杜紅玉 黃燦

[摘要]文章闡述了政府責(zé)任從指導(dǎo)規(guī)范階段到規(guī)范扶持階段的轉(zhuǎn)變，指出了政府在規(guī)范扶持民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，陷入干預(yù)過度和干預(yù)不足的兩難困境，進(jìn)而提出了政府責(zé)任兩難困境的突破策略：立足民辦高校的實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)制度政策的本土化;做好制度頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)民辦高校自覺轉(zhuǎn)型;淡化財(cái)政分化體制，著力解決民辦高校轉(zhuǎn)型的瓶頸問題。

[關(guān)鍵詞]民辦高校? 轉(zhuǎn)型發(fā)展? 政府責(zé)任? 困境? 突破

[中圖分類號(hào)]G648.7??? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A??? [文章編號(hào)]1004-3985（2019）08-0086-06

2015年10月，教育部聯(lián)合財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），指出引導(dǎo)地方本科院校的轉(zhuǎn)型發(fā)展是地方政府的責(zé)任，政府在地方本科院校轉(zhuǎn)型過程中要重視配套政策以及轉(zhuǎn)型推進(jìn)機(jī)制的完善。民辦高校作為地方本科院校的重要組成部分，其轉(zhuǎn)型發(fā)展不僅是自身生存的需要，更是突破自身辦學(xué)局限的基本方式。政府要做好規(guī)范、引導(dǎo)與扶持工作，通過國(guó)家政策的紅利為民辦高校創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。政府是地方高校轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)者、支持者與規(guī)劃者，應(yīng)積極尋求突破路徑，促進(jìn)民辦高校的健康發(fā)展。

一、政府責(zé)任在民辦高校發(fā)展中的演變歷程

在公共管理領(lǐng)域，責(zé)任承擔(dān)方式與責(zé)任承擔(dān)主體是一種關(guān)系型的結(jié)構(gòu)模式。民辦高等教育作為我國(guó)高等教育的組成部分，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。政府對(duì)民辦高校轉(zhuǎn)型的責(zé)任承擔(dān)要與民辦高校的發(fā)展實(shí)際情況相結(jié)合，制定科學(xué)有效的制度供給來規(guī)范、引導(dǎo)民辦高校的發(fā)展。從整體來看，改革開放后我國(guó)政府在民辦高校發(fā)展中的責(zé)任承擔(dān)主要有兩個(gè)階段：指導(dǎo)規(guī)范階段和規(guī)范扶持階段。

1.指導(dǎo)規(guī)范階段。在指導(dǎo)規(guī)范階段，政府責(zé)任可以稱為指導(dǎo)規(guī)范性責(zé)任。從中華人民共和國(guó)成立到改革開放以前，政府在高等教育體系中扮演著雙重角色——舉辦者與管理者，市場(chǎng)以及社會(huì)力量無法介入高校管理過程，民辦高校沒有發(fā)展空間。改革開放之初，民辦教育開始逐漸興起，但由于辦學(xué)資金短缺以及辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)積累不足，其發(fā)展過程較為困難。各級(jí)政府面對(duì)這些新問題，沒有相應(yīng)的管理經(jīng)驗(yàn)，只能在政府責(zé)任承擔(dān)中不斷摸索。因此，這一時(shí)期的政府責(zé)任主要是以“指導(dǎo)發(fā)展”形式體現(xiàn)的。一方面默許民辦高校的發(fā)展;另一方面地方政府開始制定一些試點(diǎn)性政策，引導(dǎo)民辦高校的規(guī)范發(fā)展。1993年，國(guó)家推出針對(duì)民辦高校的高等教育學(xué)歷文憑考試試點(diǎn)，“規(guī)范發(fā)展”已經(jīng)成為政府引導(dǎo)民辦高校發(fā)展的主要政策導(dǎo)向，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是規(guī)范民辦高校的辦學(xué)形式;二是地方政府開始制定促進(jìn)民辦高校發(fā)展的相關(guān)制度。

