關婷　薛瀾

摘要 全球可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）明確指出了2015-2030年全球發(fā)展的目標和方向。然而，該項議程的執(zhí)行和落實卻面臨著重重挑戰(zhàn)，執(zhí)行進展也飽受質疑。基于此，本文從公共政策執(zhí)行的視角出發(fā)，對2016年和2017年已經參與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇（HLPF）的64個國家進行了梳理和總結，依據(jù)在SDGs執(zhí)行中發(fā)揮主導作用的行為主體區(qū)分了四種執(zhí)行模式：政府主導、社會主導、共同治理與執(zhí)行阻滯模式。文章以中國、瑞典、日本和博茨瓦納為例，重點比較和分析了這四種執(zhí)行模式的實現(xiàn)形式和治理特點。研究顯示：①不同國家SDGs執(zhí)行模式的選擇與其資源條件高度相關，包括經濟發(fā)展水平、政治支持環(huán)境與社會組織發(fā)育程度;②國家層面的SDGs執(zhí)行模式仍處于動態(tài)演化過程中，政府主導模式與社會主導模式都出現(xiàn)一些向共同治理模式演化的趨勢;③參與意愿和能力不足的發(fā)展中國家更可能陷入SDGs執(zhí)行阻滯。觀察和比較不同SDGs執(zhí)行模式有助于我們拓展對于公共管理視角下全球治理的理解，促進國際社會更有針對性地解決SDGs執(zhí)行中所面臨的問題。同時，也為中國推動進一步落實SDGs提供實踐參考與借鑒。

關鍵詞 可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）;全球治理;政策執(zhí)行

中圖分類號 D73/77

文獻標識碼A

文章編號1002 - 2104（2019） 01 - 0011 -10

D01：10.12062/cpre.20180933

2015年9月，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會發(fā)布了《變革我們的世界：2030議程》（以下簡稱“2030議程”），制定了17項可持續(xù)發(fā)展目標（Sustainable Development Goals，簡稱SDGs）和169個子目標，為未來15年全球發(fā)展指明了方向。全球SDGs的制定，標志著國際社會對于世界發(fā)展轉型的兩點共識：第一，傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展模式必須向新的可持續(xù)發(fā)展模式轉變。在日趨嚴峻的地球資源和環(huán)境約束條件下，人類社會必須采取新的方案以實現(xiàn)人類共同發(fā)展。當前，世界已經進入實質性推進可持續(xù)發(fā)展的進程。第二，現(xiàn)有的國際話語體系與世界秩序正在發(fā)生重大轉變，全球治理的議程設置也隨之發(fā)生變革，需要構建與之相適應的新全球治理體系。當前的全球治理體系帶有明顯的時代烙印：隨著新興市場經濟體在全球舞臺上活躍度的增強，“美國主導”的世界秩序正在受到嚴重挑戰(zhàn)，新興國家和發(fā)展中國家所關注的經濟、社會、環(huán)境協(xié)調發(fā)展成為新的國際社會共識。因此，SDGs的制定，對于全球發(fā)展和治理具有里程碑式的意義。

然而，對于所有國家來講，落實2030議程，既是機遇，更是挑戰(zhàn)。由于SDGs的形成和確定本身就是一個全球各界廣泛參與的政治協(xié)商與談判過程，所涵蓋內容具有高度的廣泛性、普適性和靈活性，實現(xiàn)目標本身難度就很大;加之聯(lián)合國及其所屬機構并不具備強制的法律約束力;各國所處的發(fā)展階段和面臨問題各不相同，執(zhí)行動力與能力不一。因此，自發(fā)布之日起，SDGs執(zhí)行就飽受爭議，特別是一些現(xiàn)實主義取向的學者提出了諸多對SDGs的批評與質疑。那么，SDGs的執(zhí)行情況究竟如何？各國是采取怎樣的方式落實SDGs的？在這項“人類歷史上最宏大的公共政策實驗”中，各國的執(zhí)行模式有哪些異同點？哪些原因造成了執(zhí)行模式的不同？

