王宗美

摘? 要：發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，是內(nèi)蒙古赤峰市在新形勢(shì)下全面振興工業(yè)，促進(jìn)工業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展的重大舉措。本文通過(guò)對(duì)赤峰市域內(nèi)工業(yè)園區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，就加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化招商模式、完善產(chǎn)業(yè)體系、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境以及建立合理的利益共享機(jī)制幾個(gè)方面提出了探索性對(duì)策建議，希望能夠?qū)Τ喾迨邪l(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：飛地經(jīng)濟(jì) 工業(yè)園區(qū) 發(fā)展模式? 產(chǎn)業(yè)體系 利益共享機(jī)制

“飛地經(jīng)濟(jì)”是近年來(lái)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中形成的一種打破行政邊界和原有體制，為了促進(jìn)生產(chǎn)要素高效利用、優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)利益共享、共贏互利和協(xié)同發(fā)展而進(jìn)行跨區(qū)域資源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)模式。其特點(diǎn)就是在不改變行政區(qū)位歸屬的情況下， 通過(guò)產(chǎn)業(yè)承接、合作共贏的方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要素從飛出地轉(zhuǎn)移到飛入地。它不僅會(huì)為發(fā)達(dá)地區(qū)尋找產(chǎn)業(yè)承接地提供拓展空間，也可解決各級(jí)政府為了政績(jī)相互競(jìng)爭(zhēng)，低價(jià)招商引資上項(xiàng)目，占用土地重復(fù)建設(shè)工業(yè)園區(qū)等問(wèn)題;同時(shí)，還能為欠發(fā)達(dá)地區(qū)解決人力資本、技術(shù)匱乏提供新的援助模式。

赤峰要實(shí)現(xiàn)跨越崛起，離不開(kāi)工業(yè)的全面振興。著力建設(shè)赤峰東部工業(yè)經(jīng)濟(jì)走廊，是赤峰工業(yè)重新起航的重要舉措，是赤峰市委、市政府堅(jiān)定不移推進(jìn)工業(yè)強(qiáng)市戰(zhàn)略的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署。而發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，充分利用有色金屬、礦產(chǎn)資源豐富、煤磷化工產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和相對(duì)低廉的土地優(yōu)勢(shì)，承接經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，完善產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展則是讓赤峰市東部工業(yè)經(jīng)濟(jì)重獲活力的偉大嘗試，對(duì)于實(shí)現(xiàn)赤峰市跨越式崛起具有重要意義。

一、赤峰市工業(yè)園區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的實(shí)施條件

目前，赤峰市現(xiàn)已形成了以資源加工型產(chǎn)業(yè)為主產(chǎn)業(yè)、以有色金屬加工、醫(yī)藥、化工為支柱產(chǎn)業(yè)、以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代物流為輔助產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)格局。作為赤峰東部工業(yè)經(jīng)濟(jì)走廊主要載體的赤峰高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，主要包含了赤峰經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、紅山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、元寶山工業(yè)園、松山安慶工業(yè)園和馬林有色金屬產(chǎn)業(yè)園，基本具備了發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的實(shí)施條件。

（一）園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)具備產(chǎn)業(yè)承接條件

赤峰市工業(yè)園區(qū)截至目前均已經(jīng)具備企業(yè)入駐園區(qū)“七通一平”的基本條件，實(shí)現(xiàn)集中供水、集中供熱;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)比較完備，在園區(qū)內(nèi)建有供水廠、污水處理廠、變電所和熱力站，可以保障園區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)生活的基本需求。

（二）園區(qū)已初具規(guī)模，具有較明確的產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展理念

截至2017年底，在元寶山工業(yè)園區(qū)注冊(cè)工業(yè)企業(yè)已達(dá)44家。元寶山工業(yè)園的產(chǎn)業(yè)功能目前定位為重點(diǎn)發(fā)展磷煤化工、生物化工和精細(xì)化工，努力打造自治區(qū)級(jí)的現(xiàn)代化工產(chǎn)業(yè)基地、蒙東磷煤化工合作示范區(qū)和赤峰市精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。松山安慶工業(yè)園區(qū)落戶企業(yè)38家，松山安慶工業(yè)園前期建設(shè)比較緩慢，到 2016 年才有較大的發(fā)展。

