陳茜 侯麗君

【摘 要】以人民為中心是習近平新時代中國特色社會主義思想的精髓，體現(xiàn)在關照人民需求，關注人民發(fā)展，凸顯人民主體等方面。精準扶貧是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展的突破口，是以人民為中心視角下促進人的全面發(fā)展、實現(xiàn)人民共同富裕的具體表現(xiàn)。具有“大農(nóng)村，大山區(qū)，大庫區(qū)”社會架構的重慶市擁有較多農(nóng)業(yè)轉移人口，在精準扶貧視域下對其社會保障的路徑探析是以人民為中心思想的生動闡釋。本文運用SWOT方法并結合重慶市實際情況，對重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障進行分析，找出其發(fā)展的有利因素和不利條件，同時針對分析結果提出持續(xù)發(fā)展，加強防御，及時避免，重點攻克的因應策略，以推動重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障的路徑探析。

【關鍵詞】以人民為中心；重慶市；精準扶貧；農(nóng)業(yè)轉移人口；社會保障；SWOT方法

2013年11月習近平總書記在湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”的理念，扶貧已然從特定的地區(qū)聚焦特定的人群。精準扶貧的基點是人民本位意識，出發(fā)點是為人民謀幸福，重點是保持與人民群眾的血肉聯(lián)系，落腳點是維護廣大人民的根本利益；精準扶貧是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展的突破口，是以人民為中心視角下促進人的全面發(fā)展、實現(xiàn)人民共同富裕的具體表現(xiàn)。[1]農(nóng)業(yè)轉移人口在無形中推動著重慶市城鎮(zhèn)的工業(yè)化發(fā)展和現(xiàn)代化進程，然而新形勢下，農(nóng)業(yè)轉移人口的社會保障問題成為其生存和發(fā)展的掣肘，城鎮(zhèn)中呈現(xiàn)新的二元結構矛盾，亟待解決，重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口的社會保障的路徑探析，儼然成為推動重慶市“精準扶貧”工作的有效突破口。

一、重慶市農(nóng)業(yè)轉與人口社會保障的SWOT分析

SWOT分析法也稱為態(tài)勢分析法，是一種企業(yè)戰(zhàn)略分析方法，20世紀80年代初由美國舊金山大學管理學教授海因茨·韋里克提出。它是一種基于對系統(tǒng)內部的優(yōu)勢、劣勢，外部環(huán)境的機會、威脅分析，進而構造矩陣模型的分析方法，并以此作出持續(xù)發(fā)展，重點攻克，加強防御，及時避免的發(fā)展策略。[2]矩陣如下表所示：

SWOT分析法將系統(tǒng)內部和外部環(huán)境在一定的時間范圍內視為靜態(tài)，雖存在一定的假設性，但適用于制定連續(xù)規(guī)劃中的階段性決策，且對于漸進式的改革和發(fā)展有較強的操作性。重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障問題涉及的領域廣，層次多，資金量大，關系網(wǎng)絡復雜，需要逐步協(xié)調，分層進行，因此采用SWOT方法來分析此問題具有較強的適用性與可行性。

（一）重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障的優(yōu)勢（S）分析

1、職業(yè)技能提高

2009年重慶市政府就致力于提高農(nóng)業(yè)轉移人口的職業(yè)技能，相繼出臺《重慶市人民政府辦公廳關于進一步做好農(nóng)民工工作的通知》《重慶市就業(yè)促進條例》，對農(nóng)業(yè)轉移人口的職業(yè)技能培訓工作落到實處，開展以市場為中心的定向培訓，分類培訓，轉移培訓，崗前培訓，創(chuàng)業(yè)培訓等培訓內容，并建立農(nóng)業(yè)轉移人口職業(yè)技能鑒定和專項職業(yè)能力考核機制。各區(qū)縣開展“陽光工程”培訓計劃，培育出了“重慶師傅”、“石龍技工”等一批在全國有影響力的培訓輸出品牌。[3]依托職業(yè)技能，提升就業(yè)能力，為重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口的社會保障提供基礎平臺。

2、價值觀念提升

伴隨著進城務工的時間，農(nóng)業(yè)轉移人口逐漸受到現(xiàn)代文明的熏陶，不僅在生活行為方面有了改變，價值觀念上也有了轉變。新生代農(nóng)民工在求職擇業(yè)時會融入個人興趣及理想目標，積極參加政府組織的各項職業(yè)技能培訓并取得職業(yè)鑒定資格證書，將進城務工視為其職業(yè)發(fā)展的“跳板”，一部分長期在城鎮(zhèn)務工且有所積累的農(nóng)業(yè)轉移人口，充分利用政府出臺的創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，與同鄉(xiāng)的務工者聯(lián)合創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)自給自足的新發(fā)展模式，是推動農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障進程的思想保障。

