趙姿昂

【摘要】“租售同權”緊密地結合中國實際，擴展了房屋租賃權的屬性及內(nèi)容，是“房住不炒”施政理念的貫徹落實。通過與特定的社會權相關聯(lián)，房屋租賃權從純粹的債權向具有物權屬性之債權轉(zhuǎn)變。然而鑒于債權的相對性，房屋租賃權本身的權能限制了平等權的適用空間，這種法律價值上的沖突是“租售同權”的根本挑戰(zhàn)，值得學界認真對待。

【關鍵詞】平等權 社會權 房屋租賃權 “租售同權”

【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

“租售同權”是中國房屋買賣和租賃兩大市場政策的一個重大轉(zhuǎn)向。從“居者有其屋”到“住有所居”，從“以售為主”到“租售同權”，房屋的金融屬性逐漸消退，而社會屬性逐漸凸顯。2016年習近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上提出“房子是用來住的，不是用來炒的”（簡稱“房住不炒”）的理念在社會上引起廣泛贊譽及反響。然而，房屋所有權和租賃權的權能還是有本質(zhì)的區(qū)別。能否為了實現(xiàn)平等權而強行附加租賃房屋諸多社會權，仍然是一個存疑的問題。

“租售同權”的法律意涵

實際上，“租售同權”只是探討時的一個簡稱，在各種規(guī)范性文件中，正式使用的是“租購同權”?！白赓復瑱唷钡恼鎸嵶谥疾⒎菍崿F(xiàn)所有權和租賃權權能的絕對對等，而是努力實現(xiàn)兩種權能背后附加的基本公共服務或福利的平等。租購之所以不能同權，原因就在于廣大人民群眾對優(yōu)質(zhì)住房、教育、醫(yī)療資源的需求與現(xiàn)實供給短缺之間的矛盾。在這里，我們應強調(diào)指出，“租購同權”的目標應當是通過將基本的公共服務或福利與房產(chǎn)相分離，而實現(xiàn)房屋（不論是所有或租賃）所附加的兩者資源的對等。在某種意義上，觀念上的“租售同權”只是一種關于平等的想象，而法律意義上的“租售同權”則具備以下三個方面的內(nèi)涵：

首先，“租售同權”的目標是保障承租人的居住權，推進基本公共服務均等化?！白馐弁瑱唷庇^念的提出，已經(jīng)將承租人的權利與房屋所有者的權利等而視之。盡管其宗旨在于實現(xiàn)基本公共服務均等化，但實際上已經(jīng)將承租人能否享有與所有人同等的社會經(jīng)濟權利視為一個憲法問題，即平等的問題。其次，“租售同權”的宗旨。由于市場經(jīng)濟的發(fā)展及城鎮(zhèn)化的加速，城市房地產(chǎn)的價格漲幅驚人。這一現(xiàn)象強化了房屋的金融資產(chǎn)屬性，而弱化了房屋的居住屬性。成熟的經(jīng)濟體中，鑒于2008年美國金融危機中房屋金融衍生品的起源，一般都將經(jīng)濟重心轉(zhuǎn)向?qū)嶓w經(jīng)濟，而非虛擬經(jīng)濟，這在一定程度上是一種警示：房屋固然可以作為金融資產(chǎn)，但過度強調(diào)這一屬性，會帶來多種風險。再次，“租售同權”的臨時性?！白馐弁瑱唷笔且环N政策，而非法律，由于各地區(qū)、各個階段的問題均不相同，因而“租售同權”必須作為因時制宜、因地制宜的一種政策來實施。在此意義上，“租售同權”必然缺少作為一種制度的強制力及普遍性。無論是觀念上，還是從制度上，我們都應清楚地意識到“租售同權”從政策到法律還有很長的距離。

“租售同權”的法律挑戰(zhàn)

“租售同權”難以成為規(guī)范的法律術語。表面來看，“租售同權”表達了一種關系概念，即房屋所有與房屋租賃享有同等權利。但這一概念并不具有普遍性、確定性和形式合理性。原因在于：“租售同權”不能作為一種普遍的制度在大范圍地區(qū)展開；“租售同權”的真實內(nèi)涵在不同的群體中的理解必然差異極大，難以確定；“租售同權”不符合法理的直觀邏輯，所有權和租賃權并不是同一個層面的權利。

“租售同權”的物權與債權無法直接對等?！白馐弁瑱唷睙o疑是針對居民住房權而展開的。住房權絕非僅僅使用房屋的權利，而附加了諸多的經(jīng)濟社會權利。就此而論，住房權的保障能實現(xiàn)承租人權利的最大化。盡管住房權的重要意義已經(jīng)成為共識，但住房權在現(xiàn)實生活中遭遇到保障的困境。有學者指出，中國住房權保障存在的問題，首先是出租房源少與房屋空置并存；其次是住宅租金偏離正常水平；再次是租賃雙方地位嚴重不平等。這些現(xiàn)象的存在，僅僅靠提倡“租售同權”的理念不夠，還需要政策和各種配套措施的落實。

