李唐

摘要：環(huán)境治理作為生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)和抓手，在倒逼發(fā)展理念和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的發(fā)展有著十分重要的作用。這包括促使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，牢固樹立綠色發(fā)展觀，促進(jìn)發(fā)展方式諸如：產(chǎn)業(yè)、能源、運(yùn)輸和用地等結(jié)構(gòu)方面的優(yōu)化和升級(jí)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理生態(tài)文明 發(fā)展方式 兩山論

一、引言

2018年5月18日在北京召開的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)，將生態(tài)環(huán)境第一次上升到講政治的高度，將提供良好的生態(tài)環(huán)境作為關(guān)系到黨的使命宗旨的重大政治問題和關(guān)系到民生福祉的重大社會(huì)問題。同時(shí)，明確了生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)間表，即要在本世紀(jì)中葉建成美麗中國(guó)和2035年基本實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)這兩個(gè)階段性目標(biāo)。而要實(shí)現(xiàn)這一目的，歸根到底在于樹立綠色發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的發(fā)展，建成生態(tài)文明大國(guó)。而環(huán)境治理作為生態(tài)文明的主戰(zhàn)場(chǎng)和抓手，對(duì)實(shí)現(xiàn)發(fā)展理念和發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，無疑有著重要的推動(dòng)促進(jìn)作用。

二、環(huán)境治理反映的根本問題是發(fā)展理念錯(cuò)位

自2015年底，中央環(huán)保督察以河北作為試點(diǎn)至今，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)31個(gè)省市區(qū)的全覆蓋。累計(jì)約談黨政領(lǐng)導(dǎo)干部18448人，問責(zé)18199人。通過環(huán)保督察實(shí)施的壓力層層傳導(dǎo)機(jī)制，以及確立的黨政干部在環(huán)境治理以及生態(tài)文明建設(shè)方面的“一崗雙責(zé)，黨政同責(zé)”的領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任，抓環(huán)保就是抓發(fā)展、抓環(huán)保就是講政治、抓環(huán)保就是抓經(jīng)濟(jì)、抓環(huán)保就是抓民生的思想理念逐步深入人心，重發(fā)展輕保護(hù)的發(fā)展思想和狀況得以明顯扭轉(zhuǎn)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立綠色發(fā)展理念的自覺性、主動(dòng)性和緊迫感明顯增強(qiáng)，綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展理念正在逐步牢固樹立。但與此同時(shí)，通過環(huán)保督察總結(jié)的問題仍能反映出在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨著理念錯(cuò)位，發(fā)展方式粗放等慣性問題。主要表現(xiàn)在七個(gè)共性問題：

共性一：強(qiáng)調(diào)客觀原因多，主觀原因少，落實(shí)不到位。督察組對(duì)7個(gè)省市的反饋意見中幾乎都首先強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。其中對(duì)遼寧省特別指出，2013年和2014年省委常委會(huì)連續(xù)兩年沒有研究環(huán)境保護(hù)工作；天津市抓大氣污染防治時(shí)松時(shí)緊，導(dǎo)致大氣環(huán)境質(zhì)量改善程度時(shí)好時(shí)壞，甚至個(gè)別時(shí)候還出現(xiàn)污染反彈；湖南省一些地區(qū)和部門抓環(huán)境未形成自覺行動(dòng)，也缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，一些領(lǐng)導(dǎo)愿意做有利于當(dāng)前、看得見的事情，不愿做有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)和打基礎(chǔ)的事；福建一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量盲目樂觀，一些同志歸于客觀原因，沒有從主觀上找原因找差距；貴州不少干部對(duì)生態(tài)環(huán)境脆弱性認(rèn)識(shí)不足。

共性二：發(fā)展與保護(hù)關(guān)系認(rèn)識(shí)不到位，不愿清退“土政策”。山西省一些地方面對(duì)突出環(huán)境問題強(qiáng)調(diào)客觀因素多，主動(dòng)作為少，重發(fā)展、輕保護(hù)觀念沒有得到有效扭轉(zhuǎn)；安徽《巢湖流域水污染防治條例》出臺(tái)后基本沒有落實(shí)，甚至仍然存在大量違法開發(fā)建設(shè)；湖南保護(hù)為發(fā)展讓路情況時(shí)有發(fā)生，一些地方為追求一時(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不愿清理地方“土政策”，甚至還出臺(tái)新的“土政策”，包括涉企首違免罰、下限處罰等；貴州省個(gè)別縣市縣城建設(shè)用地大量侵占國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，“城進(jìn)湖退”問題十分突出。

