劉威 汪鉦淞 陳洪梅

摘 要：由于城鄉(xiāng)發(fā)展不均，農(nóng)村大量勞動(dòng)力開始轉(zhuǎn)向城市，尋求更高水平的生活，因此農(nóng)村的人地匹配率陡降，閑置土地與日俱增，造成了資源浪費(fèi)現(xiàn)象。主要以安徽省懷遠(yuǎn)縣為例，基于調(diào)研考察和網(wǎng)絡(luò)搜集的數(shù)據(jù)，通過(guò)分析懷遠(yuǎn)縣的土地利用現(xiàn)狀，提出了利用閑置土地的對(duì)策，希望能夠解決該縣的閑置土地利用問(wèn)題。同時(shí)，也希望能夠給其他類似縣市、鄉(xiāng)村提供相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：閑置土地;懷遠(yuǎn)縣;出路

文章編號(hào)：1004-7026（2019）04-0047-02? ? ? ? ?中國(guó)圖書分類號(hào)：F301? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)于農(nóng)村閑置土地還沒(méi)有形成統(tǒng)一明確的界定。通過(guò)參考資料，認(rèn)為農(nóng)村閑置土地指在一定期限內(nèi)，由自然或人為原因造成的有生產(chǎn)力或生產(chǎn)潛力的農(nóng)村土地空置或出現(xiàn)產(chǎn)出效率低的情況，主要包括農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地。按類別來(lái)劃分，可分為閑置耕地和閑置宅基地[1]。在國(guó)家提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的背景下，研究盤活農(nóng)村閑置土地資源是十分必要的。現(xiàn)以安徽省蚌埠市懷遠(yuǎn)縣為例，介紹該縣土地利用現(xiàn)狀、原因和對(duì)策建議等，以期為農(nóng)村閑置土地利用提供一些思路。

1? 懷遠(yuǎn)縣土地利用現(xiàn)狀

懷遠(yuǎn)縣位于安徽省蚌埠市，總面積2 391.02 km2，耕地12.9萬(wàn)hm2，淮河及其支流穿城而過(guò)，素有“淮上明珠”的美名。近年來(lái)，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，人地矛盾越來(lái)越突出，懷遠(yuǎn)縣大量勞動(dòng)人口流向城市，尋求新的出路。這一現(xiàn)象的直接結(jié)果是懷遠(yuǎn)縣農(nóng)村人口急劇減少，大量土地資源閑置，造成了資源浪費(fèi)。另一方面，政府監(jiān)管力度不到位，政策頒布與實(shí)施受阻，政策取得的效果欠佳。

1.1? 大量人口外遷，土地閑置

為加快城市化進(jìn)程，國(guó)家推出優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。比如降低農(nóng)民進(jìn)城落戶的門檻，可享受免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)及廉租房等政策。這些優(yōu)惠政策吸引著農(nóng)民大批涌向城市，致使土地不再成為農(nóng)民謀生的唯一途徑。

據(jù)調(diào)查，懷遠(yuǎn)縣2010年常住人口約102.8萬(wàn)人，與2000年的123.46萬(wàn)人相比，10年共減少20.65萬(wàn)人，下降36.73%，年平均下降1.81%。2018年，懷遠(yuǎn)縣常住人口下降至99.3萬(wàn)人。根據(jù)2000—2018年的懷遠(yuǎn)的常住人口數(shù)據(jù)，不難發(fā)現(xiàn)懷遠(yuǎn)縣的常住人口近十幾年來(lái)呈現(xiàn)下降的走勢(shì)，留守在懷遠(yuǎn)縣靠耕地種植農(nóng)產(chǎn)品的人數(shù)急劇減少。農(nóng)民大量外遷，不僅使耕地閑置，宅基地也成為“空房”。農(nóng)民舉家進(jìn)城，農(nóng)村的空房長(zhǎng)期無(wú)人居住，形成了“農(nóng)村空心化”現(xiàn)象[2]。農(nóng)村的宅基地比較分散，嚴(yán)重影響了農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。