3、維權意識增強

進程務工拓寬了農(nóng)業(yè)轉移人口的視野，除了價值觀念方面，維權意識層面也有明顯的增強，特別是通過重慶市普法教育的深入開展，各區(qū)縣政策解讀宣傳工作的有效落實，農(nóng)業(yè)轉移人口逐漸意識到他們受到法律的保護和尊重，他們的生存和安全受到政府的關注和重視，遇到侵權行為時不再走忍氣吞聲或暴力反抗的極端路線，取而代之的是維權意識和勇氣，運用法律武器進行反駁和對話，依靠社區(qū)、街道及相關執(zhí)法部門，新興媒體等渠道進行合法的自我保護。

（二）重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障的劣勢（W）分析

1、認知不足

雖然重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)務工期間，價值觀念和維權意識有所提升，但其對社會保障認知較弱。據(jù)調查，重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口享受社會保障中4項保險及以上農(nóng)民工占被調查整體的 17.88%，享受3項保險的占 14.57%，享受2項保險的占 19.21%，僅享受 1項保險的占 31.79%，未參加任何保險的占16.56%。 [4]甚至存在向就業(yè)單位要求退保而增加工資的現(xiàn)象。重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口除了主觀層面的社會保障認知缺陷外，農(nóng)民工薪酬低下也是造成其認知缺陷的客觀條件。

2、流動性大

農(nóng)業(yè)轉移人口的流動性較大，特別是在經(jīng)過職業(yè)技能培訓，獲得職業(yè)鑒定資格證書之后，涌向密集型勞動產(chǎn)業(yè)居多的沿海地區(qū)，但由于金融風暴，又輾轉回鄉(xiāng)，一邊工作一邊等待新的高薪機會，呈現(xiàn)出“游擊型”職業(yè)生涯。而目前的社會保障網(wǎng)絡還未形成全國聯(lián)網(wǎng)，是以區(qū)域分割的形式存在，因此農(nóng)業(yè)轉移人口相應的社會保險和崗位的流動是分離脫節(jié)的，特別是工傷保險，由在崗企業(yè)當期支付，若離職則失效，不僅會造成社會保障成本的增加，也變相的增加的農(nóng)業(yè)轉移人口參加社會保障的負擔。

3、留而不遷

據(jù)國家統(tǒng)計局資料顯示，截至2012年底，重慶市鄉(xiāng)村戶數(shù)達724.14萬戶，鄉(xiāng)村人口達2303.09萬人。重慶市大部分農(nóng)業(yè)轉移人口轉戶意愿不強，他們享受政府對扶助農(nóng)村戶口的補貼和優(yōu)惠政策，不愿因城鎮(zhèn)戶口以及轉戶的優(yōu)惠政策而放棄土地，因此大部分農(nóng)業(yè)轉移人口由最初的“被邊緣化”轉變?yōu)椤白赃吘壔?。[5]戶籍改革是一個漫長的征程，大部分農(nóng)業(yè)轉移人口維持現(xiàn)狀，不愿落戶城鎮(zhèn)，從而造成其長期居住城鎮(zhèn)，為城鎮(zhèn)建設發(fā)展貢獻而享受不到城鎮(zhèn)社會保障的矛盾現(xiàn)象。

（三）重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障的機會（O）分析

1、國家政策支持

我國相繼出臺多個關于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的中央“一號文件”惠及農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村建設，農(nóng)民生活保障，充分彰顯黨和國家對“三農(nóng)”問題和農(nóng)民工問題的關注和關心。各類民生政策更是將農(nóng)業(yè)轉移人口的相關問題提高到戰(zhàn)略高度，聚焦農(nóng)業(yè)轉移人口的生存和發(fā)展。此外，為加快探索改變城鄉(xiāng)二元結構的體制機制及中西部地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展模式，落實科學發(fā)展觀，促進和諧社會的構建，2007年6月7日，經(jīng)國務院批準，重慶市被正式確立為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，針對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展大膽改革，實現(xiàn)創(chuàng)新，為進一步改善重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障提供了支持平臺。