根據(jù)“2030議程”的相關規(guī)定，從2013年開始設立的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇（High-Level PoliticalForum on Sustainable Development，簡稱HLPF）是各國政府就SDGs執(zhí)行情況開展交流和政策研討的最主要平臺。自2016年起，各國均可在這一平臺上自愿報告本國的SDGs執(zhí)行進展。2016年7月，包括中國在內的22個國家率先公布了SDGs國別報告;2017年7月，43個國家政府報告了本國的SDGs行動計劃及進展情況。這些國別報告和相關政府文件是關于國家層面SDGs執(zhí)行情況的權威政府文件，為我們了解分析各個國家在SDGs執(zhí)行方面的特點提供了重要的基礎材料。本研究對這些報告進行了深入的解讀和分析。

1 國際政策執(zhí)行與落實的相關研究

隨著全球化進程的加速與世界政治經濟秩序的演變，傳統(tǒng)國際治理機制面臨重重挑戰(zhàn)，治理問題、治理主體與治理方式都正在發(fā)生著重大改變。一方面，維護和平與穩(wěn)定已不再是全球治理的唯一目標，越來越多新型全球性問題亟待解決，如全球金融危機、氣候變化、傳染病、環(huán)境惡化等。另一方面，新型治理主體的興起帶來了國際治理機制及參與格局的新變化。政府間組織、非政府組織、新興經濟體在全球治理的參與格局中發(fā)揮著越來越大的作用。顯然，從根本上來講，傳統(tǒng)國際治理體系在應對這些“全球化時代”的新問題時，存在著結構性失靈。但是，在當前國際治理體系不發(fā)生根本性變革的前提下，如何能夠提升治理水平以促進全球性問題的解決？我們認為，促進國際政策的執(zhí)行與落實是提升治理水平的一個重要環(huán)節(jié)，這也是國際政治與全球治理研究中被忽略的一個主題。

事實上，不少研究已經表明，國際政策的執(zhí)行是全球治理過程中一個非常薄弱的環(huán)節(jié)。如米歇爾·莫達西尼（Michel Mordasini）指出，“國際社會的外交辭令與各個國家的實際行動之間存在著巨大的鴻溝”。以政府發(fā)展援助政策為例，研究者發(fā)現(xiàn)，政府發(fā)展援助政策的執(zhí)行過程存在諸多問題，例如援助國不履約、援助過程的協(xié)調機制不完備、被援助國沒有承擔履約責任、國際組織能力不足等。再如，世界銀行獨立評估組在2011年對16個國際合作項目執(zhí)行的評估質量進行了分析，發(fā)現(xiàn)其中9個項目在評估效果方面存在中等或較大的缺陷。

國際政治理論、新制度理論與治理理論學者從不同維度出發(fā)，來探討和研究國際政策執(zhí)行。國際政治理論學者認為，國際政策執(zhí)行薄弱根本上是源于國際體系中的“無政府狀態(tài)”，以及執(zhí)行機構與絕對強制力的缺乏。但是，他們并不關注這一現(xiàn)象，而是將研究更多聚焦于國家之上（above the state）的層面。即便是從公共政策視角出發(fā)的國際關系學者，也更多將關注點放在國際公共政策的形成、演變與擴散機制上，而非國際政策在不同國家中執(zhí)行過程。新制度主義學者認為“政策執(zhí)行失靈”源于制度的結構性失靈?？枴谒沟蟻啠↘al Raustiala）與大衛(wèi)·維克多（David G.Victor）提出并發(fā)展了“機制復合體（Regime Complex）”的概念，認為新國際制度是由一套松散交叉、扁平多元的標準、規(guī)則和機制組成的。這套理論體系適用于分析具有高不確定性和快速變化特點的議題領域（如氣候變化領域）。但是顯然，機制復合體理論更多關注特定類型全球性問題的制度安排，而非國際政策在國家層面的執(zhí)行過程。治理領域學者將研究邊界擴展到了非政府參與主體和治理網絡，關注多元主體與新治理機制在國際政策執(zhí)行過程中發(fā)揮的作用。肯尼斯·阿爾伯特（Kenneth W.Abbott）和鄧肯·斯奈德（DuncanSnidal）分析了國際規(guī)制型政策實施過程中不同參與者的功能和影響。他們發(fā)現(xiàn)，政府主要在議程設置、協(xié)調和執(zhí)法方面發(fā)揮主導作用，企業(yè)是項目執(zhí)行主體，非政府組織則在整個規(guī)制實施過程中都起到了倡導和監(jiān)督的作用。治理領域學者的研究帶給我們很多啟發(fā)，但是已有研究大部分仍聚焦于單一議題或單項國際政策的國內政策執(zhí)行過程與治理過程，較少考慮國際層面的政策與問題，特別是結合現(xiàn)實需求的微觀研究還比較少。