在改革開放初期，鑒于公辦高等教育供給與社會(huì)大眾對(duì)教育需求之間的矛盾，國(guó)家開始放寬社會(huì)力量舉辦高等教育的限制，在一定程度上允許社會(huì)資本投資高等教育體系。1980年，國(guó)家建立了自學(xué)考試制度，該制度的實(shí)施在一定程度上推動(dòng)了民辦高等教育的發(fā)展，相繼產(chǎn)生了一大批享受地方政府扶持的全日制民辦高校。1987年7月，國(guó)家教委發(fā)布《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，這是我國(guó)第一個(gè)規(guī)范社會(huì)力量辦學(xué)的政策文件，明確了民辦高校的法律地位，并對(duì)民辦高校的辦學(xué)模式和條件、考試與招生制度、經(jīng)費(fèi)來源以及資產(chǎn)屬性等作了系統(tǒng)的規(guī)定。該政策的出臺(tái)促進(jìn)了一大批民辦高校的誕生，仰恩大學(xué)就是其中的代表。1980—1990年是我國(guó)民辦高等教育的探索發(fā)展時(shí)期，到1990年已有450所高校開始舉辦各類形式的復(fù)習(xí)班以及自學(xué)考試。在這個(gè)過程中，政府扮演了規(guī)范者、指導(dǎo)者的角色，以政策文本為指導(dǎo)，不僅為民辦高校的發(fā)展設(shè)置了相關(guān)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，也為民辦高校發(fā)展提供了空間，起到了重要的推動(dòng)作用。

在解決民辦高校辦學(xué)合法性問題后，政府對(duì)民辦高校的責(zé)任主要體現(xiàn)在建章立制方面，以確保民辦高校的發(fā)展進(jìn)入規(guī)范化路徑。1993年，國(guó)家推行了高等教育學(xué)歷文憑試點(diǎn)工作，不僅明確了民辦高校?？茖哟蔚淖詫W(xué)考試方式以及教學(xué)方式，也肯定了民辦高校改革的成果。同年8月，教育部印發(fā)《民辦高等學(xué)校設(shè)置的暫行規(guī)定》，進(jìn)一步明確了民辦高等院校的設(shè)置程序以及辦學(xué)條件。黃河科技大學(xué)、北京海淀走讀大學(xué)等4所民辦高校被教育部列為首批實(shí)施全日制?？茖W(xué)歷教育的試點(diǎn)院校。因此，1993年被視為中國(guó)民辦高校發(fā)展“元年”。盡管這一時(shí)期的民辦高校還是以自學(xué)考試教育為主導(dǎo)，但也從非學(xué)歷教育開始轉(zhuǎn)向正規(guī)的?？茖W(xué)歷教育，實(shí)現(xiàn)了民辦高校發(fā)展的轉(zhuǎn)型。1997年，國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，明確了社會(huì)資本的辦學(xué)模式與方向，政府開始對(duì)民辦高等教育發(fā)展履行監(jiān)督管理職能。由此可見，這一時(shí)期政府對(duì)民辦高等教育的發(fā)展開始明確并規(guī)范自身職能，通過出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)規(guī)范了民辦高等教育發(fā)展的路徑、形式與規(guī)模。