松山安慶工業(yè)園區(qū)主要承載食品輕工、裝備制造和新型建材、生物科技產(chǎn)業(yè)。目前園區(qū)建設(shè)和招商引資與規(guī)劃定位有一定的差異，根據(jù)自身周邊農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)及市場(chǎng)發(fā)展需求，明確輕工食品產(chǎn)業(yè)作為園區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一。

（三）區(qū)域重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步健全，為發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”提供便利條件

京沈客運(yùn)專線至赤峰聯(lián)絡(luò)線的建成，設(shè)計(jì)時(shí)速200 公里/小時(shí)以上，屆時(shí)赤峰至北京實(shí)際運(yùn)行時(shí)間不超過(guò) 2 小時(shí)，赤峰與京津冀和遼中南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系將大幅加強(qiáng)。葉赤鐵路擴(kuò)能改造、赤峰到綏中鐵路線建設(shè)，將強(qiáng)化赤峰在蒙東-沿海能源運(yùn)輸通道上的樞紐地位，對(duì)于赤峰發(fā)展能源化工產(chǎn)業(yè)具有重要意義。赤峰至天津、赤峰經(jīng)承德至北京鐵路的建設(shè)，將進(jìn)一步加強(qiáng)赤峰作為關(guān)內(nèi)與東北地區(qū)聯(lián)系通道上交通樞紐的地位。赤峰-承德、赤峰-朝陽(yáng)高速公路相繼建成，赤峰將全面融入環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的高速交通網(wǎng)絡(luò)，使赤峰與京津冀地區(qū)、遼中南地區(qū)和遼寧沿海的人流、物流聯(lián)系顯著增強(qiáng)。

二、“飛地經(jīng)濟(jì)”的基本發(fā)展模式

（一）根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式劃分的“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式

1.項(xiàng)目合作模式：以高新技術(shù)、新產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為紐帶，飛出地提供技術(shù)幫扶、項(xiàng)目建設(shè)和營(yíng)運(yùn)，與飛入地開(kāi)展園區(qū)的合作共建。

2.園中園模式：在園區(qū)內(nèi)劃出一部分空地，與飛入企業(yè)就發(fā)展方向、投資規(guī)模、完成期限和權(quán)利義務(wù)等達(dá)成書(shū)面法律協(xié)議。把規(guī)劃地交由飛入方，要求其在不違背園區(qū)發(fā)展大方向和環(huán)境保護(hù)的前提下，自主進(jìn)行規(guī)劃編制以及后期的招商引資和日常經(jīng)營(yíng)管理。

3.貿(mào)易合作模式：以訂單為媒介，共建廠房，由飛出地企業(yè)提供技術(shù)支持和生產(chǎn)設(shè)備，飛入地提供土地和基本的公共服務(wù)設(shè)施。

4.交流合作模式：與周邊園區(qū)結(jié)為友好合作園區(qū)，互相設(shè)立訪問(wèn)代表，實(shí)時(shí)進(jìn)行資源信息的共享。園區(qū)之間不定期地進(jìn)行項(xiàng)目的推介和對(duì)接。

（二）根據(jù)行政區(qū)域界限劃分的“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式

1.市域內(nèi)“飛地經(jīng)濟(jì)”模式：市級(jí)政府部門整體規(guī)劃，打破各旗縣間的行政區(qū)劃，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和整合，共同促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.市域外“飛地經(jīng)濟(jì)”模式：擴(kuò)大開(kāi)放主動(dòng)承接產(chǎn)業(yè)鏈整體轉(zhuǎn)移和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)協(xié)同轉(zhuǎn)移。