3 不同國家SDGs執(zhí)行模式的案例比較

在理論分析的基礎上，我們對2016年與2017年參與HLPF的64個國家的SDGs執(zhí)行進展開展比較和分析①，并對其執(zhí)行模式進行了分類和總結（見表2）。整體上來講，我們主要從兩個維度對SDGs執(zhí)行模式進行分析和評價，即政府參與和社會參與。第一，政府參與維度由政府行動計劃（Action Plan）、協(xié)調機構和指標體系三個方面構成，具體包括SDGs國家行動計劃、SDGs府際協(xié)調部門、以及指標體系構建。第二，社會參與維度的評價則由社會協(xié)調機構、社會組織報告、專家委員會三個方面組成。社會協(xié)調機構指由社會組織發(fā)起并成立的SDGs行動協(xié)調機構;社會組織報告指非政府機構、科研機構、企業(yè)等完成（非政府委托、非UN組織完成）的SDGs相關報告;專家委員會指由可持續(xù)發(fā)展領域專家組成的SDGs政策咨詢委員會。

綜合比較和分析各國行動，我們將政府出臺了行動計劃但沒有SDGs社會協(xié)調機構的國家歸為政府主導類別;將社會成立了SDGs協(xié)調機構但政府沒有出臺行動計劃的國家歸為社會主導類別;將既有國別行動計劃，又有較高社會參與水平（社會協(xié)調機構）的國家歸為共同治理類別;兩者皆弱為執(zhí)行阻滯類別。特別需要指出的是，我們把部分僅將SDGs目標并入本國政策規(guī)劃而沒有出臺專項SDGs行動計劃、沒有政府協(xié)調機構、也沒有成立社會協(xié)調機構的國家也納入了執(zhí)行阻滯類別。做出這種區(qū)分的根本依據(jù)在于，參與主體行動計劃的確立與協(xié)調機構的設置可以作為考量SDGs執(zhí)行機制的重要維度：國別行動計劃通常涵蓋了執(zhí)行SDGs國家性的計劃、政策、行動框架和倡議，是政府參與SDGs行動最重要的標志之一;社會參與SDGs主要采取自下而上或網絡合作的方式，難以形成全國性的行動計劃，因此，我們將社會自發(fā)成立的區(qū)域性或全國性SDGs協(xié)調機構作為社會參與的主要標志。

3.1 政府主導模式

政府主導的執(zhí)行模式在各國SDGs行動中占據(jù)主導地位，也是大部分發(fā)展中國家最常采取的模式。采取政府主導模式的重要前提是政府具備參與意愿和能力落實2030議程，并通過調動本國（或國際）資源采取行動。

從比較的結果（見表2）來看，45個國家（約占70%）采取了政府主導模式。其中，19個國家政府出臺了落實2030議程的專項行動計劃（或戰(zhàn)略），包括中國在內的26個國家將SDGs與本國規(guī)劃或政策進行了校準（Alignment），并采取與本國規(guī)劃或政策結合的方式落實SDGs。此外，大多數(shù)國家政府都設立了SDGs跨部門協(xié)調機制（機構），負責該目標的落實。從國別指標體系的設置來看，28個國家進行了SDGs指標對標，對指標可獲得性進行了分析，并明確指出當前本國可供測量SDGs進展的指標數(shù)量。從社會參與的角度來看，在政府主導模式的國家中，社會參與水平總體較低。大多數(shù)的社會參與屬于“政府邀請”形式，而非社會組織或企業(yè)主動采取行動。從分析的結果來看，11個國家的部分非政府組織采取了一些社會行動，或發(fā)布了一些SDGs報告，但尚未形成成熟的SDGs社會參與網絡。此外，僅有2個國家成立了可持續(xù)發(fā)展專家委員會，為政府決策和社會行動提供咨詢和專業(yè)支持。

