蔣文春 林雪峰
【摘 要】理論上,國(guó)家審計(jì)目標(biāo)是實(shí)施國(guó)家審計(jì)工作的起點(diǎn)。根據(jù)委托代理理論,審計(jì)部門(mén)根據(jù)人民群眾的需求,來(lái)實(shí)施國(guó)家審計(jì)工作。中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期,人民的需求也發(fā)生著變化。在新常態(tài)下,應(yīng)該順應(yīng)時(shí)勢(shì)、掌握國(guó)家治理的需要、制定切實(shí)可行的審計(jì)目標(biāo),對(duì)于國(guó)家審計(jì)乃至國(guó)家治理都有著重要的意義。因此,本文從國(guó)家治理的角度出發(fā),探討了當(dāng)前國(guó)家審計(jì)目標(biāo)應(yīng)如何定位,找準(zhǔn)人民的真正需要;以及達(dá)到國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和國(guó)家審計(jì)工作的重點(diǎn)內(nèi)容。
【關(guān)鍵詞】國(guó)家審計(jì)目標(biāo);國(guó)家治理論;實(shí)現(xiàn)機(jī)制;委托代理理論
一、引言
審計(jì)目標(biāo)是指在一定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,審計(jì)機(jī)構(gòu)或?qū)徲?jì)人員在實(shí)施審計(jì)行為時(shí)所期望達(dá)到的理想境地或?qū)崿F(xiàn)的最終目標(biāo)。國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的制定前提,是以保障人民群眾的利益為根本目標(biāo),需要政府審計(jì)人員的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)勝任能力為其保駕護(hù)航。準(zhǔn)確的政府審計(jì)目標(biāo)定位保證著國(guó)家發(fā)展方向正確不偏移。在不同的歷史時(shí)期下,政府要根據(jù)國(guó)家治理的需要?jiǎng)討B(tài)的調(diào)整政府的審計(jì)目標(biāo),在同一時(shí)期的不同國(guó)家,或者是在同一國(guó)家的不同歷史時(shí)期,國(guó)家審計(jì)目標(biāo)是不一致的。在時(shí)代發(fā)展迅速改變的環(huán)境里,我國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期,在十九大報(bào)告中習(xí)近平總書(shū)記指出國(guó)家的主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變,對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展,保證人民權(quán)益不受侵犯,如何在動(dòng)態(tài)的變化中定位政府的審計(jì)目標(biāo)的非常重要。
二、文獻(xiàn)綜述
在定位國(guó)家審計(jì)目標(biāo)時(shí),是一定要考慮特定的環(huán)境背景的。國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的確定是來(lái)源于國(guó)家治理的目標(biāo),以及人們對(duì)國(guó)家治理的要求,他是國(guó)家審計(jì)與特定環(huán)境背景互相聯(lián)系且互相作用的產(chǎn)物。(謝盛紋,2012)[1]。美國(guó)審計(jì)署GAO將國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)定義為“確保美國(guó)人民的福利和財(cái)務(wù)安全”、“幫助政府轉(zhuǎn)變角色”。審計(jì)署發(fā)布的《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》也明確了我國(guó)的政府審計(jì)目標(biāo),要求國(guó)家審計(jì)部門(mén)對(duì)被審計(jì)單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,保障經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、效益型和合法性,從而才能確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展。不同的政府主體,根據(jù)國(guó)家治理的需要,確立了不同的國(guó)家審計(jì)目標(biāo),也對(duì)政府審計(jì)工作提出了不同的要求。但是,二者均認(rèn)為國(guó)家審計(jì)目標(biāo)要保證國(guó)家財(cái)務(wù)收支的安全。
