文_劉俊生

一、職務(wù)職級(jí)并行改革有利于擴(kuò)展公務(wù)員晉升空間

我國(guó)地廳級(jí)以下機(jī)關(guān)，無論是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的還是擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)制度的公務(wù)員，都存在職務(wù)晉升的“天花板”，特別是對(duì)那些沒有擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的普通公務(wù)員來說更是如此，很多基層公務(wù)員一輩子就是個(gè)科員，這樣的晉升制度嚴(yán)重地影響著地市級(jí)以下黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員的職業(yè)生涯發(fā)展，嚴(yán)重地抑制著他們的工作積極性，成為地市級(jí)以下機(jī)關(guān)公務(wù)員產(chǎn)生怠工、混日子、不作為、不擔(dān)當(dāng)、不履職等行為的重要制度性原因之一。中央意識(shí)到了這一制度弊端并決心加以革除，于是在公務(wù)員制度實(shí)施（1993）20多年后的2014年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見》，決定建立縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤的制度，開啟了破除公務(wù)員職務(wù)晉升“天花板”的航程。這一干部人事制度改革措施給縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員隊(duì)伍注入了活力，在一定程度上激發(fā)了縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員的工作積極性。在此基礎(chǔ)上，為從根本上徹底解決職務(wù)晉升“天花板”問題，2019年國(guó)家在修改公務(wù)員法時(shí)將這項(xiàng)改革舉措納入法律框架，中組部同時(shí)制定了《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》，從而使得改革得到法制上的保障。新法規(guī)定的公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，不僅擴(kuò)大了制度實(shí)施范圍，而且提升了公務(wù)員晉升“天花板”，大大地?cái)U(kuò)展了基層公務(wù)員的晉升空間，能夠在很大程度上緩解公務(wù)員群體在未來職業(yè)發(fā)展中職務(wù)晉升方面的煩惱，給為數(shù)眾多的地市級(jí)以下機(jī)關(guān)公務(wù)員帶來了發(fā)展的動(dòng)力。

二、公務(wù)員晉升模式是三階梯并行

新修改后的《公務(wù)員法》（2019）規(guī)定，“國(guó)家公務(wù)員實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行制度，根據(jù)公務(wù)員職位類別和職責(zé)設(shè)置公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、職級(jí)序列”（《公務(wù)員法》第十七條）。據(jù)此將所有公務(wù)員分為兩類，即擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員（簡(jiǎn)稱領(lǐng)導(dǎo)干部）和不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員（簡(jiǎn)稱普通公務(wù)員）。領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行職務(wù)制度，職務(wù)序列分為五類十層，而普通公務(wù)員實(shí)行職級(jí)制度，職級(jí)序列分為四類十二層，由此構(gòu)成公務(wù)員的職務(wù)與職級(jí)并行制度。另外，國(guó)家還設(shè)置有公務(wù)員級(jí)別制度，共有二十七級(jí)。職務(wù)、職級(jí)、級(jí)別三者之間關(guān)系見下表。

職務(wù)、職級(jí)、級(jí)別對(duì)應(yīng)表

上表清晰地顯示出來，法律設(shè)計(jì)了三階梯并行的公務(wù)員晉升模式，即領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升、職級(jí)晉升、級(jí)別晉升三階梯并行。不過，職務(wù)晉升和職級(jí)晉升都是獨(dú)立晉升階梯，而級(jí)別晉升則不是獨(dú)立晉升階梯，因?yàn)樗诤艽蟪潭壬弦栏接诼殑?wù)晉升和職級(jí)晉升，其獨(dú)立晉升的性質(zhì)只是表現(xiàn)在職務(wù)或職級(jí)不變時(shí)在相應(yīng)級(jí)別范圍內(nèi)的獨(dú)立晉升。因此，社會(huì)上人們平時(shí)所言升職了，通常是指晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。在公務(wù)員范圍內(nèi)所言升職還包括了職級(jí)的晉升，級(jí)別晉升只能稱為晉級(jí)。