以中國為例，中國是在2016年參與HLPF的22個國家之一。2015年9月，國家主席習近平發(fā)表題為《謀共同永續(xù)發(fā)展做合作共贏伙伴》的重要講話，表明了中國參與聯(lián)合國2030議程的決心和承諾。2016年，中國發(fā)布了《中國落實2030議程國別方案》。該方案指出，中國“將17項可持續(xù)發(fā)展目標和169個具體目標納入國家發(fā)展總體規(guī)劃，并在專項規(guī)劃中予以細化、統(tǒng)籌和銜接……中國已經建立了落實可持續(xù)發(fā)展議程部際協(xié)調機制，43家政府部門將各司其職，保障各項工作順利推進……積極開展試點示范，循序漸進向全國推廣”。2017年，中國發(fā)布了《中國落實2030議程進展報告》，對中國落實SDGs的進展情況進行了年度總結報告。

在政府主導的框架下，中國采取了一系列體制機制創(chuàng)新促進SDGs的落實。2017年8月，中國成立了“中國國際發(fā)展知識中心”，旨在統(tǒng)籌協(xié)調國內外發(fā)展研究資源，促進各國發(fā)展及SDGs相關研究成果合作和交流。同時，中國積極推進落實2030議程創(chuàng)新示范區(qū)建設，試圖探索一批可復制、可推廣的可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)實樣板。2018年3月，太原市、桂林市、深圳市獲準成為首批國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)。此外，中國還采取了一系列國際合作創(chuàng)新機制促進落實SDGs，包括推動建立全球能源互聯(lián)網、增加對外援助（設立南南合作援助基金）、通過“一帶一路”倡議助力全球可持續(xù)發(fā)展等。

然而，從社會的角度來看，這兩年中國公眾和社會組織主動參與SDGs的行動還非常有限。雖然中國政府提出要進行廣泛的社會動員，推進公眾參與，但是，我們初步的調查顯示，約27%的中國公眾認為自己了解SDGs，但客觀上非常了解SDGs的公眾只占到1%左右（數(shù)據(jù)來自2018年3月，清華大學全球可持續(xù)發(fā)展研究院“SDGs公眾認知”火車問卷調研項目）。同時，落實SDGs相關的專家委員會與專業(yè)智囊機構也仍處于發(fā)展過程中。因此，中國的企業(yè)、專家、公眾和社會組織在落實SDGs的進程中尚待發(fā)揮更關鍵的作用。

3.2 社會主導模式

社會主導模式主要指以企業(yè)、公眾和社會組織作為參與主體落實SDGs的執(zhí)行模式。這些非政府機構和公眾通過自發(fā)成立協(xié)調機構主動采取SDGs行動。與政府主導模式不同，在社會主導模式中，政府被賦予的定位是參與者之一，而不是領導者或唯一行動者。社會主導模式一般出現(xiàn)在社會組織相對發(fā)達的國家和地區(qū)，非政府組織、企業(yè)等行動者具備調動資源的意愿和能力、能夠引導社會理念和行動來促進SDGs的落實。在我們的分析對象中，6個國家（約占9%）的SDGs行動屬于社會主導模式。

以瑞典為例，瑞典在2017年參加了HLPF。顯然，相比其他國家，瑞典（以及其他北歐國家）在執(zhí)行SDGs的起點上要優(yōu)越的多。2017年可持續(xù)發(fā)展行動網絡（SDSN）聯(lián)合貝塔斯曼基金會發(fā)布的《SDGs指數(shù)和指示板》顯示，瑞典在157個被評測國家中排名第一，這意味著瑞典在世界各國中具備實現(xiàn)SDGs最好的基礎條件，所面臨的挑戰(zhàn)最小。不僅如此，瑞典社會組織高度發(fā)達，其較高的經濟與社會發(fā)展水平使瑞典社會具備較好落實SDGs的條件。如瑞典國別報告指出，“長期以來，社會合作與協(xié)調一直是瑞典社會模型的核心，這也將成為瑞典執(zhí)行2030議程的主要方式……瑞典的私營機構、公民社會、科研組織和城市已經建立了一系列與2030議程主題相關的平臺與合作機制”。