目前,關(guān)于國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的主要觀點(diǎn)有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論、委托代理理論、免疫系統(tǒng)論和國(guó)家治理論。不同審計(jì)論斷對(duì)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)的理解不同,必然會(huì)影響他們對(duì)審計(jì)目標(biāo)的看法(譚勁松,宋順林,2012)[2]。但是,審計(jì)行為活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)都定位在了審計(jì)目標(biāo),國(guó)家審計(jì)活動(dòng)被公認(rèn)為是審計(jì)工作的邏輯起點(diǎn),也是國(guó)家審計(jì)發(fā)揮職能的大前提。國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)目標(biāo)認(rèn)為是促進(jìn)國(guó)家主體受托責(zé)任的全面且高效的履行(蔡春、朱榮、謝柳芳,2011)[3]。經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論認(rèn)為國(guó)家審計(jì)目標(biāo)是確保財(cái)政收支的真實(shí)性、有效性和合法性。隨著社會(huì)的進(jìn)步,政府的支出大幅度增長(zhǎng),加上人民要求審計(jì)透明,審計(jì)監(jiān)督論已經(jīng)不能完全涵蓋國(guó)家審計(jì)的本質(zhì),國(guó)家審計(jì)被期望在經(jīng)濟(jì)性、效率性、環(huán)保性、效果性和控制性等方面開(kāi)展審計(jì)工作(王海兵,2013)[6]。國(guó)家審計(jì)的“免疫系統(tǒng)論”是在2012年被提出,把國(guó)家治理比喻為生物學(xué)里的大系統(tǒng),將國(guó)家審計(jì)比喻為內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”,在國(guó)家政治制度中扮演著不可缺少的重要組成部分,具有預(yù)防、揭示和抵御功能。(劉家義,2012)[8]?!皣?guó)家治理”論是對(duì)審計(jì)本質(zhì)認(rèn)識(shí)的超越和升華(譚勁松,宋順林,2012)[2]。根據(jù)需求提供相應(yīng)的供給,才能在最大程度上滿(mǎn)足消費(fèi)者,這是經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論,在國(guó)家審計(jì)這里同樣適用。我國(guó)正處于國(guó)家治理論階段,他是對(duì)監(jiān)督論、免疫系統(tǒng)論的發(fā)展和補(bǔ)充。(王海兵,2013)[6]。國(guó)家審計(jì)目標(biāo)是國(guó)家審計(jì)行為活動(dòng)意欲達(dá)到的理想境地或狀態(tài),隨政府職能轉(zhuǎn)變而變化。國(guó)家審計(jì)是服務(wù)與國(guó)家治理目標(biāo)的,隨著社會(huì)環(huán)境的變化,也應(yīng)及時(shí)更新對(duì)國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的認(rèn)識(shí)。
綜上所述,國(guó)家審計(jì)目標(biāo)與時(shí)代背景是分不開(kāi)的,我們需要及時(shí)更新和定位國(guó)家審計(jì)目標(biāo)。在新常態(tài)下的中國(guó),面臨著一個(gè)特殊的轉(zhuǎn)型階段,我們更需要重視國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的選擇問(wèn)題。因此,本文將以國(guó)家治理論為基礎(chǔ),研究我國(guó)目前關(guān)于國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的選擇問(wèn)題。
三、當(dāng)前國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的定位研究
國(guó)家審計(jì)目標(biāo)從層次上劃分,可以分為總體目標(biāo)、具體目標(biāo)和項(xiàng)目目標(biāo)。國(guó)家審計(jì)的總體目標(biāo)是以國(guó)家治理的需要為基礎(chǔ),基于委托代理理論,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)代理人民群眾監(jiān)督政府部門(mén)的行為。政府總體目標(biāo)提供的是工作方向,具體目標(biāo)和項(xiàng)目目標(biāo)是圍繞其展開(kāi)的。
國(guó)家審計(jì)具體目標(biāo),系統(tǒng)地說(shuō),因?yàn)楣彩芡胸?zé)任關(guān)系的深化,國(guó)家審計(jì)詳細(xì)目標(biāo)要化分為六個(gè)轉(zhuǎn)變時(shí)期:(1)基本的合法、合規(guī)的鑒定;(2)符合法律、符合法規(guī)的真實(shí)公平的鑒定;(3)符合法律、法規(guī)的真實(shí)公平和經(jīng)濟(jì)性的鑒定;(4)符合法律、法規(guī)、真實(shí)完整的經(jīng)濟(jì)性和效率的鑒定;(5)符合法律、法規(guī)、真實(shí)完整的經(jīng)濟(jì)效率和效果的鑒定;(6)符合法律、法規(guī)、真實(shí)完整的經(jīng)濟(jì)效率、效果和環(huán)保的鑒定。
