宋忠偉 鄭曉齊??

摘要：伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)救助日趨復(fù)雜化，政府與市場(chǎng)在社會(huì)救助方面都存在不足和局限性，慈善組織參與社會(huì)救助不可或缺。以行政生態(tài)學(xué)理論為視角，首先對(duì)慈善組織參與社會(huì)救助進(jìn)行相關(guān)理論分析，然后結(jié)合樣本數(shù)據(jù)，對(duì)慈善組織參與社會(huì)救助情況進(jìn)行實(shí)證分析。基于分析結(jié)論，結(jié)合行政生態(tài)學(xué)理論，提出優(yōu)化慈善組織參與社會(huì)救助路徑選擇對(duì)策建議：厘清政府責(zé)任邊界，注重慈善組織自身建設(shè)，強(qiáng)化社會(huì)救助合作機(jī)制，培養(yǎng)全社會(huì)公益慈善理念，推進(jìn)多層次社會(huì)救助體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：慈善組織;社會(huì)救助;行政生態(tài)學(xué)

中圖分類號(hào)：D632.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：0257-5833（2019）02-0089-09

作者簡(jiǎn)介：宋忠偉，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生;鄭曉齊，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師（北京100191）

社會(huì)救助是現(xiàn)代福利制度的重要內(nèi)容，指的是當(dāng)公民因各種原因陷入生存困境時(shí)，國(guó)家和社會(huì)提供援助，以保障公民的基本生活，使其有能力自助，能夠參與社會(huì)生活①。根據(jù)2016年9月1日起施行的《中華人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)稱慈善法），慈善組織是指依法成立、符合本法規(guī)定，以面向社會(huì)開(kāi)展慈善活動(dòng)為宗旨的非營(yíng)利性組織，可以采取基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式。社會(huì)救助政府責(zé)任原則并不意味著政府包攬所有社會(huì)救助事務(wù)，在強(qiáng)調(diào)提高行政效率、節(jié)約行政成本及推進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能的當(dāng)前，引導(dǎo)和支持慈善組織參與社會(huì)救助已成為不爭(zhēng)的事實(shí)②。當(dāng)前形勢(shì)下建立多層次的社會(huì)救助體系，需要慈善組織的參與。慈善組織參與社會(huì)救助既具有現(xiàn)實(shí)需求性，也具有自身職能優(yōu)勢(shì)。慈善組織參與社會(huì)救助在世界范圍內(nèi)具有普遍性，相關(guān)領(lǐng)域研究引起國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者關(guān)注。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)慈善組織參與社會(huì)救助的研究多數(shù)是定性分析，缺乏相應(yīng)的數(shù)據(jù)支持，本文以行政生態(tài)學(xué)理論為視角，以全國(guó)性慈善組織相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，定性分析與實(shí)證分析相結(jié)合，對(duì)慈善組織參與社會(huì)救助進(jìn)行較深入分析，提出路徑選擇優(yōu)化建議。

一、行政生態(tài)學(xué)理論視角下的慈善組織參與社會(huì)救助

行政生態(tài)學(xué)是運(yùn)用生態(tài)學(xué)研究方法，系統(tǒng)分析行政現(xiàn)象的理論，是行政學(xué)發(fā)展的一項(xiàng)重要成果。行政生態(tài)學(xué)將行政的生態(tài)環(huán)境作為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，研究行政系統(tǒng)與環(huán)境之間的互動(dòng)和平衡，是公共行政學(xué)中具有較強(qiáng)解釋力的理論。社會(huì)救助本質(zhì)上是政府的一種行政行為，慈善組織參與社會(huì)救助亦屬于公共行政范疇，行政生態(tài)學(xué)理論為我們分析研究慈善組織參與社會(huì)救助提供了理論框架。

（一）行政生態(tài)學(xué)理論

美國(guó)哈佛大學(xué)的高斯最早將生態(tài)學(xué)引入行政領(lǐng)域進(jìn)行研究。里格斯對(duì)這一理論作出重要發(fā)展，里格斯的代表作《行政生態(tài)學(xué)》（1961）深入分析研究了美國(guó)、泰國(guó)、菲律賓等國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化歷史與公共行政之間的相互影響。按照行政生態(tài)學(xué)理論，作為一個(gè)行政系統(tǒng)，必然有其存在的生態(tài)環(huán)境，行政系統(tǒng)與周邊的環(huán)境相互影響，相互作用，脫離了生態(tài)環(huán)境而單獨(dú)對(duì)行政系統(tǒng)本身進(jìn)行研究是片面的，也是不科學(xué)的?？傮w而言，行政生態(tài)學(xué)是將生態(tài)學(xué)研究的一系列方式方法、運(yùn)行法則等應(yīng)用在公共行政研究領(lǐng)域而形成的新的交叉學(xué)科。