從政府角度來講，瑞典國會與政府是促進SDGs行動的重要機構。但是，與中國不同，瑞典政府并沒有出臺專項的SDGs行動計劃。瑞典國別報告顯示，瑞典政府建立了跨部門2030議程工作組，所有部門均參與。其中，公共行政部負責協(xié)調和促進2030議程在國內層面的執(zhí)行，國際發(fā)展合作與氣候部則領銜國際層面的執(zhí)行，國會中的外交委員會和財政委員會主要負責推進2030議程。2015年7月，瑞典成立了可持續(xù)發(fā)展科學委員會。2016年3月，政府還授權組建了由7人組成的SDGs國家代表團，負責鼓勵和支持瑞典2030議程行動的國際/國內利益相關者的經驗和知識交流。此外，瑞典統(tǒng)計局初步分析并公布了瑞典120個SDGs相關指標，其中100個與全球指標內容完全或部分一致。目前，該指標體系仍在進一步完善過程中。

從社會角度來看，很多瑞典企業(yè)將2030議程視為“世界上最大的訂單”，致力于向全球市場提供可持續(xù)產品及服務，如促進環(huán)境與氣候科技的發(fā)展，鼓勵可持續(xù)發(fā)展的商業(yè)模式創(chuàng)新等。以瑞典可持續(xù)發(fā)展網絡組織（SwedishLeadership for Sustainable Development）為例，它由26家非常具有影響力的瑞典企業(yè)、3個專家機構、瑞典基金和瑞典國際發(fā)展合作署組成。通過采取合作的方式，這個組織構成了落實SDGs目標12（可持續(xù)消費與生產）、目標8（提升體面就業(yè)率）、目標16（公正與反腐敗）和目標5（性別平等）的重要平臺。類似的案例還有很多，眾多可持續(xù)發(fā)展跨國合作的商業(yè)項目以及科研教育項目為瑞典落實SDGs提供了重要支撐，瑞典公民社會組織、工會等非政府機構采取的SDGs行動也非常引人注目。下一步，瑞典計劃進一步強化和發(fā)揮社會治理與協(xié)作的傳統(tǒng)優(yōu)勢，并將其作為執(zhí)行SDGs的主要方式。同時，政府也計劃出臺具體的國家行動計劃，共同促進瑞典的SDGs行動。

3.3 共同治理模式

共同治理模式主要指政府與非政府組織、企業(yè)等共同主動參與SDGs落實的行動。政府通過出臺專項的國別行動計劃等積極推進決策和執(zhí)行，同時，非政府組織、企業(yè)等社會參與者也主動參與其中。傳統(tǒng)上來講，共同治理模式更可能出現(xiàn)在經濟發(fā)展水平較高、社會組織相對發(fā)達、且政府有較高SDGs執(zhí)行意愿的國家中。然而，本項研究比較的結果（見表2）顯示，采用共同治理模式的國家不僅包含發(fā)達國家，如德國;也包含發(fā)展中國家，如巴西。不僅如此，各個國家所采取的SDGs國別行動出現(xiàn)了一個向共同治理模式轉變的趨勢：在有意愿落實SDGs的發(fā)達國家中，政府顯示出越來越高的參與熱情，如3.2中的瑞典政府對于出臺國家行動戰(zhàn)略的計劃;在有意愿落實SDGs的發(fā)展中國家中，政府也非常鼓勵非政府組織與企業(yè)等積極參與SDGs的落實。

在本文分析的64個國家中，歸屬于共同治理模式的國家共有8個，包括德國、韓國、日本、丹麥、烏干達、愛沙尼亞、巴西和盧森堡。這些國家的政府均出臺了專項的SDGs國家行動計劃，成立了專門的政府協(xié)調機構，進行了SDGs對標并初步建立指標體系。同時，社會組織也積極參與其中，通過推進政府SDGs信息公開與問責、提供具體政策建議、成立社會SDGs聯(lián)盟，發(fā)起倡議和行動等方式參與SDGs的落實。

以日本為例，在聯(lián)合國出臺2030議程后，日本致力于成為SDGs行動的世界模范。一直以來日本所倡導的可持續(xù)、包容與參與式社會建設，為SDGs執(zhí)行提供了良好的價值導向和社會基礎。2016年5月，日本成立了由總理和部長組成的新內閣“SDGs總部（SDGs PromotionHeadquarters）”，作為協(xié)調SDGs行動的國家最高權力機構。日本“SDGs總部”分別于2016年9月和11月舉行了多次SDGs圓桌會議，廣泛邀請來自非政府組織、學術界、私營機構、國際組織的社會各界代表和公民代表參加，討論日本SDGs行動方案。