2.規(guī)范扶持階段。這一階段的政策核心要義是扶持，即國(guó)家及地方政府通過出臺(tái)相應(yīng)的政策來激勵(lì)民辦高校的發(fā)展，促使民辦高等教育發(fā)展進(jìn)入“快車道”。1999年，隨著高等教育擴(kuò)招政策的施行，社會(huì)大眾對(duì)高等教育的需求日漸擴(kuò)大，為民辦高等教育發(fā)展提供了歷史契機(jī)。進(jìn)入新世紀(jì)后，民辦高校的發(fā)展逐漸規(guī)范化，2002年全國(guó)人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，這標(biāo)志著政府對(duì)民辦高校的管理以及責(zé)任承擔(dān)從過去的人治走向法治階段，扶持手段從政策指導(dǎo)與規(guī)范走向法律規(guī)范與政策指導(dǎo)并用階段，政府責(zé)任的承擔(dān)方式開始多元化和法律化。2005年，教育部正式廢止實(shí)施了12年的國(guó)家高等教育學(xué)歷文憑試點(diǎn)，停止了民辦高校的自學(xué)考試制度，并大力發(fā)展民辦高校的全日制教育，當(dāng)年就有15所民辦高校從?？茖哟紊駷槿罩票究?，最終大部分民辦高校由過去的自學(xué)助學(xué)教育轉(zhuǎn)型為正規(guī)的專科、本科教育，民辦高校進(jìn)入了國(guó)民教育體系，成為我國(guó)學(xué)歷教育的重要組成部分。到2010年，隨著國(guó)家職業(yè)教育政策的轉(zhuǎn)型，建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系成為職業(yè)教育改革的方向標(biāo)，為民辦高校的再次轉(zhuǎn)型提供了契機(jī)。部分民辦高校在政策引導(dǎo)下，紛紛向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)型，這也對(duì)政府責(zé)任承擔(dān)與履行提出了新的要求與挑戰(zhàn)。

盡管這一階段政策責(zé)任的核心要義是扶持，但扶持的前提依然是規(guī)范，規(guī)范是扶持的另一種形態(tài)。我國(guó)民辦高校在快速發(fā)展中出現(xiàn)了一些新問題，特別是部分民辦高校在生源競(jìng)爭(zhēng)中擾亂了正常的市場(chǎng)環(huán)境，使得民辦高校的發(fā)展進(jìn)入了失范狀態(tài)，損害了民辦高等教育的公平性與公益性。在過去的40年時(shí)間內(nèi)，我國(guó)民辦高校有時(shí)在不具備辦學(xué)基礎(chǔ)與條件的基礎(chǔ)上“硬上馬”，通過外延擴(kuò)張的野蠻方式來實(shí)現(xiàn)發(fā)展，從而給民辦高等教育發(fā)展蒙上了陰影。這些問題在長(zhǎng)期積累過程中得不到有效的疏通，只能以矛盾大爆發(fā)的形式體現(xiàn)出來。例如，2006年江西省發(fā)生了多起在校學(xué)生集體打砸民辦高校校園事件，不僅損害了民辦教育的社會(huì)聲譽(yù)，也引起了各級(jí)政府對(duì)民辦高等教育的新一輪規(guī)范。2007年，《中共中央組織部 中共教育部黨組關(guān)于加強(qiáng)民辦高校黨的建設(shè)工作的若干意見》明確了民辦高校黨組織的地位與職權(quán);教育部印發(fā)《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》，再次對(duì)民辦高校的教學(xué)、管理等方面工作做出了相應(yīng)的規(guī)范。隨后陜西省、湖北省、福建省等省級(jí)政府也相繼發(fā)布規(guī)范民辦高校發(fā)展的相關(guān)意見，進(jìn)一步規(guī)范了民辦高校的發(fā)展。這些政策主要對(duì)民辦高校的辦學(xué)過程進(jìn)行了規(guī)范，雖然在一定程度上限制了民辦高校的發(fā)展空間，但是為民辦高校的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、辦學(xué)準(zhǔn)入等提供了良好的秩序與環(huán)境。由此可見，政府對(duì)民辦高校的扶持與支持必須以規(guī)范為基礎(chǔ)。

二、民辦高校在發(fā)展中政府責(zé)任的兩難困境

民辦高等教育是一種商業(yè)投資行為，但與普通的商業(yè)投資行為不同，其具有一定的商業(yè)投機(jī)屬性與公共產(chǎn)品替代屬性，擁有事實(shí)上的公益性特征。換言之，民辦高等教育通過私人資本的投資解決了政府在教育公共財(cái)政方面的壓力，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，政府要履行自身責(zé)任，對(duì)民辦高校的轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)行扶持。但教育市場(chǎng)具有不可控的特質(zhì)，無法要求政府對(duì)民辦高校發(fā)展進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)。同時(shí)，教育市場(chǎng)還具備不完全性的特征，民辦教育本質(zhì)上是一種市場(chǎng)行為，在這個(gè)過程中政府干預(yù)也可能不足，無法為其市場(chǎng)失靈提供更多的支持。由此可見，政府過度干預(yù)與干預(yù)不足均是政府責(zé)任承擔(dān)的不當(dāng)之處，也是政府責(zé)任兩難困境的現(xiàn)實(shí)反映。