共性三：違規(guī)上馬污染項(xiàng)目。天津在全市結(jié)構(gòu)性污染問題依然突出情況下，仍然不顧環(huán)境承載能力上馬或準(zhǔn)備上馬火電項(xiàng)目；山西2015年不顧大氣環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)、省內(nèi)火電產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的嚴(yán)峻形勢(shì)，批準(zhǔn)20多個(gè)低熱值煤發(fā)電項(xiàng)目。尤其隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)，放松環(huán)境治理要求，導(dǎo)致污染物排放量增加，出現(xiàn)全省多數(shù)地市空氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化等事件。

共性四：漠視群眾訴求，突出環(huán)境問題長(zhǎng)期不能解決。督察組指出，山西往往在媒體曝光或上級(jí)督促后才被動(dòng)應(yīng)對(duì)。有的甚至被多次督查約談后仍行動(dòng)遲緩；遼寧一些長(zhǎng)期投訴的環(huán)境問題遲遲得不到解決，尤其是生活垃圾污染問題，群眾反映十分強(qiáng)烈；湖南有些地方壓制群眾意見，小問題變大問題。衡陽(yáng)市金龍礦業(yè)環(huán)境污染被群眾舉報(bào)17年，有關(guān)地方整改避重就輕，邵陽(yáng)合山養(yǎng)殖場(chǎng)污染問題自2014年以來群眾投訴不斷，但治污長(zhǎng)期不落實(shí)，只說不干。

共性五：不作為、慢作為、亂作為。山西不作為、慢作為現(xiàn)象多見；遼寧大規(guī)模違法圍海、填海問題突出，采取一罰了之，以罰代管，處罰金額遠(yuǎn)低于填海所得；湖南省湘潭、郴州兩市違規(guī)干預(yù)環(huán)境執(zhí)法，甚至為違法企業(yè)出具虛假證明。

共性六：工作導(dǎo)向出現(xiàn)偏差。天津?yàn)I海新區(qū)、武清區(qū)在空氣質(zhì)量檢測(cè)站周邊采取控制交通流量、增加水洗次數(shù)的手段，寧河區(qū)黑臭水體治理做表面文章，靜海區(qū)水務(wù)局編造假會(huì)議紀(jì)要和工作臺(tái)賬，影響十分惡劣；貴州全省各市縣空氣質(zhì)量考核均得滿分，考核流于形式。

共性七：對(duì)大企業(yè)環(huán)境問題不愿管、不敢管。湖南省對(duì)境內(nèi)部分企業(yè)累計(jì)高達(dá)數(shù)十起的環(huán)境違法行為沒有依法查處，企業(yè)長(zhǎng)期違法違規(guī)，偷排工業(yè)廢水，屢禁不止。

這七個(gè)共性問題，其實(shí)根本問題就一個(gè)，就是思想重視不夠，長(zhǎng)期以來所形成的唯GDP是舉的發(fā)展理念錯(cuò)位和行為慣性，因此，以環(huán)境治理為抓手和突破口，倒逼各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變是建成美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

三、倒逼發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變

改革開放40年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展取得了舉世矚目的輝煌成就。但與之相伴隨的卻是發(fā)展過程中嚴(yán)重存在著資源損耗大，質(zhì)量偏低，環(huán)境污染嚴(yán)重和發(fā)展難以為繼等問題：因此，實(shí)現(xiàn)十九大提出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，就必須根本徹底扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所形成的唯GDP是舉的錯(cuò)誤發(fā)展觀。而作為關(guān)鍵少數(shù)，轉(zhuǎn)變各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的發(fā)展理念，使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立綠色發(fā)展觀，自覺踐行綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，變得尤為關(guān)鍵。具體而言：