2016年12月，日本政府通過了SDGs實施指導原則（SDGs Implementation Guiding Principles），作為其落實SDGs的主要戰(zhàn)略方案?！爸笇г瓌t”提出了“日本將成為未來可持續(xù)發(fā)展的全球引領者，致力于經濟、社會與環(huán)境的協(xié)同發(fā)展，不落下任何一個人”的愿景，并根據(jù)日本國情指出了5個基本原則和8個優(yōu)先落實SDGs目標的重點領域。針對這些優(yōu)先領域，日本政府對本國SDGs行動進行了羅列和逐次分析，并審查了232項SDGs指標的數(shù)據(jù)可獲得性，并廣泛采用科學、科技和創(chuàng)新（STI）工具來設立SDGs指標體系，依此衡量國家SDGs行動的整體進度。2016年5月，科技外交咨詢委員會提交了一份政策建議“未來建議：STI作為全球方案的橋梁一四項科技外交落實SDGs的行動（STI for SDGs）”，建議日本通過科技創(chuàng)新領域（包括物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、人工智能等）的國際合作創(chuàng)新引領SDGs全球行動。

從社會的視角來看，日本的私營機構、科研機構、社會組織、公眾和媒體等也積極參與SDGs的落實。日本商會將SDGs行動作為實現(xiàn)“社會5.0”的重要路徑，鼓勵企業(yè)行動。2017年4月，全球契約網絡（GCNJ）和全球環(huán)境戰(zhàn)略研究所（IGES）發(fā)布了“日本企業(yè)SDGs啟動”報告。同年，企業(yè)社會責任論壇發(fā)布了SDGs伙伴關系研究報告，日本創(chuàng)新網絡（JIN）與聯(lián)合國開發(fā)計劃署共同發(fā)布“SDGs整體創(chuàng)新平臺”研究，這些研究都為日本企業(yè)SDGs行動提供了重要的研究支撐。

此外，日本社會組織也積極參與SDGs的落實。2016年4月，日本非政府組織和非營利組織共同組建了“日本SDGs公民社會網絡”，在同年5月與政府“SDGs總部”共同探討SDGs的公民參與議題。同時，媒體也對SDGs主題推出系列報道。2017年1月，朝日新聞刊登了SDGs相關的一系列文章，日經新聞也報道了企業(yè)SDGs行動。2017年6月，日本內閣發(fā)布了“環(huán)境白皮書”，詳細介紹了近期地方政府和私營企業(yè)針對每一個可持續(xù)發(fā)展目標所采取的行動。

3.4 執(zhí)行阻滯模式

執(zhí)行阻滯模式主要指國家政府在落實2030議程的過程中，因執(zhí)行意愿低或者執(zhí)行SDGs的能力和條件比較弱，導致政策執(zhí)行停滯不前、政策目標落空的情形。誠然，僅從聯(lián)合國成員國參與HLPF的角度來判斷，就已經能夠初步反映其是否具有執(zhí)行SDGs的意愿：能夠主動參與HLPF并報告本國SDGs進展的國家，已經顯示了該國政府較高的參與意愿和積極性。然而，不同國家在執(zhí)行SDGs的條件和能力方面仍有較大差別。從比較和分析的結果來看，5個國家被納入政策阻滯模式的范疇：這些國家政府不僅沒有出臺具體的政府行動計劃（或未建立落實機制），而且社會參與程度也比較低。整體來看，這些國家經濟發(fā)展水平、人類發(fā)展指數(shù)等排名都比較靠后。通過對比和分析，我們發(fā)現(xiàn)，雖然這些國家政府均表明了對SDGs的支持態(tài)度，但執(zhí)行SDGs的條件和能力都比較弱，如協(xié)調機制（機構）、指標體系、行動工具等。以下以博茨瓦納為例，對這類執(zhí)行模式進行說明。

博茨瓦納曾經是一個經濟發(fā)展水平非常低的國家（1993年貧困率為47%），隨著鉆石產業(yè)及貿易與旅游業(yè)的發(fā)展，其貧困率于2009-2010年下降至19.3%。雖然博茨瓦納已經在經濟發(fā)展方面取得了巨大的進步，但是，減貧顯然仍是該國的主要發(fā)展目標之一。2017年，博茨瓦納政府代表出席了HLPF并做了專題報告。該報告由國家指導委員會（及其下設的四個技術工作組）完成。報告顯示，博茨瓦納政府將采取“全政府途徑”落實可持續(xù)發(fā)展目標。其中，減貧和經濟增長是該國最重要的目標之一;在減貧的同時，兼顧社會發(fā)展與環(huán)境保護。

