu)的法理思考[J].現(xiàn)代出版，2018（2）：12.

④黃明濤.我國(guó)全民閱讀地方立法的可操作性研究——基于7部地方性法規(guī)和規(guī)章文本的分析[J].科技與出版，2017（12）：11.

⑤付偉棠我國(guó)閱讀立法的得失與展望：以《深圳特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例》的兩個(gè)文本為例[J].圖書(shū)館，2015（6）：24.

⑥李龍亮.促進(jìn)型立法若干問(wèn)題探析[J].社會(huì)科學(xué)輯刊，2010（4）：110.

⑦中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編[M].北京沖央文獻(xiàn)出版社，2015.

⑧黃明濤.公民文化權(quán)研究——《憲法》第47條之規(guī)范構(gòu)建[M]北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015：4-5.

⑩聶震寧.全民間讀立法之后[J].中國(guó)出版，2016（7）：26.