行政生態(tài)學(xué)理論認(rèn)為，存在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)、現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)以及介于兩者之間的過(guò)渡社會(huì)三種基本的社會(huì)形態(tài)，對(duì)應(yīng)著三種行政模式，即融合型行政模式、衍射型行政模式和棱柱型行政模式。融合型行政模式與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)相對(duì)應(yīng)，衍射型行政模式與現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)相對(duì)應(yīng)，棱柱型行政模式與過(guò)渡社會(huì)相對(duì)應(yīng)。

按照行政生態(tài)學(xué)理論，影響一個(gè)國(guó)家公共行政的生態(tài)要素主要包括五類：經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素、溝通網(wǎng)絡(luò)、符號(hào)系統(tǒng)和政治框架。其中，經(jīng)濟(jì)要素是影響國(guó)家公共行政的首要要素，這也與馬克思主義學(xué)派提出的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑相一致。生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制是影響公共行政的主要因素。社會(huì)要素指的是各類社會(huì)組織，這些社會(huì)組織包括由血緣關(guān)系組成的團(tuán)體（家庭、宗族等）和由利益關(guān)系組成的社會(huì)團(tuán)體（商會(huì)、教會(huì)等）。溝通網(wǎng)絡(luò)指的是整個(gè)社會(huì)相互溝通交流的方式方法，包括語(yǔ)言、文化、通訊等，溝通交流越通暢，在公共行政中，越容易達(dá)成共識(shí)。符號(hào)系統(tǒng)包括政治法則、典章等，具體在公共行政方面，表現(xiàn)為對(duì)民眾政治意識(shí)、政治規(guī)則等方面的影響。政治框架主要是指政治和行政兩者的關(guān)系，政治與行政具有不同的功能，政治領(lǐng)導(dǎo)行政，行政實(shí)現(xiàn)政治目的，政治與行政具有功能依存關(guān)系。

（二）慈善組織參與社會(huì)救助功能性分析

行政生態(tài)學(xué)堅(jiān)持整體觀方法論，將政府的行政現(xiàn)象從孤立封閉狀態(tài)轉(zhuǎn)移到其賴以生存和發(fā)展的行政環(huán)境中，從行政與環(huán)境的相互關(guān)系中研究公共行政，從而更好地解釋了傳統(tǒng)行政理論難以解釋的慈善組織參與社會(huì)救助的相關(guān)行政現(xiàn)象。慈善組織參與社會(huì)救助對(duì)公共行政必然會(huì)產(chǎn)生交互性影響。按照行政生態(tài)學(xué)理論，從影響公共行政角度看，慈善組織參與社會(huì)救助，其功能主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：提供公共服務(wù)、承擔(dān)政府職能、影響公共政策、倡導(dǎo)社會(huì)公益。在提供公共服務(wù)方面，慈善組織參與社會(huì)救助本身也是提供社會(huì)公共服務(wù)的過(guò)程，慈善組織公益性屬性，抑制了投機(jī)性行為，克服了市場(chǎng)失靈。在承擔(dān)政府職能方面，由于發(fā)起于民間，具有自治性，能夠?qū)θ罕娋戎枨蠹皶r(shí)反應(yīng)，克服了政府失靈。政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，讓慈善組織承擔(dān)部分社會(huì)救助公共職能，有利于在社會(huì)救助領(lǐng)域加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。在影響公共政策方面，慈善組織在社會(huì)救助政策制定、倡議游說(shuō)等方面投入越來(lái)越多的資源力量，通過(guò)對(duì)政府社會(huì)救助相關(guān)公共政策施壓，來(lái)推動(dòng)開(kāi)展社會(huì)救助中遇到問(wèn)題的解決，促進(jìn)政府在政策制定上更加系統(tǒng)、客觀、科學(xué)，增強(qiáng)政策適應(yīng)性、有效性和可操作性。在倡導(dǎo)社會(huì)公益方面，通過(guò)慈善組織參與社會(huì)救助，進(jìn)一步弘揚(yáng)中華民族扶貧濟(jì)弱、助人為樂(lè)的傳統(tǒng)美德，提高社會(huì)民眾責(zé)任感，倡導(dǎo)和深化全社會(huì)公益慈善理念。