但從政府行動來看，博茨瓦納沒有出臺專項SDGs國家計劃，而是將SDGs融入到現(xiàn)有中長期規(guī)劃中，包括國家發(fā)展規(guī)劃（2017-2023），2036展望（Vision 2036）以及與SDGs相關的區(qū)域與城市發(fā)展規(guī)劃。與2017年HLPF論壇相應，報告針對該年度主題所涉及的具體SDGs（目標1，2，3，5，9，17）逐一進行了回顧。但是，博茨瓦納政府并沒有指出針對SDGs的一些專項舉措或資源投入。從社會和企業(yè)角度來看，相關行動也以“價值倡導”居多，較少提及具體行動計劃與落實措施。

事實上，博茨瓦納在SDGs執(zhí)行方面有三個非常大的挑戰(zhàn)：第一，因技術能力不足導致相關數(shù)據(jù)難以獲得。第二，國家監(jiān)管體系不健全，監(jiān)管能力不足。第三，財政資源不足。從博茨瓦納的報告中，不難看出該國的主要目標仍然是減貧和經濟發(fā)展，國家發(fā)展的重點和基本邏輯并沒有因為SDGs而發(fā)生變化。此外，制度支持、經濟支持、社會支持以及國家執(zhí)行SDGs的能力都比較弱，政府并沒有計劃采取制度和機制創(chuàng)新來落實SDGs，而僅僅提及可能會采用新的賦能科技，如信息和通信技術。由此，可以預期，博茨瓦納在未來執(zhí)行SDGs可能會面臨較大的障礙。

4 結論與討論：政府一社會視角下的全球目標執(zhí)行模式

2015年聯(lián)合國通過的2030議程，旨在引領全球由傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展模式向可持續(xù)發(fā)展路徑轉型。為了回應學界與社會各界對于落實SDGs的質疑，本文對已參與2016-2017年聯(lián)合國HLPF的64個國家行動進行了回顧和比較，從政府一社會視角將其歸類為四種執(zhí)行模式，即政府主導、社會主導、共同治理和執(zhí)行阻滯模式。通過對不同執(zhí)行模式的比較和分析，我們可以得出以下三點結論。

（1）不同國家SDGs執(zhí)行模式的選擇與其資源條件高度相關，特別是該國經濟發(fā)展水平、政治支持環(huán)境和社會發(fā)育程度。對于有意愿落實SDGs的國家，可資運用的資源和國家能力在很大程度上影響了該國SDGs執(zhí)行模式。國家層面上SDGs行動的資源主要由國內和國外兩部分構成，國內資源又可進一步劃分為政府可調動資源和社會可調動資源。在經濟發(fā)展水平較低、社會組織發(fā)育不成熟的國家，社會可自主動員和調配的資源相對有限，因此，這些國家更加傾向于采取政府主導的執(zhí)行模式：遵循傳統(tǒng)的政府中心治理邏輯，政府在議程設置和執(zhí)行過程中發(fā)揮核心的主導作用。相反，在經濟基礎和社會條件較好的國家，更多的采用社會主導或共同治理執(zhí)行模式。其根本原因在于社會可自主動員和調配的資源更加充沛，這為SDGs的執(zhí)行方式提供了更加多元化的選項。由此，我們認為，雖然“多元合作伙伴關系”是當下備受國際社會推崇的執(zhí)行方式，各個國家仍需要結合本國資源條件確定適合本國國情的執(zhí)行模式。從現(xiàn)實情況來看，政府主導的SDGs執(zhí)行模式仍是主流，大部分國家政府在全球目標的執(zhí)行中仍然起到了奠基性作用。

