劉曉陽

摘要：在當前國際基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，公私合作模式（PPP模式）的應(yīng)用日益廣泛。在國際市場PPP項目中，招投標作為一個非常重要的階段，在時間和費用上消耗巨大，同時，項目招投標過程也存在不同于普通商業(yè)合作的風(fēng)險?；诖?，文章梳理了國際PPP項目中存在的政治、法律、準入等風(fēng)險，并針對性地探討了其風(fēng)險控制措施，可為企業(yè)進行PPP項目投標提供指導(dǎo)、借鑒。

關(guān)鍵詞：國際PPP項目；招投標；風(fēng)險控制

PPP模式是政府機構(gòu)與社會資本共同承擔風(fēng)險、合作共贏的合作模式。近年來，中國逐漸加大、加深PPP模式在國際基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的應(yīng)用。然而，相比于國內(nèi)PPP項目，國際項目面臨的風(fēng)險更大，現(xiàn)實情況也更為復(fù)雜。

一、PPP項目和一般項目在招投標機制的差異

和一般項目相比，PPP項目的招投標主體有明顯的區(qū)別。一般項目投標人為工程承包商，而PPP項目招標人為政府部門，投標人則為長期經(jīng)營者及項目投資人。PPP項目在招投標初期并無明確工程技術(shù)標準與具體方案，招標文件只需說明項目需具備的標準。另外，一般項目在招投標中，主要是尋找適當?shù)墓こ坛邪蹋鳳PP項目的目的是找合作伙伴。這些因素決定了PPP項目和一般項目在招投標中面對的風(fēng)險有所不同。

二、國際PPP項目的風(fēng)險

根據(jù)國際形勢的變化情況，大致可以把PPP項目風(fēng)險分為以下幾類。

（一）政治風(fēng)險

在進行國際項目投資時，應(yīng)重點考慮中國與項目所在國是否簽訂了投資保護協(xié)定，外國投資方在所在國是否享有公平待遇、項目所在國對外國投資項目是否有優(yōu)惠政策支持，以及是否有對資產(chǎn)征收、補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。由于PPP項目周期普遍較長，因此還需重點關(guān)注項目所在國家的政治穩(wěn)定性及國際局勢對于當前項目的影響。綜合、全面了解東道國的政治傳統(tǒng)和政治制度，更有利于公私雙方協(xié)定投資方案，盡可能減少項目風(fēng)險。

（二）法律風(fēng)險

目前，國際上許多國家在PPP項目上的法律、法規(guī)還不夠成熟。不同國家也具有不同的法律條例，對PPP項目規(guī)范、標準較少的國家往往通過合同規(guī)定來彌補法律不足，使合同條款更為復(fù)雜，導(dǎo)致項目投標階段耗費的人力、物力相應(yīng)增加。

（三）準入風(fēng)險

準入風(fēng)險可分為準入審查和準入流程。準入審查是招投標的第一階段工作，特別是在發(fā)達國家，對海外投資的政治斗爭和貿(mào)易壁壘常設(shè)置“安全審查”和“反壟斷審查”。發(fā)達國家對中國國有企業(yè)，尤其是央企的投資懷有疑慮，對企業(yè)性質(zhì)和背景的調(diào)查成為審查的重要因素；其次在投資領(lǐng)域上，部分國家將軍工和重要的能源產(chǎn)業(yè)作為國家重要產(chǎn)業(yè)，實行嚴密保護；除此之外，中國與項目國的雙邊關(guān)系是否友好也會對其準入風(fēng)險產(chǎn)生影響。而PPP項目的準入流程異于傳統(tǒng)的EPC項目，必須先在項目所在國注冊公司再參與招投標，并且該項目與中標后建立的項目公司相互獨立。除此之外，在PPP項目所在國的屬地化管理、對勞務(wù)人員輸送管理和設(shè)備材料的進出口以及運輸方面都存在著準入風(fēng)險。

（四）不正當競爭

在招投標階段，投標人面臨著國際不正當競爭風(fēng)險。由于PPP項目的特征，政府基于權(quán)利或者地方保護主義的招標嚴重損害了來自海外競爭者企業(yè)的利益。如政府方與社會資本簽署PPP項目協(xié)議存在串標、圍標等意圖，會使企業(yè)失去中標可能。

（五）程序風(fēng)險

從投標人投標準備階段到招標結(jié)束的全過程中，企業(yè)面臨著各種形式的風(fēng)險，如時間節(jié)點、招標準備、資格審查、投標響應(yīng)、合同和投標并選等。投標人須遵循招標方相關(guān)規(guī)定，根據(jù)流程來做好投標準備，而在這一具體程序中，稍有不慎，如出現(xiàn)流程錯誤、未做好充足準備等情況，即可能影響投標結(jié)果。

三、招投標階段的風(fēng)險控制

（一）全面分析項目所在國的法律法規(guī)

PPP項目所在國的法律法規(guī)對項目建設(shè)有很大的影響。投標方在投資國際PPP項目時，應(yīng)重點考量中國與PPP項目所在國是否簽訂雙邊投資保護協(xié)定，對中國投資者的投資和業(yè)務(wù)是否給予公平待遇以及對外投資財產(chǎn)的征收和補償措施等。例如，英法海峽隧道項目前期，施工方對相關(guān)法律法規(guī)缺少研究，對合同中政府對安全管理和環(huán)保措施的強制性要求認識不清，造成施工階段成本超支，又無法得到政府補償，最終導(dǎo)致項目無法順利施工、項目公司申請破產(chǎn)保護。因此，投資者在進行國際項目投資時，一方面要綜合考慮PPP項目所在國相關(guān)法律、法規(guī)的具體情況，詳細分析東道國對外來投資的準入機制，以及對招投標、特許經(jīng)營程序和相關(guān)稅收等相關(guān)標準和政策，并充分了解所在國勞務(wù)、環(huán)保等相關(guān)規(guī)章制度，最大限度減少所在國法律法規(guī)方面的潛在風(fēng)險；另一方面對外投資企業(yè)可通過與所在國具有資質(zhì)的律所、建設(shè)咨詢公司合作，借助其專業(yè)經(jīng)驗和優(yōu)勢規(guī)避項目全周期的法律風(fēng)險，合理解決出現(xiàn)的法律糾紛，降低損失。