1.2? 政府相關(guān)政策實(shí)施力度不足

關(guān)于懷遠(yuǎn)縣的土地閑置問(wèn)題，政府已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)政策，但實(shí)施效果卻不盡如人意。從政策的頒布到實(shí)施，是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，中間歷經(jīng)許多問(wèn)題，面臨很多限制，使得最后的效果大打折扣。安徽省政府為了鼓勵(lì)農(nóng)民出讓宅基地使用權(quán)，給予閑置房屋拆遷、自愿退出宅基地的農(nóng)民補(bǔ)貼，其中補(bǔ)貼金額從幾千到幾萬(wàn)元不等。但農(nóng)民對(duì)此并不認(rèn)同，認(rèn)為政府強(qiáng)制剝奪了自己的住宅基地，抵抗情緒比較嚴(yán)重，政策難以實(shí)施。

為了緩解農(nóng)村“空心化”的問(wèn)題，政府力求城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，竭力在農(nóng)村為農(nóng)民創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，打造工業(yè)園區(qū)。但與城市的薪資及工作環(huán)境相比，農(nóng)民更愿意留在城市發(fā)展，即使在農(nóng)村有職位空缺的情況下，農(nóng)民仍然選擇背井離鄉(xiāng)，尋求更好的薪資待遇。

2? 農(nóng)村閑置土地出現(xiàn)的原因

農(nóng)村閑置土地在我國(guó)大量存在，嚴(yán)重降低了資源的使用效率，不利于農(nóng)村農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，阻礙我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，有必要關(guān)注農(nóng)村閑置土地問(wèn)題，從多樣化的視角分析其出現(xiàn)的原因，為構(gòu)建長(zhǎng)期有效的農(nóng)村閑置土地盤活機(jī)制提供理論上的參考。通過(guò)查閱資料與調(diào)研，總結(jié)出如下4點(diǎn)原因。

第一，城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)造成的發(fā)展不均衡。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不完善，教學(xué)醫(yī)療衛(wèi)生條件落后及城鄉(xiāng)收入差距、產(chǎn)業(yè)收入差距拉大在城鄉(xiāng)之間形成了拉力與推力，加之人們對(duì)美好生活的向往，促進(jìn)了大量青壯年的農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

第二，農(nóng)村土地市場(chǎng)不完善。土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰，流轉(zhuǎn)受限及相關(guān)利益分配存在帕累托改進(jìn);承包土地零碎化，生產(chǎn)效率低，不利于農(nóng)業(yè)的集約化發(fā)展;要素市場(chǎng)信息不對(duì)稱，市場(chǎng)規(guī)模受限，要素流動(dòng)受阻，資源得不到合理配置與充分利用;有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的司法領(lǐng)域存在明顯空白，市場(chǎng)缺乏相應(yīng)的制度保障;交易規(guī)模小且流轉(zhuǎn)期限短，不利于形成長(zhǎng)期穩(wěn)定有效的流轉(zhuǎn)秩序;流轉(zhuǎn)市場(chǎng)分布不均，部分地區(qū)欠缺土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

第三，文化心理層面的因素。一是受傳統(tǒng)的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的影響，農(nóng)民在脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)，又不愿放棄土地，將土地作為養(yǎng)老保障。二是受傳統(tǒng)的“安土重遷”的文化心理熏陶，產(chǎn)生鄉(xiāng)土情結(jié)。農(nóng)民將土地視為自己的情感寄托，對(duì)于承載著點(diǎn)滴生活的土地有著深切的眷戀，對(duì)于“葉落歸根”的認(rèn)同更是深深地融入文化血脈中。

第四，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地不合理。最顯著的是工礦企業(yè)在生產(chǎn)后期礦區(qū)表土回填與生態(tài)恢復(fù)不到位，形成許多廢棄礦區(qū)，降低了礦區(qū)的復(fù)墾率。我國(guó)目前礦區(qū)復(fù)墾率只有15%，遠(yuǎn)低于國(guó)際上50%～70%的平均水平，歐美國(guó)家目前更是達(dá)到80%以上[3]。此外，還有部分生產(chǎn)企業(yè)存在大量圈地、囤地的投機(jī)行為，使土地資源得不到合理利用。