（2） SDGs執(zhí)行模式處在動態(tài)演化過程中，政府主導模式與社會主導模式都出現(xiàn)一些向共同治理模式演化的趨勢。雖然，資源條件在很大程度上限定了國家的執(zhí)行模式，但是，各個國家的SDGs執(zhí)行模式也不完全是固定和僵化的，而是處在動態(tài)變化的過程中。已有研究顯示，政府與社會具有相互適應和相互形塑的機制，在共同目標的指引下，兩者的行動具有彼此調適、適應和強化等特點。因此，對于“政府主導”模式的國家來講，隨著市場與社會力量的增強，以及國際社會關于“治理與伙伴關系”的倡導，越來越多的政府鼓勵非政府組織和企業(yè)參與SDGs行動。對于“社會主導”模式的國家來講，政府也在具備執(zhí)行SDGs“比較優(yōu)勢”的方面顯示出越來越高的參與意愿，例如制定具體的國家行動計劃和SDGs評估標準體系等。顯然，一個理想的模型是，在SDGs的執(zhí)行過程中，政府與社會能夠發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，協(xié)調資源，實現(xiàn)共同目標。

（3）參與意愿和能力不足的發(fā)展中國家更可能陷入SDGs執(zhí)行阻滯。在政府與社會均不具備執(zhí)行SDGs能力和資源條件的國家中，SDGs執(zhí)行很容易陷入停滯狀態(tài)。通常來講，這類國家的基礎條件相對較差，在落實SDGs所需要的人力資本、組織機構、財政資源、技術和協(xié)調能力等方面基礎薄弱。從解決方案上來講，需要將傳統(tǒng)的發(fā)展援助與落實SDGs有機結合，讓這些國家在理念上認同SDGs，為其提供更加切實可行的綜合發(fā)展方案，從而破解其SDGs執(zhí)行阻滯的難題。

基于上述各國落實SDGs的實踐經驗及執(zhí)行模式的分析討論，為了借鑒各國落實SDGs的先進經驗，發(fā)揮中國在推動全球落實2030議程的倡導作用，本文提出以下政策建議。

（1）積極在全社會倡導SDGs理念，鼓勵政府、企業(yè)與社會共同參與SDGs落實。建議將SDGs視為中國在理念上與國際接軌、促進自身發(fā)展和國際合作的現(xiàn)實機遇，加強SDGs理念的宣傳力度，通過新媒體宣傳、創(chuàng)新教育與培訓、設立社會獎項與科研項目等多種方式鼓勵各級政府、企業(yè)、科研機構與社會各界的積極參與。遵循“政府主導、專家引領、企業(yè)行動、社會參與”的思路，鼓勵政府與社會發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，共同推進SDGs在中國的落實。

（2）構建SDGs指標評價體系，加強監(jiān)管與信息公開。建議委托專業(yè)科研機構對SDGs指標體系進行深入研究，特別是SDGs指標體系設計的理論依據(jù)與中國的數(shù)據(jù)準備情況。在結合中國發(fā)展戰(zhàn)略與現(xiàn)實條件的基礎上，科學構建中國的SDGs評價指標體系，既要與中國發(fā)展理念一致，又要滿足國際化的通用標準。在監(jiān)管方面，利用網絡平臺和信息技術加強對數(shù)據(jù)信息的獲取和統(tǒng)計能力，結合五年規(guī)劃監(jiān)測評估SDGs的落實進度，并將結果及時向社會公開。

（3）推動國際發(fā)展援助合作，形成合力促進全球落實SDGs。積極探索并形成多種新型國際發(fā)展援助合作機制，鼓勵不同主體在解決不同類型的全球治理問題中發(fā)揮積極作用，推進全球落實SDGs。建議將南南合作援助基金、絲路基金、全球能源互聯(lián)網等倡議與SDGs緊密結合，推動相關發(fā)展中國家運用各類發(fā)展援助促進SDGs執(zhí)行。此外，鼓勵中國企業(yè)、社會組織、科研機構等不同主體參與不同SDGs議題的全球性標準制定、合作網絡、行動倡議等，在國際社會中積極推動全球更好地執(zhí)行SDGs。

（4）積極推廣SDGs創(chuàng)新示范區(qū)的發(fā)展理念與實踐經驗。建議從包括中國在內的不同國家的創(chuàng)新示范區(qū)開始人手，總結并提煉不同模式的發(fā)展經驗。建立創(chuàng)新示范區(qū)與試驗區(qū)的聯(lián)合共享平臺，共享各類可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的相關資源與監(jiān)測數(shù)據(jù)，支持并鼓勵國內外專家開展合作研究，總結示范區(qū)建設過程中的成功經驗，逐漸形成一整套可移植、可供借鑒的SDGS執(zhí)行模式，通過聯(lián)合國和SDGs交流平臺，加大中國發(fā)展理念的推廣和國際影響力的提升。