一是要牢固樹立正確的資源觀，即自然礦產(chǎn)資源及其他資源不能簡(jiǎn)單地等同于開發(fā)的固有思維。而是首先應(yīng)樹立資源即保護(hù)的資源觀、重保護(hù)輕開發(fā)、合理有度開發(fā)等的資源觀。徹底改變對(duì)待資源尤其是不可再生的礦產(chǎn)資源進(jìn)行簡(jiǎn)單、粗暴和無節(jié)制開發(fā)的錯(cuò)誤理念。

二是嚴(yán)格壓實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的主體責(zé)任，夯實(shí)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部所在轄區(qū)的環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)中負(fù)有的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。與此同時(shí)，除了強(qiáng)調(diào)屬地管理職責(zé)外，對(duì)各個(gè)職能部門的環(huán)保責(zé)任，如：經(jīng)信、發(fā)改、教育等部門也有盡快出臺(tái)詳細(xì)責(zé)任和權(quán)利清單。以此形成各部門環(huán)境治理的協(xié)同責(zé)任，形成齊抓共管環(huán)保的大格局。

三是嚴(yán)格按照主體功能區(qū)規(guī)劃，進(jìn)行國(guó)土空間的合理利用和開發(fā)，即對(duì)禁止開發(fā)、限制開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)的四類區(qū)域劃出紅線，并嚴(yán)格落實(shí)。

四是科學(xué)制定各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)環(huán)境治理的評(píng)價(jià)考核體系，徹底扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中唯GDP是舉的理念導(dǎo)向。

因此，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵，通過制度建設(shè)和操作層面的措施徹底扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來形成的發(fā)展理念錯(cuò)位，才能真正讓抓環(huán)保就是抓經(jīng)濟(jì)，抓環(huán)保就是促發(fā)展的理念真正入腦人心.才能自覺貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的一系列重大決策部署。

四、倒逼發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

牽一發(fā)而動(dòng)全身。環(huán)境污染的問題，歸根到底是發(fā)展方式的系統(tǒng)性和全局性問題。發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變涉及到我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的新舊動(dòng)能調(diào)整、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、構(gòu)建綠色運(yùn)輸結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)的深層次結(jié)構(gòu)性問題。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為當(dāng)前和今后我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)體制改革的主線，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的發(fā)展。而作為生態(tài)文明建設(shè)的主要抓手和突破口——環(huán)境治理，可以說是推動(dòng)去產(chǎn)能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的題中應(yīng)有之意。

一是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集中，解決多小散亂的產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展問題。產(chǎn)能過剩，尤其是煤焦冶電等能源原材料領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩，是制約中國(guó)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)重要原因。而這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期以來一直存在環(huán)保門檻過低，資源消耗大，污染嚴(yán)重，產(chǎn)品低端和空間布局不合理等問題。因此，通過對(duì)“散亂污”企業(yè)的治理，科學(xué)計(jì)算資源承載量，提高準(zhǔn)入門檻，優(yōu)化空間布局，是推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)化解落后產(chǎn)能，轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要方式。以河北省石家莊市為例，2012年到2017年期間，通過環(huán)境治理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，鋼鐵工業(yè)和石化工業(yè)等六大高耗能行業(yè)增加值下降5.7%。而高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值458.2億元，增長(zhǎng)14.1%。而2017年P(guān)M2.5濃度比2014年下降25.86%，S02實(shí)現(xiàn)了三年累計(jì)下降49.23%。環(huán)境治理對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的推動(dòng)作用非常明顯。山東省700多家造紙企業(yè)通過市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰、兼并重組只剩下十幾家，但產(chǎn)量卻是原來的兩倍，利稅是原來的四倍，行業(yè)的排放量下降了80%多。近岸海域消除了劣四類海水，59條省控重點(diǎn)河流全部恢復(fù)魚類生長(zhǎng)。