1.政府過度干預(yù)。第一，政府政策文本的指導(dǎo)思想前后矛盾，影響了民辦高校的轉(zhuǎn)型發(fā)展。1997年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，該條例既是對(duì)過去十多年民辦教育的總結(jié)，也是對(duì)1993年部分民辦高校開始舉辦全日制?？茖W(xué)歷教育的一種鼓勵(lì)，從而推進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，解決政府財(cái)政供給不足的問題。該條例的主旨是強(qiáng)調(diào)中央與省級(jí)政府要對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入高等教育提供政策便利，要大力支持并強(qiáng)化引導(dǎo)。由此可見，該條例的基調(diào)是以鼓勵(lì)、扶持為主。同時(shí)，該條例還強(qiáng)調(diào)，在必要的時(shí)候要嚴(yán)格控制社會(huì)力量舉辦高等教育。法規(guī)及政策的矛盾思想，使得投資者、管理者對(duì)于民辦高校的態(tài)度出現(xiàn)了前后躑躅，以致保守性思維主導(dǎo)了民辦高校的審批工作。1999—2001年，我國(guó)民辦高校的數(shù)量增幅較為緩慢，1998年全國(guó)僅審批了12所高校，1999年僅為37所，增長(zhǎng)率不足公立高校的3%，在校學(xué)生數(shù)量還不到全國(guó)高校學(xué)生總數(shù)的1%，部分省份的民辦高校審批甚至處于停滯狀態(tài)。改革開放之后，民辦高校的發(fā)展一直處于探索階段，為不影響投資者及社會(huì)資本的積極性，政府并未急于給民辦高校進(jìn)行法律定位。但1999年12月，民政部發(fā)布《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》，該辦法將民辦高校界定為民辦非企業(yè)法人。這種法律定位不僅使投資者和舉辦者無法分享民辦高校發(fā)展帶來的收益問題，也使民辦高校無法享受與公立高校一樣的優(yōu)惠政策與待遇。盡管2016年修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，對(duì)民辦高校做了營(yíng)利與非營(yíng)利性劃分，但辦學(xué)收益的分配依然沒有明確化。這種政策的前后矛盾，使得民辦高校在激烈的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中不僅無法享受政策帶來的紅利，反而提高了辦學(xué)成本，在一定程度上挫傷了投資者的積極性。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，1996年召開中國(guó)首屆民辦高等教育委員會(huì)大會(huì)時(shí)，有400多位民辦高校負(fù)責(zé)人出席，到2002年只有40人出席會(huì)議。在短短的幾年時(shí)間內(nèi)，90%的民辦高校被淘汰出局。當(dāng)然，除了政策因素之外，民辦高校自身經(jīng)營(yíng)不善也是一個(gè)重要因素。