基于國(guó)家審計(jì)工作的側(cè)重點(diǎn)不同,可以按照審計(jì)項(xiàng)目劃分。政府審計(jì)的項(xiàng)目目標(biāo)是國(guó)家審計(jì)具體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)形式。
根據(jù)上面的表格顯示,財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)是很多國(guó)家最高級(jí)別審查部門(mén)的常規(guī)業(yè)務(wù)。按照財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)舉例來(lái)分析國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的發(fā)展趨勢(shì)。
(一)財(cái)務(wù)審計(jì)目標(biāo)
財(cái)務(wù)審計(jì)主要是對(duì)財(cái)政收支的真實(shí)性和合法性進(jìn)行監(jiān)督和檢查。對(duì)于財(cái)務(wù)審計(jì)目標(biāo),最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織《審計(jì)準(zhǔn)則》(1995)、英國(guó)《財(cái)務(wù)審計(jì)指南》(2003)、加拿大《年度審計(jì)手冊(cè)》(2003)、美國(guó)《一般公認(rèn)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》(2004)和中國(guó)的《審計(jì)法》(2006)等都進(jìn)行了規(guī)定。有關(guān)財(cái)務(wù)審計(jì)目標(biāo)的代表觀點(diǎn)如下:
像上面的表格顯示,財(cái)務(wù)審計(jì)的對(duì)象包含符合法律性、符合法規(guī)性或具有真實(shí)性的鑒定,都隸屬于公共受托責(zé)任的要求。相應(yīng)地,財(cái)務(wù)審計(jì)的理論目標(biāo)可以分解為合規(guī)性審計(jì)目標(biāo)和真實(shí)性審計(jì)目標(biāo)。
(二)績(jī)效審計(jì)目標(biāo)
績(jī)效性審計(jì)是被審查對(duì)象的資產(chǎn)或收入支出等活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、公平性和環(huán)保性進(jìn)行的公開(kāi)的監(jiān)管評(píng)估和鑒定行為。
如上面的表格顯示,績(jī)效性審計(jì)目標(biāo)包含經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的鑒定,它屬于結(jié)果性公共受托責(zé)任的規(guī)定。對(duì)應(yīng)的,績(jī)效性審計(jì)的理論目標(biāo)可以劃分為經(jīng)濟(jì)性審計(jì)目標(biāo)、效率性審計(jì)目標(biāo)和效果性審計(jì)目標(biāo)。
四、新常態(tài)下國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制
(一)獨(dú)立性是國(guó)家審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提條件
獨(dú)立性是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)及審計(jì)人員在開(kāi)展審計(jì)工作時(shí)應(yīng)該保證的大前提。獨(dú)立性要求審計(jì)機(jī)關(guān)和人員在整個(gè)的審計(jì)過(guò)程中,均要與被審計(jì)單位保持相對(duì)的獨(dú)立,制定計(jì)劃、實(shí)施審計(jì)工作時(shí)必須保持客觀、公正、公平的態(tài)度,同時(shí)要站在第三方的角度上,增加審計(jì)過(guò)程中的不可預(yù)見(jiàn)性。審計(jì)獨(dú)立性和審計(jì)目標(biāo)必須是同時(shí)存在并且相輔相成的,審計(jì)獨(dú)立性保證審計(jì)目標(biāo)完成的真實(shí)性,而審計(jì)目標(biāo)更是審計(jì)獨(dú)立性存在的意義;二者之間互相支撐,才能保證國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
(二)專(zhuān)業(yè)勝任能力是國(guó)家審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本保障
專(zhuān)業(yè)勝任能力不僅是對(duì)審計(jì)人員提出的基本要求,同時(shí)也是督促?lài)?guó)家審計(jì)準(zhǔn)則的制定與更新。專(zhuān)業(yè)勝任能力是保證國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)按照相關(guān)的執(zhí)行準(zhǔn)則、制定審計(jì)計(jì)劃、實(shí)施審計(jì)程序,從而高效的完成審計(jì)工作,達(dá)成審計(jì)目標(biāo)。專(zhuān)業(yè)勝任能力對(duì)完成國(guó)家審計(jì)目標(biāo)起著保障的作用,專(zhuān)業(yè)勝任能力直接決定了審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。對(duì)于不同能力的專(zhuān)業(yè)審計(jì)人員,應(yīng)該被委派到適合他的相關(guān)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)中,做到“物盡其用”。同時(shí),在業(yè)務(wù)和準(zhǔn)則的不斷變化下對(duì)審計(jì)人員的要求是不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)和鞏固自己的知識(shí)儲(chǔ)備。