3? 解決農(nóng)村閑置土地的建議

農(nóng)村閑置土地問(wèn)題是我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的重要組成部分。盤活農(nóng)村閑置土地，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)與生產(chǎn)方式，推動(dòng)農(nóng)村治理現(xiàn)代化，有利于達(dá)到以點(diǎn)策面的效果，從而扎實(shí)、穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?；谏鲜龀梢?，結(jié)合文獻(xiàn)與現(xiàn)實(shí)，可以從制度、管理、產(chǎn)業(yè)、理念4個(gè)層面著手，解決農(nóng)村閑置土地問(wèn)題，其中涉及法律、環(huán)境（生態(tài)、人文）、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)角度。

3.1? 制度層面

（1）法律從業(yè)人員、學(xué)者等加強(qiáng)司法理論與實(shí)踐的研究，完善相關(guān)的法律法規(guī)，填補(bǔ)土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的法律空白。

（2）調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)[4]。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民有關(guān)法律與政策的宣傳，提高農(nóng)民的法制意識(shí)與政治素養(yǎng)，使農(nóng)民愿意并有能力參與到要素交易中;出臺(tái)相關(guān)福利政策，建立多種補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高農(nóng)民積極性;建立相關(guān)的監(jiān)督反饋制度，引導(dǎo)入股農(nóng)民作為社會(huì)公眾自發(fā)參與到土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督工作中。

（3）建立健全土地要素流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。充分發(fā)揮基層自治組織的作用，以村委會(huì)或村集體聯(lián)合體為基礎(chǔ)，利用電子商務(wù)系統(tǒng)構(gòu)筑要素交易信息平臺(tái)，整合農(nóng)村可利用閑置土地資源;運(yùn)用遙感等技術(shù)對(duì)土地進(jìn)行測(cè)評(píng)分析，形成大數(shù)據(jù)并上傳至交易平臺(tái)，同時(shí)與相關(guān)部門做好溝通，尋求智力支持與財(cái)政支持[5]。

3.2? 產(chǎn)業(yè)層面

第一，政府推動(dòng)改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，因地制宜地發(fā)展具有地方特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。明確自身的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，以及與相鄰區(qū)域是否存在協(xié)同互補(bǔ)的可能;適當(dāng)調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)，提高土地的有效產(chǎn)出，讓農(nóng)民通過(guò)有限的土地，獲得更多的收入;合理進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局規(guī)劃，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型[6]。

第二，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財(cái)政支持與技術(shù)支持。改良農(nóng)作物品種，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，改良土壤，推動(dòng)農(nóng)業(yè)土地集約化利用，助推農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力與農(nóng)民收入的雙增長(zhǎng)[7]。

3.3? 管理層面

（1）強(qiáng)化監(jiān)管與執(zhí)法。加強(qiáng)對(duì)各土地交易市場(chǎng)的監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊囤積土地、發(fā)布虛假交易信息等非法行為。同時(shí)加大環(huán)境違法成本，倒逼部分企業(yè)與私人承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。

（2）政府要理清與市場(chǎng)的關(guān)系，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用，逐步放開對(duì)土地流轉(zhuǎn)的行政審批限制。

3.4? 理念層面

要貫徹落實(shí)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀。堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”，關(guān)注綠色GDP，杜絕走“先污染后治理”的老路，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展;對(duì)農(nóng)村生活環(huán)境進(jìn)行整改，改善農(nóng)民生活環(huán)境;加強(qiáng)公共產(chǎn)品的有效供給，保障農(nóng)民教育醫(yī)療出行等方面的需要;扶持小微企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)民工回流，推動(dòng)農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化。

4? 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)縣鄉(xiāng)的發(fā)展本就落后于城市，城鄉(xiāng)的發(fā)展差距愈發(fā)明顯，閑置土地?cái)?shù)量也與日俱增。我國(guó)政府已經(jīng)開始采取措施，如鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等，并取得了一些成效，但是對(duì)閑置土地的處理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，僅靠政府的努力是不夠的，更需要多方緊密配合，共同努力，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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