（二）深入研究國際PPP項目可行性

國際PPP項目投資面臨風(fēng)險極為復(fù)雜，在預(yù)期收益和實際收益方面差距較大，投資回報存在很大的不確定性。在進入國家PPP項目投標時，必須在政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面進行全面可行性研究。比如泰國的曼谷高架橋項目前期對項目社會經(jīng)濟評價不充分：當?shù)毓妼Φ缆愤x址不滿意，引發(fā)民眾抗議，承包方不得不自擔風(fēng)險對道路線路進行更換，致使項目實施受到影響、引起成本大幅增加；對所在國經(jīng)濟因素分析不準確、對匯率風(fēng)險預(yù)估不足：1997年泰國爆發(fā)金融危機，導(dǎo)致泰銖貶值，項目受到匯率風(fēng)險影響，且當?shù)卣畬ο嚓P(guān)經(jīng)濟風(fēng)險不承擔補償責任，致使項目出現(xiàn)不可預(yù)估的成本增加，進而影響項目順利實施。

（三）對不當競爭的可能性嚴格審查

跨國PPP項目投資中常會遇到當?shù)厥袌錾系牟徽敻偁?，國際承包商必須對PPP項目所在國市場規(guī)范、實際項目招投標進行深入調(diào)查，以判斷不正當競爭發(fā)生的可能性。通過與當?shù)鼐哂匈Y質(zhì)的建筑咨詢公司或律所進行合作，降低參與到存在不正當競爭招投標的可能性，對簽訂PPP項目框架協(xié)議的內(nèi)容謹慎審核，避免潛在合作方帶來的其他不可預(yù)見的風(fēng)險。

（四）建立PPP項目風(fēng)險承擔和控制

PPP項目建設(shè)周期長，涉及多方參與，建立完善的PPP項目風(fēng)險控制機構(gòu)對保證項目順利進行有重要作用。PPP項目在招投標階段的風(fēng)險分擔主要通過合同規(guī)定的方式進行劃分。風(fēng)險的劃分要遵循公平、風(fēng)險成本最小原則，由低成本者承擔風(fēng)險；遵循風(fēng)險收益對等原則，在PPP項目中，獲得收益相對較大的一方承擔該項風(fēng)險；遵循過失原則，風(fēng)險交予招投標過程中引起風(fēng)險的一方承擔。

（五）提升融資能力

企業(yè)建立合理的融資程序和結(jié)構(gòu)對于PPP項目順利實施也具有重要的作用。優(yōu)先申請中國開發(fā)銀行、進出口銀行等國家政策銀行或世界銀行等具有權(quán)威金融機構(gòu)的融資貸款；也可考慮利用絲路基金、中歐投資合作基金等優(yōu)質(zhì)基金，與境外金融機構(gòu)或者投資者合作建立產(chǎn)業(yè)基金，或在境外發(fā)行企業(yè)債券等多角度提高企業(yè)的融資能力。一方面提高融資的成功率，另一方面在產(chǎn)生項目爭議時融資方可以介入，促進爭議解決、保障項目資金安全性。

（六）完善項目合同制定方案

在項目協(xié)商、談判以及合同確定階段對風(fēng)險進行合理劃分。在國際PPP項目中，如何進行風(fēng)險分擔已經(jīng)有了較多的理論和實踐。不同風(fēng)險應(yīng)由不同主體分擔，投資者對危害較小、發(fā)生概率較低的風(fēng)險自行承擔，做好證據(jù)收集以便后期進行索賠補償；對不可控風(fēng)險采用風(fēng)險轉(zhuǎn)移、分擔等方法轉(zhuǎn)移至第三方，在投標報價中充分考慮和合理估算成本；對于政府不守信風(fēng)險，可以在特權(quán)協(xié)議中通過合同規(guī)定方式約定相應(yīng)條款進行風(fēng)險規(guī)避。

除此之外，可設(shè)置靈活的退出機制。PPP項目運營周期通常很長，應(yīng)事先在合同中約定合理的股權(quán)轉(zhuǎn)讓或者政府回購等退出方式，避免長時間爭議造成項目的損失；同時，重點完善項目的爭議解決機制，在合同中約定合適的爭議仲裁、解決方式，縮短爭議解決時間、提高解決效率，以減少風(fēng)險引起的二次損害。

四、結(jié)語

隨著“一帶一路”倡議的逐步推進，我國企業(yè)進行國際PPP項目投資的機會增多，為避免在海外投資中遭受損失，企業(yè)在項目的招投標階段應(yīng)全面深入了解招標項目所面臨的風(fēng)險，設(shè)計出合理的風(fēng)險控制方案，在投標時結(jié)合實際，避免盲目投標，保證項目順利進行。

參考文獻：

[1]陳偉清，史麗娜.PPP項目招投標階段風(fēng)險分擔研究[J].建筑經(jīng)濟，2016（07）.

[2]徐方.國際PPP項目投標決策風(fēng)險分析[J].工程建設(shè)與設(shè)計，2017（22）.

（作者單位：中鐵十八局集團有限公司國際公司）