2、地方政策扶助

2007年重慶市人民政府辦公廳發(fā)布《關于印發(fā)重慶市農(nóng)民工養(yǎng)老保險試行辦法的通知》以建立保險費用低，覆蓋面廣且可轉移的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，后又將農(nóng)民工養(yǎng)老保險并入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險中。2008年重慶市人民政府辦公廳發(fā)布《關于印發(fā)重慶市農(nóng)民工大病醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌試行辦法通知》，建立保險費用低，大病擔保，保當期且費用主要由用人單位承擔的農(nóng)民工大病醫(yī)療保險制度。2012年重慶市人民政府辦公廳發(fā)布《關于農(nóng)民工大病醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)基本職工醫(yī)療保險并軌有關問題通知》，將農(nóng)民工大病醫(yī)療保險并入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。[5]重慶市政府不斷改進和創(chuàng)新，落實了重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障問題的改進和發(fā)展。

3、地方經(jīng)濟支撐

重慶市作為四個直轄市之一，經(jīng)濟發(fā)展迅速，特別是第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，為廣大農(nóng)民工的生存和發(fā)展提供平臺。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，2017年重慶市地區(qū)生產(chǎn)總值達19424.73億元。其中第一產(chǎn)業(yè)增加值達1276.09億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值達8584.61億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值達9564.03億元，農(nóng)林牧漁業(yè)增加值達1300.33億元。重慶市經(jīng)濟的總體實力，產(chǎn)業(yè)結構和發(fā)展速度為重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障提供資金支持。

（四）重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障的威脅（T）分析

1、戶籍制度的掣肘

我國正直社會結構變革，制度機制轉換，利益格局調整和價值觀念轉變的關鍵時期?！俺青l(xiāng)一體化”呈漸進推動趨勢，需要一個穩(wěn)定而漫長的過程，城鄉(xiāng)二元結構的戶籍制度仍然存在，而居民的各項基本公共服務，比如教育，就業(yè)，醫(yī)療，社保等都直接與其戶籍掛鉤，因此在未來較長的一段時期內，二元結構的戶籍制度始終橫跨在城鄉(xiāng)社會保障之中，成為其差距的寄生載體。[6]在此大背景下，重慶市雖作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，但關于戶籍制度的改革和創(chuàng)新措施呈舉步維艱之勢。

2、法律法規(guī)的缺失

我國農(nóng)民工社會保障缺乏全面的法律法規(guī)體系，各地區(qū)涉及到這方面的內容大多數(shù)都是夾雜于某個條例和規(guī)章之中，推行阻力大，惠及面窄。此外，雖然我國于2011年7月出臺《社會保險法》，其實質是一部框架式法律，各種社會保障制度依然摻雜著戶籍制度的劃分，未在實際層面上解決農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障的困境。[6]再者，從法律法規(guī)層面提高農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障問題的地位很有必要，雖然目前“關愛農(nóng)民工”口號十分響亮，但法律地位很重要，得到法律的認可，農(nóng)業(yè)轉移人口的社會保障改進才能得到更有效的關注和保護。

3、專項資金的缺乏

雖然社會保障是切實關乎農(nóng)業(yè)轉移人口生存和發(fā)展的問題，但由于法律地位的缺失，專項設置匱乏，大多數(shù)涉及層面都是小修小補，資金層面也不例外。重慶市經(jīng)濟發(fā)展勢頭強，但其財政支出中，屬于社會保障的專項資金占比較小。據(jù)重慶統(tǒng)計年鑒資料顯示，2017年重慶市地方財政一般預算支出為4336.28億元，社會保障和就業(yè)支出為702.82億元，占總支出的16%。整個重慶市的社會保障資金尚且占比如此，屬于農(nóng)業(yè)轉移人口的社會保障資金投入更是微乎其微。

二、解決重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障問題的因應策略

（一）持續(xù)發(fā)展

職業(yè)技能培訓工程已初見成效，農(nóng)業(yè)轉移人口就業(yè)率明顯上升，就業(yè)崗位的增加是社會保障發(fā)展的重要依托，職業(yè)技能培訓則是一反應產(chǎn)生的催化劑。且有國家政策及地方政策的支持，職業(yè)技能培訓單位和被培訓者都是政策的受惠者，從而形農(nóng)業(yè)轉移人口為企業(yè)生產(chǎn)效力，企業(yè)結合政策優(yōu)惠繳納農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障相關費用的良性循環(huán)。因此，職業(yè)技能培訓的持續(xù)發(fā)展非常有必要，國家政策和地方政策應將其擺在更突出的位置，延續(xù)此良好勢頭。

農(nóng)業(yè)轉移人口對自身合法權益的了解是進行合法維權的基本前提，社會保障所包含的各種險種關乎到農(nóng)業(yè)轉移人口的切身利益，普法宣傳工作不能只停留在基本的講解層面，還要深入到扭轉農(nóng)業(yè)轉移人口的認知缺陷，鼓勵其主動向就業(yè)單位要求購買社會保險，并按政策規(guī)定承擔相應的比例。普法宣傳教育工作在覆蓋范圍方面要不斷擴大，在內容深度方面要不斷加深，使廣大農(nóng)業(yè)轉移人口能夠運用法律武器更好的維護自身合法權益。