（三）慈善組織參與社會(huì)救助相關(guān)生態(tài)要素分析

行政生態(tài)學(xué)認(rèn)為，行政現(xiàn)象和行政行為具有地域性和差異性，這也告訴我們?cè)谘芯看壬平M織參與社會(huì)救助的時(shí)候，要立足我國(guó)自身的實(shí)際情況。

在經(jīng)濟(jì)要素方面，近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入同比增長(zhǎng)速度持續(xù)走低，社會(huì)救助資金需求越來(lái)越大。以最低生活保障救助為例，根據(jù)民政部官方網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)，截至2017年底，全年各級(jí)財(cái)政共支出城市低保資金640.5億元，平均標(biāo)準(zhǔn)540.6元/月，比上年增長(zhǎng)9.3%;全年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村低保資金1051.8億元，平均標(biāo)準(zhǔn)4300.7元/人/年，比上年增長(zhǎng)14.9%中華人民共和國(guó)民政部，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf。。政府作為社會(huì)救助的主體，壓力日益增大，僅僅依靠政府，無(wú)法有效滿足當(dāng)前階段的社會(huì)救助需求。

在社會(huì)要素方面，近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織（包括慈善組織），無(wú)論在數(shù)量還是在規(guī)模上都在逐年增加。截至2017年底，全國(guó)共有社會(huì)組織76.2萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)8.4%。其中，社會(huì)團(tuán)體35.5萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)5.6%，各類基金會(huì)6307個(gè)，比上年增長(zhǎng)13.5%，民辦非企業(yè)單位40.0萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)11.0%中華人民共和國(guó)民政部，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf。。慈善組織的不斷發(fā)展壯大，為參與社會(huì)救助奠定有力基礎(chǔ)。

在溝通網(wǎng)絡(luò)方面，我國(guó)社會(huì)救助多樣化、復(fù)雜化程度高，不同地區(qū)、不同家庭、不同個(gè)人，在社會(huì)救助上情況不一，需求不一，僅僅依靠政府部門，難以及時(shí)獲知群眾需求，更難以有效滿足群眾需求。近年來(lái)幾次沖擊社會(huì)道德心理底線的事情發(fā)生，讓部分人對(duì)政府在社會(huì)救助上的作為擔(dān)當(dāng)產(chǎn)生懷疑，社會(huì)溝通網(wǎng)絡(luò)狀況總體上不理想。推進(jìn)慈善組織積極參與社會(huì)救助，充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)作用，成為當(dāng)前現(xiàn)實(shí)需要。

在符號(hào)系統(tǒng)方面，我國(guó)以人民為中心，政府的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。這也為慈善組織參與社會(huì)救助、更有效地幫扶困難群眾、織密織牢民生保障網(wǎng)創(chuàng)造了條件。

在政治框架方面，我國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。立黨為公、執(zhí)政為民，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，為慈善組織參與社會(huì)救助提供了基本遵循和目標(biāo)要求。

二、慈善組織參與社會(huì)救助整體性優(yōu)勢(shì)分析

資源依賴?yán)碚摳嬖V我們，任何一個(gè)組織都不可能擁有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的全部資源條件，需要依賴資源環(huán)境。政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的目標(biāo)，需要慈善組織的參與，需要慈善組織相關(guān)資源。治理理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的主體多元化，政府不是公共管理唯一主體，各個(gè)主體憑借各自的資源和優(yōu)勢(shì)，自主合作，建立公共事務(wù)管理的聯(lián)合體，在社會(huì)救助領(lǐng)域，慈善組織也是提供公共服務(wù)的主體之一。按照行政生態(tài)學(xué)理論觀點(diǎn)，政府在實(shí)施社會(huì)救助這一行政職能中是要受到周圍生態(tài)環(huán)境影響制約的。毫無(wú)疑問(wèn)，無(wú)論是從社會(huì)救助制度起源還是從社會(huì)救助制度公共產(chǎn)品屬性角度，政府在社會(huì)救助中都承擔(dān)主體責(zé)任，然而，由于政府職能的局限性，社會(huì)救助的多樣化、復(fù)雜性以及慈善組織表現(xiàn)出的職能優(yōu)勢(shì)，慈善組織參與社會(huì)救助具有不可或缺性。