第二，政府對(duì)民辦高校辦學(xué)實(shí)踐過程的不當(dāng)干預(yù)。從1993年民辦高校取得全日制教育資格以來，政府對(duì)民辦高校辦學(xué)過程的干預(yù)是較為突出的，主要體現(xiàn)在民辦高校制訂招生計(jì)劃、制定學(xué)費(fèi)政策以及規(guī)則專業(yè)設(shè)置等方面，政府沿用公立高校的教學(xué)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來要求民辦高校的發(fā)展進(jìn)程。長(zhǎng)期以來，民辦高校在高考招生體制中處于附屬地位，導(dǎo)致其在招錄批次、重點(diǎn)學(xué)科及專業(yè)建設(shè)等方面均處于次要地位，降低了民辦高等教育的社會(huì)認(rèn)可度。就招錄批次而言，民辦高校的生源范圍較小，要在985、211、教育部直屬高校、省級(jí)重點(diǎn)公立高校、普通公立院校之后招生，基本處于本科第三批次或是專科高職層次。從2016年開始，山東、天津等部分省市取消了第三批次之后，部分民辦高校才得以進(jìn)入本科第二批次行列內(nèi)進(jìn)行招生。由此可知，考生進(jìn)入民辦高校，通常是一種無奈的選擇，這也進(jìn)一步降低了民辦高校的社會(huì)認(rèn)可度，使得部分民辦高校難以完成招生計(jì)劃。從民辦高校的設(shè)置與準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)看，盡管國(guó)家政策文本對(duì)民辦高校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)寬松，但部分地方政府還是要求民辦高校與同類公辦高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)保持一致或是參考同類公立高校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。例如，2000年山東省政府頒布的《山東省高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置暫行辦法》指出，民辦職業(yè)院校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及辦學(xué)規(guī)模可以適當(dāng)放寬;但2006年《山東省教育廳關(guān)于加強(qiáng)民辦教育管理若干規(guī)定》則指出，民辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與同級(jí)同類公立學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)相同，或是參照公立學(xué)校的辦學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。這種政策導(dǎo)向的日漸收緊，使得民辦高等教育在發(fā)展中失去了特色，以致民辦高校與公立高校同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，無法充分展示其靈活的辦學(xué)優(yōu)勢(shì)。

2.政府干預(yù)不足。第一，政府對(duì)民辦高等教育的認(rèn)知不足導(dǎo)致的干預(yù)不當(dāng)，即不能為民辦高等教育發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)公平的市場(chǎng)環(huán)境。例如，在學(xué)費(fèi)政策方面，中央和部分省級(jí)政府一度嚴(yán)格控制著民辦高校的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)民辦高校的學(xué)費(fèi)定價(jià)機(jī)制實(shí)施嚴(yán)格的政府指導(dǎo)價(jià)，而對(duì)公立高校的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則實(shí)施寬松的保護(hù)價(jià)政策，從而導(dǎo)致公立高校從政府部門獲得的生均經(jīng)費(fèi)撥款以及學(xué)費(fèi)是同類民辦高校的2倍有余。2014年，《財(cái)政部? 教育部關(guān)于建立完善以改革和績(jī)效為導(dǎo)向的生均撥款制度加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》中明確規(guī)定，到2017年全國(guó)各地的公立高等職業(yè)院校的生均經(jīng)費(fèi)撥款不得低于每人1.2萬元，在公立高校獲得大量政府財(cái)政支持的時(shí)候，政府反過來抑制民辦高校的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這無疑加大了公立高校與民辦高校之間的發(fā)展差距。

第二，政府在地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策引導(dǎo)層面存在明顯差異。引導(dǎo)地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)成為高等教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，省級(jí)政府是引導(dǎo)地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的責(zé)任主體，但省級(jí)政府對(duì)于民辦高校的政策引導(dǎo)和支持明顯不足?！兑庖姟分行枰D(zhuǎn)型的院校包括民辦本科院校在內(nèi)。但地方政府在制定相關(guān)轉(zhuǎn)型扶持政策時(shí)，民辦本科院校往往被排除在外，無法獲得政府的相關(guān)扶持。即便能夠從政府部門獲得支持，也不能和公立地方本科院校相提并論，以致部分民辦本科院校在轉(zhuǎn)型發(fā)展中喪失了政策紅利。

第三，政府對(duì)民辦高校的轉(zhuǎn)型方向未能給予相應(yīng)的政策指導(dǎo)。大部分民辦高校在創(chuàng)立之初就確立了應(yīng)用型、地方性的辦學(xué)定位，在辦學(xué)模式、辦學(xué)機(jī)制等方面與公立地方高校存在著巨大的差異。民辦高校本身就是應(yīng)用型定位，如何按照《意見》要求進(jìn)行轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)向何處，地方政府并沒有提供相應(yīng)的政策導(dǎo)向。民辦高校雖然承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的服務(wù)職能，也存在產(chǎn)出效益的溢出效應(yīng)，但卻未能獲得與公立高校一樣的政策支持。這種干預(yù)不足的狀況，不僅嚴(yán)重影響了民辦高校辦學(xué)空間的拓展，降低了辦學(xué)溢出效益，也使得民辦高校陷入了不平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，對(duì)民辦高校的持續(xù)發(fā)展有較大的負(fù)面影響。