(三)國(guó)家審計(jì)規(guī)范是國(guó)家審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的指路航標(biāo)
國(guó)家審計(jì)規(guī)范包括審計(jì)準(zhǔn)則和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn),具體包括《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》和具體規(guī)定、條例等。審計(jì)規(guī)范規(guī)定了審計(jì)目標(biāo)預(yù)期要達(dá)到的目標(biāo),整個(gè)的審計(jì)過(guò)程都要符合審計(jì)規(guī)范,不僅包括審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)水平、審計(jì)作為第三方的獨(dú)立性、而且制定的審計(jì)程序、最后出具審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量要求都來(lái)自于審計(jì)規(guī)范的要求。國(guó)家審計(jì)規(guī)范的制定是影響審計(jì)目標(biāo)的制定,審計(jì)規(guī)范指引著審計(jì)目標(biāo)制定的方向。國(guó)家審計(jì)規(guī)范的更新和完善是隨著國(guó)家發(fā)展的腳步,根據(jù)國(guó)家治理的需要,從而增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)與報(bào)告重大問(wèn)題的能力。
(四)國(guó)家審計(jì)報(bào)告是國(guó)家審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最終途徑
國(guó)家審計(jì)報(bào)告是審計(jì)工作的最后產(chǎn)物,國(guó)家的審計(jì)報(bào)告與政府的審計(jì)目標(biāo)是辯證統(tǒng)一的。國(guó)家審計(jì)報(bào)告是在審計(jì)人員根據(jù)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則、制定審計(jì)計(jì)劃、實(shí)施審計(jì)程序、取得相關(guān)且可靠地審計(jì)證據(jù)后,及時(shí)的對(duì)被審計(jì)單位存在的問(wèn)題和改進(jìn)方法等出具的審計(jì)意見(jiàn)、最終形成審計(jì)報(bào)告。審計(jì)目標(biāo)的最終結(jié)果就是審計(jì)報(bào)告,沒(méi)有出具審計(jì)報(bào)告,審計(jì)目標(biāo)談不上實(shí)現(xiàn)。審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)形式寄托在審計(jì)報(bào)告中,國(guó)家審計(jì)報(bào)告是政府審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)的途徑,反映在文字表述上,提供的審計(jì)信息和建議,最終反饋在國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的制定上;同時(shí),國(guó)家審計(jì)目標(biāo)又對(duì)國(guó)家審計(jì)報(bào)告提出要求。
五、新常態(tài)下國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的重點(diǎn)
(一)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境下審計(jì)工作的運(yùn)行,切實(shí)落實(shí)國(guó)家惠民政策
國(guó)家最基本的職能就是為人民提供服務(wù),提高人民的滿(mǎn)意度,同時(shí)提高人民生活的水平。國(guó)家制定的惠民政策,在預(yù)期實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)與實(shí)際達(dá)到的效果之間有一定的距離,那么國(guó)家審計(jì)在這個(gè)過(guò)程中就要充分發(fā)揮其對(duì)重大政策落實(shí)的監(jiān)督作用。結(jié)合人民群眾的根本要求,牢牢把握國(guó)家對(duì)審計(jì)工作的總體要求和戰(zhàn)略部署,并將政策落實(shí)作為工作重點(diǎn),加強(qiáng)對(duì)審計(jì)結(jié)果的合理、全面運(yùn)用。國(guó)家審計(jì)要實(shí)施跟蹤審計(jì),保障惠民政策能夠落地生根發(fā)芽。