除了工業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)污染治理，保證食品安全，也是推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必要措施。據(jù)全國(guó)污染源普查數(shù)據(jù)表明，我國(guó)水污染中化學(xué)需氧量總量（cOD）中48%來自于農(nóng)業(yè)。2011年至2015年間，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖化：羊需氧量fcOD）、氨氮、總氮、總磷排放量占到農(nóng)業(yè)污染排放總量的比例分別穩(wěn)定在95%、75%、60%、75%以上。因此，通過環(huán)境治理，科學(xué)劃定種養(yǎng)區(qū)域。促進(jìn)糞便和秸稈資源化，減少農(nóng)藥和化肥對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)由增量向提質(zhì)轉(zhuǎn)變的重要手段。

二是推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)清潔能源供應(yīng)?！案幻骸⒇氂?、少汽”，這是我國(guó)當(dāng)前，甚至長(zhǎng)遠(yuǎn)來看所面臨的能源現(xiàn)實(shí)。2016年，煤炭和石油等傳統(tǒng)能源，在我國(guó)整個(gè)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重高達(dá)62%和18%左右。而就天然氣而言，目前我國(guó)人均消費(fèi)與發(fā)達(dá)國(guó)家人均消費(fèi)有很大的差距。我國(guó)水泥、冶金等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)都是能源消費(fèi)大戶，這與我們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端直接關(guān)聯(lián)，使得可以預(yù)見的未來，對(duì)煤炭等傳統(tǒng)能源的消費(fèi)依舊是個(gè)無法擺脫的事實(shí)。因此，改變能源消費(fèi)對(duì)傳統(tǒng)能源的依賴，增加可再生清潔能源的開發(fā)和利用，尤其是利用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)能源，實(shí)現(xiàn)低碳化和可循環(huán)也是環(huán)境治理推動(dòng)能源消費(fèi)革命的本質(zhì)要求。2017年，全國(guó)能源消費(fèi)總量達(dá)44.9億噸標(biāo)煤，同比增長(zhǎng)2.9%。能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的多樣化、清潔化不斷提升，煤炭占能源消費(fèi)總量比重同比下降1.6個(gè)百分點(diǎn)，為60.4%。非化石能源消費(fèi)占能源消費(fèi)比重達(dá)到13.8%。天然氣等清潔能源比重同比上升13個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到20.8%。電能消費(fèi)比重同比提高約1個(gè)百分點(diǎn)。環(huán)境治理對(duì)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化作用日益顯現(xiàn)。

三是改變不合理的運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，構(gòu)建綠色物流體系。以環(huán)保治理為契機(jī)，對(duì)推動(dòng)廂式運(yùn)輸，油品升級(jí)，以及綠色多式聯(lián)運(yùn)，構(gòu)建更加綠色的現(xiàn)代物流體系同樣具有重要的作用。

四是推動(dòng)用地結(jié)構(gòu)的布局優(yōu)化。通過環(huán)境治理，對(duì)用地結(jié)構(gòu)的治理，可以更加發(fā)揮土地的最大經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。使土地根據(jù)不同的功能進(jìn)行用途開發(fā)與管制，充分發(fā)揮宜林、宜耕、宜草、宜果等不同土地功能的綜合效益，這也是環(huán)境治理促進(jìn)農(nóng)業(yè)布局合理保護(hù)和優(yōu)化開發(fā)的一條重要途徑。

五、結(jié)語

擺脫低端經(jīng)濟(jì)拼資源、拼消耗的路徑依賴，實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的發(fā)展，環(huán)境治理無疑是一個(gè)重要的手段。但是，我們也要清醒地看到，以環(huán)境治理倒逼發(fā)展理念和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及民生等方方面面。不僅要保持環(huán)境治理自身的獨(dú)立性，不受地方利益的掣肘，但同時(shí)也要考慮到經(jīng)濟(jì)社會(huì)民生的可承受度。尤其是很多區(qū)域長(zhǎng)期以來所形成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等歷史問題，與發(fā)展理念的慣性制約，短時(shí)期內(nèi)不可能予以改變。因此，在環(huán)境治理過程中，必須結(jié)合各地的實(shí)際情況予以穩(wěn)步推進(jìn)，尤其要注重以市場(chǎng)化的手段輔之以必要的行政干預(yù)，推進(jìn)各地的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，才能保證環(huán)境治理能力的法治化和規(guī)范化。