三、民辦高校發(fā)展中政府責(zé)任兩難困境的突破策略

民辦高等教育的公共屬性是明顯的，政府應(yīng)在公共性與市場(chǎng)性之間尋找合理的平衡，探尋突破政策困境的具體路徑。

1.立足民辦高校的實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)制度政策的本土化。從整體來看，政府對(duì)民辦高等教育的認(rèn)知方式?jīng)Q定了其對(duì)待民辦高校的政策態(tài)度，也決定了政策支持的具體走向。除小部分捐資助學(xué)情況外，我國(guó)大部分民辦高校是投資者的商業(yè)投資行為，要理性看待其發(fā)展過程。民辦高校既然是投資者的商業(yè)投資行為，自然需要從投資中獲得相應(yīng)回報(bào)，因此，營(yíng)利性是民辦高校的基本社會(huì)屬性。民辦高校在辦學(xué)過程中確實(shí)存在可以實(shí)現(xiàn)營(yíng)利的行為與方式，但需要明確的是，民辦高校的營(yíng)利性不能沖淡其本身的公益性?！吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》指出，民辦教育是社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分，公共性也是民辦高校的社會(huì)屬性?；诖?，政府對(duì)民辦高校的制度安排與設(shè)計(jì)，必須要考慮兩種屬性之間的平衡，符合民辦高校發(fā)展的實(shí)際情況。在營(yíng)利性與公共性之間，營(yíng)利性應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，其涉及投資者利益，更關(guān)系到能不能吸引社會(huì)投資者進(jìn)行投資辦學(xué)。政策的導(dǎo)向性極為重要，政府在制定政策時(shí)，必須關(guān)注到我國(guó)民辦高校發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性。民辦高校之所以在轉(zhuǎn)型發(fā)展中遇到種種問題與矛盾沖突，正如有的學(xué)者所言，是由于政府將捐資辦學(xué)制度的安排轉(zhuǎn)移到投資辦學(xué)的民辦高等教育模式上。在發(fā)達(dá)國(guó)家，私立高校是其高等教育的主要體系，私立高校的屬性是非營(yíng)利性的，是完全的公益性事業(yè)。但我國(guó)慈善事業(yè)不發(fā)達(dá)，捐資體系不透明，大部分民辦高校屬于投資者的商業(yè)投資行為，而不是無償?shù)木栀Y辦學(xué)行為，不能盲目套用發(fā)達(dá)國(guó)家的政策模式。我國(guó)政府對(duì)多項(xiàng)教育立法進(jìn)行了修訂，將民辦學(xué)校分為營(yíng)利性與非營(yíng)利性兩種性質(zhì)，但這種分類尚不細(xì)化，與社會(huì)期待還存在一定的差距，且如何避免政策、法規(guī)與法律之間的沖突也是政府需要重視的。為此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變管理理念，構(gòu)建與《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》相配套的政策體系，為民辦高校發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)公平的制度環(huán)境。只有這樣，才能鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入民辦高等教育領(lǐng)域，并起到引導(dǎo)、規(guī)范及扶持的政策目的。