我們從慈善組織參與社會(huì)救助特點(diǎn)、政府與市場(chǎng)在社會(huì)救助方面的不足和局限性、慈善組織自身優(yōu)勢(shì)三個(gè)方面，對(duì)慈善組織參與社會(huì)救助整體性優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分析。

（一）政府和慈善組織參與社會(huì)救助特點(diǎn)

按照慈善法，慈善組織以面向社會(huì)開(kāi)展慈善活動(dòng)為宗旨。慈善組織具有明顯的“公益性”原則解錕：《以基金會(huì)為主導(dǎo)模式的慈善組織法律架構(gòu)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第6期。。從提供物質(zhì)資源角度，政府與慈善組織在參與社會(huì)救助方面呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)（見(jiàn)表1）。

（二）政府在社會(huì)救助方面存在不足

一是政府在社會(huì)救助作為方面具有不平衡性。慈善組織參與社會(huì)救助客觀上來(lái)自于政府在社會(huì)救助上作為的有限性與困難群眾需求無(wú)限性所形成的不平衡和非對(duì)稱性。我國(guó)政府在實(shí)施社會(huì)救助方面，依照相關(guān)社會(huì)救助制度對(duì)困難群眾進(jìn)行救助。一方面，救助的對(duì)象只能是通過(guò)社會(huì)救助資格和條件審查的弱勢(shì)群體，大量因各種原因沒(méi)有通過(guò)資格條件審查的貧困群體無(wú)法享受到社會(huì)救助;另一方面，由于我國(guó)社會(huì)救助資源的有限性，政府實(shí)施的社會(huì)救助具有項(xiàng)目上的單一性和程序上的剛性，無(wú)法有效滿足弱勢(shì)群體個(gè)性化需求。對(duì)于弱勢(shì)群體，政府負(fù)有不可推卸的幫扶責(zé)任，然而面對(duì)龐大的弱勢(shì)群體規(guī)模和弱勢(shì)群體在社會(huì)救助方面日益增長(zhǎng)的多樣性需求，政府社會(huì)救助資源和能力顯得有些捉襟見(jiàn)肘，力不從心。

二是政府在社會(huì)救助功能方面具有局限性。政府決策面對(duì)的是全部社會(huì)群體，要對(duì)整體社會(huì)民眾負(fù)責(zé)，這樣的公共管理模式特點(diǎn)決定了政府在行使社會(huì)救助公共服務(wù)時(shí)，難以對(duì)少數(shù)的邊緣性群體個(gè)性化需求做出回應(yīng)，而且政府決策往往需要程序、議程，難以及時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)救助方面快速變化的困難群體需求，加上信息傳遞在實(shí)踐中存在遺漏、失真等現(xiàn)象，給處于較高位置的政府決策者增添決策失誤風(fēng)險(xiǎn)。

（三）市場(chǎng)在社會(huì)救助方面存在局限性

市場(chǎng)提供社會(huì)救助方面的局限性，突出表現(xiàn)為市場(chǎng)在社會(huì)救助方面存在市場(chǎng)失靈。社會(huì)救助從本質(zhì)上具有非排他性和不可分割性，具有公共產(chǎn)品屬性，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法對(duì)公共產(chǎn)品屬性的社會(huì)救助進(jìn)行有效資源配置。而且，由于市場(chǎng)立足于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，基于個(gè)人是自利的，都在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化假設(shè)，這與社會(huì)救助立足于非營(yíng)利、非逐利相悖，這也導(dǎo)致了在社會(huì)救助方面，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，存在市場(chǎng)失靈。

（四）慈善組織在社會(huì)救助方面具有自身優(yōu)勢(shì)

一是有效克服政府失靈和市場(chǎng)失靈。社會(huì)救助本質(zhì)上具有公共產(chǎn)品屬性，在社會(huì)救助中，市場(chǎng)由于追逐經(jīng)濟(jì)利益最大化，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，政府由于行政使命和行政程序?qū)е抡ъ`。無(wú)論是政府還是市場(chǎng)，很難在社會(huì)救助中兼顧公平和效率。慈善組織具有非營(yíng)利性、公益性的宗旨使命，使得其向社會(huì)提供社會(huì)救助非常契合。按照行政生態(tài)學(xué)理論，我國(guó)社會(huì)存在異質(zhì)性特征，僅僅依靠政府在社會(huì)救助方面的投入，難以滿足全部需求，需要慈善組織參與社會(huì)救助，彌補(bǔ)政府在社會(huì)救助過(guò)程中針對(duì)性不足，尤其是在救助少數(shù)邊緣困難群體上。