三、赤峰市發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”提供基礎(chǔ)保障

目前赤峰市工業(yè)園區(qū)雖然已基本實(shí)現(xiàn)“七通一平”的產(chǎn)業(yè)承接基礎(chǔ)條件，但是園區(qū)在與高速路連通方面仍有欠缺。如松山安慶工業(yè)園區(qū)與高速路口還未連通。全面建設(shè)高速路的全網(wǎng)覆蓋以及與工業(yè)園區(qū)的連接暢通，勢(shì)在必行。應(yīng)力促2020年赤峰到北京高鐵的全線開(kāi)通，打入北京兩小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，為承接北京非首都功能轉(zhuǎn)移做好新一輪準(zhǔn)備。同時(shí)，要加強(qiáng)高速網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的建設(shè)，包括電子商貿(mào)服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”與工業(yè)的深度融合;加快智能化生活信息平臺(tái)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息的實(shí)時(shí)互動(dòng)和共享。

（二）轉(zhuǎn)變發(fā)展思維，優(yōu)化招商模式

赤峰市依靠環(huán)境承載能力高作為招商優(yōu)惠條件的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。在生態(tài)環(huán)境硬約束增強(qiáng)的背景下，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)固然重要，但嚴(yán)守環(huán)保底線、嚴(yán)格遵循環(huán)保準(zhǔn)則、構(gòu)建園區(qū)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的發(fā)展機(jī)制，才是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。必須將發(fā)展思維從資源招商轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)招商。一是要在招商引資和產(chǎn)業(yè)承接中，積極推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的合作落地，諸如生物醫(yī)藥、新能源、文化創(chuàng)意以及環(huán)保等相關(guān)新興產(chǎn)業(yè);二是要依靠赤峰優(yōu)勢(shì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，如有色冶金、煤化工的產(chǎn)業(yè)鏈延伸承接高關(guān)聯(lián)度、高附加值產(chǎn)業(yè)，對(duì)于飛出地想要?jiǎng)冸x的低端初級(jí)的重污染企業(yè)要嚴(yán)守原則底線;三是根據(jù)水資源承載能力合理布局，以水定產(chǎn)。赤峰工業(yè)園區(qū)傳統(tǒng)的資源型產(chǎn)業(yè)多耗水嚴(yán)重，已經(jīng)引進(jìn)入駐的企業(yè)也由于水資源匱乏，沒(méi)有用水權(quán)，而面臨著無(wú)法投入生產(chǎn)的問(wèn)題，因此要嚴(yán)格控制高耗水型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）發(fā)揮傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，完善產(chǎn)業(yè)體系

“飛地經(jīng)濟(jì)”的兩大特點(diǎn)就是產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。因此，赤峰市要將產(chǎn)業(yè)承接定位于與自身優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)有關(guān)聯(lián)度的、具有超前先進(jìn)技術(shù)的飛出地產(chǎn)業(yè)上。工業(yè)園區(qū)必須深度挖掘自己的特色優(yōu)勢(shì)，發(fā)展模式要從最初的原材料開(kāi)采和初加工產(chǎn)品轉(zhuǎn)變思維方式，向最終消費(fèi)品方面轉(zhuǎn)變，引進(jìn)具有關(guān)聯(lián)度的產(chǎn)業(yè)，延伸傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈條。如元寶山工業(yè)園區(qū)目前主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是煤化工和生物化工，應(yīng)著力引進(jìn)能夠?qū)Ξa(chǎn)品下游進(jìn)行精加工、深加工的高新技術(shù)企業(yè)，以及對(duì)副產(chǎn)品進(jìn)行延伸加工的產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)副產(chǎn)品和廢棄物的綜合利用，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。依托已經(jīng)入駐的煤化工龍頭企業(yè)，以主產(chǎn)品下游延伸，副產(chǎn)品綜合利用，配套服務(wù)為方向，科學(xué)篩選和引進(jìn)項(xiàng)目，形成耦合發(fā)展的煤化工產(chǎn)業(yè)集群。松山安慶工業(yè)園區(qū)發(fā)展相對(duì)緩慢，目前明確輕工食品產(chǎn)業(yè)作為園區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，應(yīng)立足于地區(qū)特色，立足于松山區(qū)擁有豐富的農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)糧食、馬鈴薯、禽畜肉類和野果的深加工項(xiàng)目，著力完善食品輕工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，注重產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸和高端產(chǎn)品的研發(fā)。