（二）加強防御

社會保險的購買采用分類分層的方式，分類的目的在于尊重農(nóng)業(yè)轉移人口的實際情況，若其只是趁農(nóng)閑時節(jié)外出工作補貼家用，主要從事的還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，則尊重其自身意愿是否購買；若其經(jīng)常在外地工作，則可設定保費緩交期限。分層的目的在于尊重農(nóng)業(yè)轉移人口薪酬基數(shù)，可根據(jù)其自身發(fā)展條件購買各種險種，比如相對于工傷保險和醫(yī)療保險，養(yǎng)老保險費用的個人占比較大，期限較長，農(nóng)業(yè)轉移人口就可以根據(jù)自身發(fā)展情況和實際需求分層購買。[5]根據(jù)農(nóng)業(yè)轉移人口的實際情況來制定社會保險的購買制度，能夠靈活處理保費方面的短板，推動社會保障漸進穩(wěn)定的推動。

社會保險制度因地制宜地在全國推行，制度設置的重心是在當?shù)鼐蜆I(yè)的居民，但大部分農(nóng)業(yè)轉移人口的工作地點不是固定的，而目前全國范圍內的社會保障網(wǎng)絡也還沒有建立起來，社會保險的轉移和續(xù)接中暗含大量問題，這也是導致大部分農(nóng)業(yè)轉移人口不愿購買社會保險的原因之一。全國各地的社會保障系統(tǒng)應建立可傳遞的信息庫，使社會保障信息跟隨被保險人，實現(xiàn)全國暢通流動，打破地域間的限制。

（三）及時避免

城鄉(xiāng)二元體制的戶籍制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展的前提條件，我國居民目前的就業(yè)、社保，住房等方面都和戶籍制度直接掛鉤。在社會保障層面，重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口各種險種的并軌改革取得了初步的成效，但其生存和發(fā)展的方方面面都直接或間接的影響社會保障的接續(xù)，比如在保費層面，住房保障跟不上，農(nóng)業(yè)轉移人口的住宿問題得不到有效的解決，社會保險的繳納也會成為問題。因此，城鄉(xiāng)二元體制戶籍制度的缺陷還是在一定程度上制約著農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障的推動，亟待處理和完善。

認知缺陷是客觀原因，他們有購買社會保險的條件但不愿意購買，甚至要求用人單位退保體現(xiàn)。普法宣傳教育是從政府層面幫助農(nóng)業(yè)轉移人口正確認識社會保障政策，用法律手段維護自身合法權益。用人單位，社會組織，培訓教育機構等層面都應該將有關社會保障知識的宣傳講解融入各自領域，比如，用人單位在組織農(nóng)業(yè)轉移人口進行職業(yè)技能的培訓時，也可以向其講解社會保障方面的問題，同時坦誠用人單位所承擔的保費比例，幫助農(nóng)業(yè)轉移人口形成正確的認知。

（四）重點攻克

依靠法律的強制性特征，將農(nóng)業(yè)轉移人口的社會保障問題納入法律體系，提高其法律地位，營造其法律環(huán)境，構建其制度保障，使全國各司法部門和執(zhí)法部門解決實施農(nóng)業(yè)轉移人口的社會保障問題時有法可依，有章可尋。同時，在現(xiàn)有法律的基礎上，細化具體行為，不斷擴充覆蓋面，建立農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障的專項法律體系。

農(nóng)業(yè)轉移人口的社會保障工作推進需要專項資金的支持，這是一項系統(tǒng)且涉及面廣的民生工程，特別是針對重慶市具有“大農(nóng)村”特點的社會構架，更需要設立專項資金來降低農(nóng)業(yè)轉移人口的保費承擔比例，需調整財政支出結構，將政府補貼的范圍擴大，程度加深。除此之外，對專項資金的利用應該建立評估體系，[7]有效提高專項資金的利用度，緩解專項資金的成本壓力，充分發(fā)揮專項資金的推動作用。

社會保障是解決人民需求的基本前提，是促進人民發(fā)展的基本保障，是凸顯人民主體地位的基本體現(xiàn)，探析重慶市農(nóng)業(yè)轉移人口的社會保障路徑，是切實維護其根本利益的基點，是將習近平新時代中國特色社會主義思想的人民中心立場落到實處的有效舉措。

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