二是具有溝通與橋梁紐帶作用。慈善組織在參與社會(huì)救助過(guò)程中，通過(guò)集體行動(dòng)方式，實(shí)現(xiàn)更為廣泛的公益價(jià)值目標(biāo)。慈善組織源于社會(huì)，接近基層，了解民意，很多慈善組織深入偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層，了解困難群眾需求，和社會(huì)公眾進(jìn)行溝通交流，同時(shí)還關(guān)注同性戀、艾滋病等邊緣弱勢(shì)群體。在溝通交流的過(guò)程中，一方面，向社會(huì)公眾普及宣傳政府在社會(huì)救助上的相關(guān)政策法規(guī)，提高基層群眾應(yīng)對(duì)困難、有效開(kāi)展自救的能力;另一方面，把基層民眾的現(xiàn)實(shí)需求和意見(jiàn)建議梳理匯總，及時(shí)反饋給政府，為政府部門制定政策提供事實(shí)依據(jù)，降低信息收集成本，充分發(fā)揮慈善組織的橋梁紐帶作用。

三是具有較強(qiáng)的針對(duì)性和有效性。相對(duì)于政府部門，慈善組織提供服務(wù)種類更多，方式方法更靈活，信息獲取更準(zhǔn)確，專業(yè)化程度更高，在社會(huì)救助方面具有更強(qiáng)的針對(duì)性和有效性。慈善組織在社會(huì)救助方面，可以提供人力、資金、物品等多種保障性資源，而且由于其民間性和專業(yè)性，在社會(huì)救助上獲取信息渠道更豐富，準(zhǔn)確度更高，專業(yè)性更強(qiáng)。

四是有助于探索創(chuàng)新。慈善組織的設(shè)立都有章程、宗旨，圍繞慈善組織宗旨，在參與社會(huì)救助各項(xiàng)決策、項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)程序等方面與政府部門有所區(qū)別，可以根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及時(shí)調(diào)整策略，創(chuàng)新方法。只要在法律法規(guī)范圍內(nèi)，對(duì)困難群眾有益的社會(huì)救助方式方法，都可以依據(jù)章程相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行探索創(chuàng)新。

三、慈善組織參與社會(huì)救助實(shí)證分析

按照行政生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)，慈善組織作為后天形成的社會(huì)性組織，構(gòu)成了行政環(huán)境中的一個(gè)要素，與其他諸要素一起參與社會(huì)救助行政生態(tài)圈內(nèi)的能量循環(huán)。慈善組織參與社會(huì)救助，對(duì)于推進(jìn)社會(huì)救助整體行政系統(tǒng)運(yùn)行具有重要作用。為客觀反映當(dāng)前慈善組織參與社會(huì)救助狀況，我們以實(shí)踐中慈善組織參與社會(huì)救助相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進(jìn)行實(shí)證分析。

（一）樣本數(shù)據(jù)選取

當(dāng)前慈善組織從組織形式上可以分為基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)三類法人組織，從業(yè)務(wù)領(lǐng)域上可以分為全國(guó)性慈善組織和地方性慈善組織。無(wú)論從資金規(guī)模、業(yè)務(wù)開(kāi)展、社會(huì)影響等方面，全國(guó)性慈善組織總體上要優(yōu)于地方性慈善組織。為保證分析的系統(tǒng)性、科學(xué)性，我們?cè)谶x擇樣本上，確立了2個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是該慈善組織是民政部門官方認(rèn)定的全國(guó)性慈善組織;二是該慈善組織2011年12月31日前已經(jīng)登記成立。這樣我們就可以選取全國(guó)性慈善組織近5年的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)量分析。經(jīng)統(tǒng)計(jì)整理，目前我國(guó)符合上述條件的全國(guó)性慈善組織一共108家。鑒于部分全國(guó)性慈善組織個(gè)別年份數(shù)據(jù)在搜集的過(guò)程中出現(xiàn)空缺不全，影響分析結(jié)果準(zhǔn)確性。本文選擇108家全國(guó)性慈善組織中相關(guān)數(shù)據(jù)齊全的99家慈善組織為樣本，占總數(shù)的91.67%。樣本慈善組織參與扶貧、醫(yī)療、法律、教育、兒童健康等各領(lǐng)域的社會(huì)救助，并且2016年樣本慈善組織捐贈(zèng)收入占全國(guó)慈善組織捐贈(zèng)收入的57%，具有較強(qiáng)的代表性。