2.做好制度頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)民辦高校自覺轉(zhuǎn)型。民辦高校有獨(dú)立的法人地位，政府應(yīng)尊重民辦高校的法人地位，通過政策扶持引導(dǎo)民辦高校的轉(zhuǎn)型發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)高校撥款完全依靠政府，這種特殊的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)劃撥體制，使得高校與政府之間形成了一種人身依附關(guān)系。政府不僅是高校的投資者，也是高校的管理者，對(duì)高校的發(fā)展具有較大的話語權(quán)，對(duì)高校的辦學(xué)過程以及具體事務(wù)有干預(yù)的動(dòng)機(jī)與行為。但這種人身依附關(guān)系在民辦高校并不存在，民辦高校是社會(huì)辦學(xué)，屬于自籌經(jīng)費(fèi)，從而導(dǎo)致政府出臺(tái)的促進(jìn)地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的相關(guān)政策，只是針對(duì)公立高校，而不包括民辦高校。如果一項(xiàng)政策專門針對(duì)民辦高校，就在政策上注明“民辦”二字，而針對(duì)公立高校的相關(guān)政策，則并無“公立”二字。由于長(zhǎng)期的體制作用，政府對(duì)于地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的公辦管理思維，不自覺地被移植到民辦高校管理領(lǐng)域，使得部分支持政策出現(xiàn)了“水土不服”的局面。這就要求政府對(duì)民辦高校進(jìn)行扶持時(shí)，應(yīng)轉(zhuǎn)變相應(yīng)的管理方式及目標(biāo)，出臺(tái)相關(guān)的政策文件，有針對(duì)性地做好民辦高校轉(zhuǎn)型的制度設(shè)計(jì)。具體而言：第一，注重地方政策與國(guó)家立法的一致性，地方政府在制定相關(guān)條例或政府規(guī)章的過程中，要明確自身的權(quán)力范圍，為民辦高校轉(zhuǎn)型創(chuàng)造一個(gè)良好的法制環(huán)境。第二，地方政府不能對(duì)民辦高校進(jìn)行直接干預(yù)與管理，要強(qiáng)化其對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的服務(wù)、引導(dǎo)與監(jiān)督。第三，地方政府在制定相關(guān)政策時(shí)，要引入更多的社會(huì)力量進(jìn)入民辦高校辦學(xué)體系，提升民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的活力，解決其經(jīng)費(fèi)不足的問題。第四，完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系，將民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展納入現(xiàn)代職業(yè)教育體系，使其能夠享受體系的政策紅利。

3.淡化財(cái)政分化體制，著力解決民辦高校轉(zhuǎn)型的瓶頸問題。政府是民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的責(zé)任主體，要在管理、干預(yù)及引導(dǎo)過程中有所為，有所不為。就有所為而言，政府應(yīng)立足于我國(guó)民辦高校發(fā)展的實(shí)情，做好設(shè)計(jì)與細(xì)化工作，轉(zhuǎn)變管理思想，為民辦高校發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)公平、寬松的環(huán)境。就有所不為而言，政府對(duì)于民辦高校的辦學(xué)過程，特別是專業(yè)設(shè)置、學(xué)科建設(shè)、教學(xué)過程等不應(yīng)該過多干預(yù)。政府在創(chuàng)造相對(duì)公平的環(huán)境之后，應(yīng)該致力于解決困擾民辦高校轉(zhuǎn)型的兩個(gè)瓶頸問題。第一，專業(yè)發(fā)展問題，主要是師資問題。當(dāng)前我國(guó)民辦高校師資較為短缺，師資力量不夠強(qiáng)大，其重要原因就是教師待遇不足、晉升路徑不暢通。政府應(yīng)加大政策支持，明確民辦高校的教師待遇，完善民辦高校教師職稱評(píng)定辦法，為教師的專業(yè)發(fā)展創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境。第二，嚴(yán)重的資金困境問題。當(dāng)前我國(guó)很多民辦高校是負(fù)債經(jīng)營(yíng)，盡管部分學(xué)校在辦學(xué)中略有盈余，但這些盈余資金根本不能應(yīng)對(duì)教師專業(yè)發(fā)展、學(xué)科建設(shè)以及學(xué)校轉(zhuǎn)型的需要。我國(guó)省級(jí)政府對(duì)于地方公立高校轉(zhuǎn)型發(fā)展最重要的政策扶持就是財(cái)政支持，但這種政策并未全面惠及民辦高校。我國(guó)地方政府應(yīng)根據(jù)本省財(cái)政狀況，加大對(duì)民辦高校的經(jīng)費(fèi)支持及補(bǔ)貼力度，積極推動(dòng)民辦高校的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

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