“租售同權”的理念難以完全制度化。從這一政策出臺之日起，業(yè)主和租客之間的矛盾就不斷發(fā)生。在公開的報道中，兩者之間的矛盾最終在政府、物業(yè)、業(yè)主、租戶四方協(xié)商之下得以解決，這在一定程度表明政策的效果并未達到預期。而且，“租售同權”這一政策的實施也僅僅是應對當下房地產(chǎn)買賣和租賃市場的畸形發(fā)展，具有一定的過渡性質(zhì)。在房地產(chǎn)買賣和租賃市場走上良性循環(huán)之后，“租售同權”的政策自然逐漸終結。同時，由于地域的差別，各地對“租售同權”內(nèi)容及實施必要性的認識也各不相同。

“租售同權”最重要的問題是對兩種法律價值的取舍。無論是房屋所有者，還是房屋的承租人，在享受基本的公共服務方面應當享有平等的待遇，這是憲法上公民平等權的體現(xiàn)。而所有權對房屋的占有和收益必然是全方位的，權能的范圍遠遠超過租賃權。在占有、使用、收益和處分上，所有權實現(xiàn)的潛在權益都要優(yōu)于租賃權。實際上，租賃權是一種設定在契約之上的債權，而所有權是設定在支配關系上的物權。鑒于物權具有對物的排他性效力，使得物權相對債權具有了優(yōu)先性，相應地，所有權相對于租賃權也具有優(yōu)先性，“買賣不破租賃”的情形下存在例外。

關于“租售同權”的若干建議

加大租房房源供應，滿足承租人基本需求。“租售同權”之“權”首先體現(xiàn)為基本的居住權，即首先具有居住屬性。對于承租人而言，在不具備所有權的基礎上，必須通過對租賃權的保障才能實現(xiàn)居住權。然而，現(xiàn)實的情況卻不容樂觀。政府在房屋買賣市場和房屋租賃市場中應當發(fā)揮一定的作用，尤其在像經(jīng)濟適用房、兩限房、廉租房等保障性住房的供應上應當起到主導作用。

加速戶籍制度改革，讓房屋回歸居住屬性。戶籍制度是計劃經(jīng)濟時代城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的產(chǎn)物，是出于漸進性改革過程中政府對社會控制的一種手段。而在當前的轉(zhuǎn)型時期，戶籍制度與“就近入學”的義務教育政策緊緊關聯(lián)的現(xiàn)實亟需改變?！熬徒雽W”通常落實為所謂的“學區(qū)房”政策，在這一標準中，房屋所有權的權重明顯壓倒了房屋的租賃權。對這一問題的治本之策是將房屋與戶籍脫鉤，讓房屋回歸居住屬性。在一定程度上，房屋與戶籍脫鉤意味著房屋的所有權與使用權的分離，讓承租人也能享受房屋區(qū)位優(yōu)勢所附屬的教育資源。同時，一旦將戶籍脫離房屋，則附加于房屋產(chǎn)權（所有權、使用權）之上的其他社會權利都將獨立出來，回歸市場，由市場規(guī)律來調(diào)節(jié)。

統(tǒng)籌立法規(guī)劃，實現(xiàn)租售市場問題標本兼治。首先，要從根源上對租售兩個市場的需求和供應結構進行調(diào)整。房屋租售市場的供需結構在很大程度上要求政府提高土地供應，尤其是居住用地的供應。其次，在財政上加大對公租房、經(jīng)濟適用房等基礎住房服務上的投入，讓土地使用密集化、精細化，如此則從根本上改善了房屋房源不足的困境。再次，應統(tǒng)籌好房屋租售市場，尤其是租賃市場的立法。當下“租售同權”所面臨的法律挑戰(zhàn)，從本質(zhì)上來說是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。因而對這一問題的解決需要政府與市場合力，既要從根本上加大保障性住房的建設，又要對房屋產(chǎn)權加速嚴格的立法保障。盡管房屋產(chǎn)權之上附加了諸種社會權利，但這僅僅是一個臨時現(xiàn)象。隨著社會經(jīng)濟水平的發(fā)展，房屋作為安居的基礎居住屬性將優(yōu)先予以保障，而房屋作為不動產(chǎn)的金融屬性將逐漸消退。這是一個需要政策與法律合力的過程，“房住不炒”有力地維持了房屋租售市場的穩(wěn)定，而“租售同權”則平衡了平等權與社會權的現(xiàn)實差距。在此意義上，“租售同權”的理念是頗有價值的，而其所面臨的法律挑戰(zhàn)也是必須認真應對的。

（作者單位：北京大學法學院）