（二）樣本數(shù)據(jù)分析

我們從慈善組織參與社會(huì)救助總量、效率以及個(gè)體差異三個(gè)維度對(duì)慈善組織參與社會(huì)救助情況進(jìn)行分析，既有總體量上的一般性分析，也有效率上的針對(duì)性分析，同時(shí)也對(duì)慈善組織個(gè)體進(jìn)行具體的差異性分析，從而較全面掌握當(dāng)前慈善組織參與社會(huì)救助情況。

1.慈善組織參與社會(huì)救助總量

慈善組織凈資產(chǎn)、捐贈(zèng)收入以及社會(huì)救助投入是關(guān)系到慈善組織參與社會(huì)救助的重要指標(biāo)。我們對(duì)99家慈善組織2012-2016年凈資產(chǎn)、捐贈(zèng)收入及社會(huì)救助投入進(jìn)行匯總整理，結(jié)果見(jiàn)表2。

2.慈善組織參與社會(huì)救助效率

行政效率是行政管理的核心。慈善組織作為一個(gè)子系統(tǒng)，其參與社會(huì)救助效率情況，是整個(gè)社會(huì)救助行政生態(tài)圈的構(gòu)成部分，必然影響整體行政效率。慈善組織作為具有多投入多產(chǎn)出特點(diǎn)的系統(tǒng)，單獨(dú)使用參與社會(huì)救助的支出總額或者支出與收入的比率無(wú)法客觀評(píng)價(jià)慈善組織參與社會(huì)救助的效率。本文采用超效率SBMDEA模型。DEA模型投入產(chǎn)出指標(biāo)選擇主要考慮指標(biāo)的代表性和重要性。按照慈善組織的運(yùn)行特點(diǎn)，在投入指標(biāo)中，我們選取三個(gè)變量：慈善組織年初凈資產(chǎn)、慈善組織的專職人員數(shù)以及慈善組織的行政管理費(fèi)用。在產(chǎn)出指標(biāo)中，我們選取兩個(gè)變量：慈善組織本年捐贈(zèng)收入和慈善組織本年社會(huì)救助投入。

本文使用DEASOLVER Pro5軟件分別計(jì)算選取的99家全國(guó)性慈善組織2012-2016年的相對(duì)效率（見(jiàn)表3）。

3.慈善組織參與社會(huì)救助個(gè)體差異

我們對(duì)慈善組織參與社會(huì)救助個(gè)體進(jìn)行具體性、差異性分析，為更直觀看到慈善組織參與社會(huì)救助具體情況，我們選擇樣本慈善組織中2012-2016年至少有一年相對(duì)有效（即相對(duì)效率大于或等于1）的慈善組織，共計(jì)19家，這些慈善組織個(gè)體相關(guān)情況見(jiàn)表4。

（三）樣本數(shù)據(jù)分析結(jié)論

1.慈善組織參與社會(huì)救助總量逐年上升

由表2我們可以看出，慈善組織無(wú)論是凈資產(chǎn)、捐贈(zèng)收入還是社會(huì)救助投入，在總體數(shù)量上是逐年上升的。凈資產(chǎn)由2012年的198.78億元增長(zhǎng)到2016年的343.69億元，增長(zhǎng)了73%。捐贈(zèng)收入由2012年的165.72億元增長(zhǎng)到2016年的358.32億元，增長(zhǎng)了116%。社會(huì)救助投入由2012年的158.70億元增長(zhǎng)到2016年的343.04億元，增長(zhǎng)了116%。

2.慈善組織參與社會(huì)救助效率有待提高

從表3我們可以看出，當(dāng)前慈善組織參與社會(huì)救助整體上效率不高，存在較大上升空間。在相對(duì)效率值分布上，2016年相對(duì)效率低于0.2的慈善組織達(dá)到79家，占樣本總數(shù)的81.8%;相對(duì)效率在0.2-0.5的慈善組織為6家，占樣本總數(shù)的5.1%;相對(duì)效率在0.5-1的慈善組織為1家，占樣本總數(shù)的4.0%;相對(duì)效率大于或等于1的慈善組織有9家，占總樣本的9.1%。