(二)強(qiáng)化對(duì)資源環(huán)境審計(jì),為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航
經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下,我們強(qiáng)調(diào)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,綠色的生態(tài)環(huán)境逐漸成為人民追求生活品質(zhì)的目標(biāo)。審計(jì)機(jī)關(guān)在執(zhí)行審計(jì)工作中,應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)為工作導(dǎo)向,落實(shí)資源環(huán)境審計(jì)政策。首先,應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境安全與保護(hù)方面的審計(jì)監(jiān)督,加大對(duì)于環(huán)保資金使用情況的揭示;其次,對(duì)于生態(tài)建設(shè)的審計(jì)監(jiān)督工作,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)綠色資源能源、節(jié)能減排等專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)督審計(jì);此外,重點(diǎn)加強(qiáng)基層資源開(kāi)發(fā)利用方面的審計(jì)監(jiān)督,杜絕資源無(wú)序開(kāi)發(fā)、破壞或浪費(fèi)等問(wèn)題的發(fā)生,推進(jìn)基層資源保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)等規(guī)章制度的制定和落實(shí)。
(三)把握基層政府內(nèi)部審計(jì)的著力點(diǎn),加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)
城市鄉(xiāng)村的資源分配和兩極分化現(xiàn)象是基層政府工作的重點(diǎn)。要做好城鎮(zhèn)化建設(shè),首先,應(yīng)該重視農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的審計(jì)。建立項(xiàng)目流程計(jì)劃,重點(diǎn)關(guān)注有關(guān)需求資金的籌集,資金籌集之后的流向,是否有貪污、舞弊的行為。其次,著重于有關(guān)涉農(nóng)資金項(xiàng)目的資金流向。定期接受?chē)?guó)家審計(jì)或財(cái)務(wù)部門(mén)委托的事務(wù)所單位進(jìn)行監(jiān)督,時(shí)時(shí)監(jiān)控所有資金的走向。最后,關(guān)注政治動(dòng)態(tài)。時(shí)刻關(guān)注國(guó)家政策,相對(duì)于農(nóng)民的利弊,并且及時(shí)作出分析。農(nóng)村面積大、農(nóng)民知識(shí)水平底,是目前我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)狀,關(guān)于農(nóng)民的重大項(xiàng)目的制定和決議,審計(jì)部門(mén)應(yīng)從人民利益的根本點(diǎn)出發(fā),加強(qiáng)理論知識(shí),改善現(xiàn)狀。
(四)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),保障改革成果惠及民生
把實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)作為我們的奮斗目標(biāo),必須從基層做起,國(guó)家在加大對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)的投資時(shí),政府審計(jì)更應(yīng)該實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。首先要加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè),建立健康的政治環(huán)境,發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用,監(jiān)督所有人員履職盡責(zé),不要拿著百姓的資源,浪費(fèi)百姓的資源,把工作做到有效、便民。其次要開(kāi)展對(duì)干部任期的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),把所有工作人員納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象,更要加強(qiáng)對(duì)主要的負(fù)責(zé)人具體事件的審計(jì),盡量將政府審計(jì)工作透明。最后要明確責(zé)任劃分,嚴(yán)格遵守工作流程,以便互相監(jiān)督、互相勉勵(lì)。依據(jù)實(shí)際情況,使審計(jì)評(píng)價(jià)的依據(jù)“用得準(zhǔn)”、結(jié)論“立得住”。
【參考文獻(xiàn)】
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