（四）優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，完善公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，行政歸屬不同本就是其根本前提，這就導(dǎo)致了較高的制度成本。尤其在項(xiàng)目審批、選址和建設(shè)過(guò)程中的時(shí)間成本、人力成本以及資金成本都比較高。比如，中糧集團(tuán)的中糧生化赤峰60萬(wàn)噸/年燃料乙醇項(xiàng)目入駐赤峰市松山區(qū)安慶工業(yè)園區(qū)，在2018年初就已經(jīng)上報(bào)國(guó)家發(fā)改委，至今仍未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。土地審批、征收等程序都需要時(shí)間。同時(shí)“尋租”行為也大大降低了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，赤峰市的營(yíng)商環(huán)境的確仍然存在很多令人詬病的地方。因此，赤峰市發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，要強(qiáng)力改善營(yíng)商環(huán)境，持續(xù)推進(jìn)“放改服”改革，以簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)來(lái)促進(jìn)招商引資。營(yíng)造高效、“親商”的政務(wù)軟環(huán)境，構(gòu)建“一站式”的行政服務(wù)平臺(tái)，精簡(jiǎn)項(xiàng)目審批流程、提高審效率、降低服務(wù)收費(fèi)。提升信息化水平，推進(jìn)審批事項(xiàng)網(wǎng)上辦理，最大限度地節(jié)約等待時(shí)間。同時(shí)，要規(guī)范市場(chǎng)規(guī)則，還市場(chǎng)一個(gè)清凈公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（五）建立合理的利益共享機(jī)制，促進(jìn)市域內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展

赤峰全市14個(gè)市級(jí)以上的工業(yè)園區(qū)。目前，各產(chǎn)業(yè)園均存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)業(yè)集群度不高，無(wú)法形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條等問(wèn)題。各園區(qū)間相互比拼競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)資源、搶招商，缺乏溝通合作機(jī)制，無(wú)法形成規(guī)?；瘍?yōu)勢(shì)。因此需要建立合理的利益共享機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展。一是要建立明確的利益分享機(jī)制。由赤峰市政府牽頭，與赤峰市各旗縣區(qū)政府達(dá)成一致協(xié)議，明確稅收的分享比例、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政支出的分擔(dān)比例，以及公共服務(wù)職能提供的具體分工，從而打消飛出地政府對(duì)商業(yè)資源外流的顧慮，為產(chǎn)業(yè)的集約發(fā)展提供平臺(tái)，優(yōu)化各旗縣區(qū)的生產(chǎn)要素配置。二是要共建“飛地經(jīng)濟(jì)”組織機(jī)構(gòu)。目前一般由工業(yè)園區(qū)管委會(huì)承擔(dān)這項(xiàng)職責(zé)，“飛入地”與“飛出地”相關(guān)部門應(yīng)該派駐人員參與到部門工作中，有利于合作的順利開(kāi)展和形成監(jiān)督機(jī)制。三是要因地制宜，共建“飛地”園區(qū)。比如，赤峰市第一個(gè)著陸的市域內(nèi)“飛地經(jīng)濟(jì)”項(xiàng)目，是原來(lái)位于喀旗錦山工業(yè)園區(qū)的赤峰云銅 40 萬(wàn)噸銅冶煉項(xiàng)目，于2016年11月飛入赤峰工業(yè)重鎮(zhèn)元寶山區(qū)馬林有色金屬產(chǎn)業(yè)園。位于紅山區(qū)的赤峰金劍 40 萬(wàn)噸銅冶煉項(xiàng)目正在建設(shè)中，也即將飛入馬林有色金屬產(chǎn)業(yè)園。建立馬林有色金屬產(chǎn)業(yè)園，一方面是考慮了元寶山區(qū)的工業(yè)基礎(chǔ)，另一方面是為了保護(hù)喀旗的一片綠水青山。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的集約化規(guī)模化發(fā)展亟需市級(jí)政府部門整體規(guī)劃，打破各旗縣間的行政區(qū)劃，根據(jù)各園區(qū)自身經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和發(fā)展特點(diǎn)，以平等協(xié)商、互惠互利、共同發(fā)展為原則，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和整合，共同促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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（作者單位：中共赤峰市委黨校）

責(zé)任編輯：康偉