3.慈善組織參與社會(huì)救助效率個(gè)體差異明顯

由表4我們看到，五年中至少一年相對(duì)有效的慈善組織有19家，占樣本總數(shù)的19.19%，大部分慈善組織效率不高，而且個(gè)體差異較大。比如，中華慈善總會(huì)2012年的效率值為5.26，中國(guó)初級(jí)衛(wèi)生保健基金會(huì)在同期的效率值為0.29。不同慈善組織在不同年份的效率都有所不同。另外，一些慈善組織相對(duì)效率表現(xiàn)較為突出，中華慈善總會(huì)、神華公益基金會(huì)、中國(guó)移動(dòng)慈善基金會(huì)和中國(guó)癌癥基金會(huì)等4家慈善組織連續(xù)五年處于相對(duì)有效狀態(tài)。

4.慈善組織參與社會(huì)救助投入與相對(duì)效率沒(méi)有必然聯(lián)系

由表4我們看到，樣本慈善組織社會(huì)救助投入的排名與相對(duì)效率的排名有顯著不同，較高的社會(huì)救助投入，并不代表具有較高的相對(duì)效率。比如，中華慈善總會(huì)無(wú)論是在社會(huì)救助投入上的排名還是在相對(duì)效率上的排名，都高居榜首;田漢基金會(huì)在社會(huì)救助投入上的排名是95位，但在相對(duì)效率上的排名卻高居第3位;中國(guó)初級(jí)衛(wèi)生保健基金會(huì)在社會(huì)救助投入上的排名是第4位，但在相對(duì)效率上的排名卻僅為第13位。

四、慈善組織參與社會(huì)救助路徑優(yōu)化選擇

伴隨慈善組織的發(fā)展，慈善組織在社會(huì)救助中投入逐年上升，發(fā)揮的作用日益凸現(xiàn)。例如，2017年以來(lái)，中國(guó)兒童少年基金會(huì)開(kāi)展了“春蕾計(jì)劃”、“兒童快樂(lè)家園”等10個(gè)社會(huì)救助公益項(xiàng)目，資金投入達(dá)20323.67萬(wàn)元;神華公益基金會(huì)重點(diǎn)向“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)傾斜，共計(jì)投入資金8525.55萬(wàn)元;中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)開(kāi)展“母親健康快車”、“貧困母親兩癌救助”等社會(huì)救助公益項(xiàng)目，資金投入量約為1340.61萬(wàn)元中華人民共和國(guó)民政部，http：//www.mca.gov.cn/article/xw/mzyw/201805/20180500009071.shtml。。慈善組織參與社會(huì)救助具有自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)救助中作用發(fā)揮不可或缺。慈善組織開(kāi)展慈善項(xiàng)目具有多樣性，專業(yè)化服務(wù)也更靈活、更有針對(duì)性、更精準(zhǔn)謝瓊：《貧困治理：中國(guó)慈善組織的實(shí)踐與發(fā)展》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第4期。。然而，由于我國(guó)慈善組織起步較晚、相關(guān)政策制度不健全等諸多方面原因，當(dāng)前慈善組織參與社會(huì)救助雖然在總量上逐年上升，但總體效率不高，個(gè)體差異較大，需要進(jìn)一步優(yōu)化推進(jìn)。綜合上述分析，結(jié)合行政生態(tài)學(xué)理論，提出優(yōu)化慈善組織參與社會(huì)救助路徑選擇對(duì)策建議如下：

（一）厘清政府責(zé)任邊界

行政生態(tài)學(xué)理論中的經(jīng)濟(jì)要素是影響公共行政的第一要素。一方面，伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)救助投入逐年增加，需求在不斷增加，需要慈善組織的積極參與;另一方面，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的全能型政府思維，政府權(quán)力延伸到各個(gè)層次，對(duì)慈善組織的健康發(fā)展和作用發(fā)揮形成阻礙。建議進(jìn)一步明確政府責(zé)任邊界，合理地確定政府在社會(huì)救助制度體系中的責(zé)任，既不能大包大攬，也不能推卸責(zé)任，適合由慈善組織承擔(dān)的，通過(guò)進(jìn)一步優(yōu)化購(gòu)買服務(wù)等形式，讓慈善組織參與。政府要更多地向政策制定、搭建平臺(tái)等公共服務(wù)回歸，為慈善組織參與社會(huì)救助讓渡空間，提供良好的外部環(huán)境，在社會(huì)救助上實(shí)現(xiàn)多元治理主體有序參與，持續(xù)推進(jìn)社會(huì)救助生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。

（二）注重慈善組織自身建設(shè)

伴隨社會(huì)的不斷進(jìn)步，家庭的作用逐漸縮小，后天形成的各類組織作用日益增大。慈善組織作為影響社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的社會(huì)要素，為構(gòu)建新型社會(huì)救助體系、滿足當(dāng)前社會(huì)救助實(shí)際需要提供了新的渠道和方式。通過(guò)前面分析，我們知道當(dāng)前慈善組織參與社會(huì)救助投入雖然逐年提升，但相對(duì)效率不高，近年來(lái)“尚德捐贈(zèng)門”、“壹基金丑聞”、“羅爾事件”等負(fù)面新聞也對(duì)慈善組織發(fā)展產(chǎn)生不利影響。建議要進(jìn)一步強(qiáng)化慈善組織自身建設(shè)，通過(guò)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范選舉程序和民主決策、強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理、注重誠(chéng)信與自律建設(shè)、培養(yǎng)專業(yè)人才等渠道，提升慈善組織運(yùn)行效率。

（三）強(qiáng)化社會(huì)救助合作機(jī)制

溝通網(wǎng)絡(luò)直接影響社會(huì)的動(dòng)員性和同一性，溝通網(wǎng)絡(luò)是否順暢對(duì)公共行政具有重要影響。當(dāng)前政府與慈善組織在參與社會(huì)救助方面尚未形成順暢的溝通機(jī)制，往往是各自為戰(zhàn)，慈善組織之間也缺乏溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致具有某些特征的困難群體得到重復(fù)性救助，而不具有這些特征的困難群體被拒之門外，無(wú)法及時(shí)得到救助。這造成資源浪費(fèi)或救助范圍過(guò)窄，同時(shí)也無(wú)法獲得全社會(huì)的同一性認(rèn)同。建議進(jìn)一步加強(qiáng)政府與慈善組織溝通協(xié)調(diào)，搭建救助資源合作平臺(tái)，共享社會(huì)救助信息，同時(shí)要注重信息化建設(shè)，暢通溝通渠道，提升社會(huì)救助行為的社會(huì)動(dòng)員性和同一性，充分發(fā)揮政府與慈善組織各自優(yōu)勢(shì)，有效提升社會(huì)救助效用。

（四）培養(yǎng)全社會(huì)公益慈善理念

全社會(huì)公益慈善理念的培養(yǎng)樹(shù)立，有利于進(jìn)一步優(yōu)化符號(hào)系統(tǒng)。社會(huì)救助是公民的基本權(quán)利，作為民生保障的最后一道防線，社會(huì)救助事業(yè)的健康發(fā)展是政府能否做到全心全意為人民服務(wù)的重要體現(xiàn)。社會(huì)救助事業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展需要全社會(huì)的共同努力。公益慈善理念的培養(yǎng)，有利于營(yíng)造社會(huì)救助整體性氛圍，是社會(huì)資源參與社會(huì)救助的有力推手，為慈善組織參與社會(huì)救助提供有力社會(huì)支持。建議立足我國(guó)當(dāng)前實(shí)際情況，倡導(dǎo)全社會(huì)正確的財(cái)富理念，以參與慈善捐贈(zèng)為榮，以救助弱勢(shì)群體為驕傲，提升社會(huì)公眾參與慈善事業(yè)的熱情;發(fā)揮慈善榜樣的示范效應(yīng)，樹(shù)立慈善領(lǐng)域標(biāo)桿，帶動(dòng)更多的潛在慈善事業(yè)參與者;通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、微信等新型媒體，加強(qiáng)慈善宣傳廣度和深度，搭建慈善活動(dòng)載體，營(yíng)造公益慈善良好氛圍。

在政治框架方面，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。慈善組織參與社會(huì)救助必然要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，遵循我國(guó)基本政治制度。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次代表大會(huì)報(bào)告提出，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。社會(huì)救助作為社會(huì)保障體系的組成部分，應(yīng)按照要求，建立與之對(duì)應(yīng)的多層次社會(huì)救助體系。在救助范圍上，能夠覆蓋到所有救助對(duì)象身上;在公平性上，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展;在權(quán)利和義務(wù)上，應(yīng)明確政府部門、救助對(duì)象、包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)等各方面角色;在救助標(biāo)準(zhǔn)上，讓社會(huì)救助水平與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng);在持續(xù)發(fā)展上，要確保救助體系能夠長(zhǎng)久地運(yùn)行，切實(shí)發(fā)揮好兜底保障作用。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）