新法不僅將舊法中由8個(gè)層級(jí)組成的“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列”擴(kuò)展為或拉伸為由12個(gè)層級(jí)組成的“職級(jí)序列”，更為重要的是大大提升了公務(wù)員職級(jí)晉升的“天花板”。舊法規(guī)定了“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置不能高于所在部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，如巡視員和副巡視員的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)只能在中央和省部級(jí)黨政機(jī)關(guān)設(shè)置，調(diào)研員和副調(diào)研員的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)最低只能在地市級(jí)黨政機(jī)關(guān)設(shè)置，而縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)只能設(shè)置主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這樣的規(guī)定大大壓低了地市級(jí)以下黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員的晉升“天花板”，大大壓縮了數(shù)百萬公務(wù)員的晉升空間，極其不利于地市級(jí)以下黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員的發(fā)展。新法突破了舊法“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置不能高于所在部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”這一規(guī)定的限制，將公務(wù)員職級(jí)晉升的“天花板”向上拉伸了很多，大大擴(kuò)展了公務(wù)員職級(jí)晉升空間，如縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員的職級(jí)可以設(shè)置到二級(jí)巡視員，地市級(jí)黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員的職級(jí)可以設(shè)置到一級(jí)巡視員等。

原非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升和新的職級(jí)晉升“天花板”變化對(duì)比表

由上表可見，新法設(shè)置的公務(wù)員職級(jí)晉升有兩大變化：一是大幅提升了地級(jí)市機(jī)關(guān)、縣機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公務(wù)員的職級(jí)晉升“天花板”，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的提升幅度最大；二是舊法中沒有為地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)班子和縣領(lǐng)導(dǎo)班子成員設(shè)置非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升通道，而新法則為這兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員設(shè)置了職級(jí)晉升通道，嘗試以此種方式解決這兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員長(zhǎng)期存在的職務(wù)晉升瓶頸問題。

三、職級(jí)晉升的條件與程序

根據(jù)新法的規(guī)定，確定公務(wù)員職級(jí)的依據(jù)是其德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和資歷。公務(wù)員晉升職級(jí)的條件主要包括基本條件、基本資格以及排除性條件。

基本條件包括政治素質(zhì)、工作能力、群眾公認(rèn)、任職年限、作風(fēng)品行五個(gè)方面。其中，政治素質(zhì)是指擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度，堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書記核心地位，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；工作能力是指具備職位要求的工作能力和專業(yè)知識(shí)，忠于職守，勤勉盡責(zé)，勇于擔(dān)當(dāng)，工作實(shí)績(jī)較好；群眾公認(rèn)是指群眾公認(rèn)度較高；任職年限是指符合擬晉升職級(jí)所要求的任職年限和資歷；作風(fēng)品行是指遵紀(jì)守法，自覺踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，清正廉潔。

基本資格是指擔(dān)任前一個(gè)職級(jí)的最低年限要求，實(shí)際上就是前述基本條件中的任職年限和資歷條件的具體化，包括2年、3年和4年三個(gè)最低任職年限要求，其中晉升一級(jí)科員、四級(jí)主任科員、三級(jí)主任科員、二級(jí)主任科員、一級(jí)主任科員、四級(jí)調(diào)研員、三級(jí)調(diào)研員、二級(jí)調(diào)研員共八個(gè)職級(jí)的，要求有前一職級(jí)的2年任職經(jīng)歷，晉升一級(jí)調(diào)研員要求3年經(jīng)歷，晉升二級(jí)巡視員和一級(jí)巡視員的要求4年經(jīng)歷。規(guī)律是職級(jí)越高要求的任職年限越長(zhǎng)。當(dāng)然，公務(wù)員晉升職級(jí)是根據(jù)工作需要、德才表現(xiàn)、職責(zé)輕重、工作實(shí)績(jī)和資歷等因素綜合考慮，這是黨政機(jī)關(guān)的基本用人導(dǎo)向，不是達(dá)到最低任職年限就必須晉升，也不能簡(jiǎn)單按照任職年限論資排輩。此外，公務(wù)員晉升職級(jí)還要與年度考核結(jié)果掛鉤，即要求任職年限的年度考核結(jié)果均應(yīng)為稱職以上等次，其間每有1個(gè)年度考核結(jié)果為優(yōu)秀等次的，任職年限縮短半年；每有1個(gè)年度考核結(jié)果為基本稱職等次或者不定等次的，該年度不計(jì)算為晉升職級(jí)的任職年限。

排除性條件是指不得晉升職級(jí)的條件，主要包括受到誡勉、組織處理或者處分等影響期未滿或者期滿影響使用的以及涉嫌違紀(jì)違法正在接受審查調(diào)查尚未作出結(jié)論的兩個(gè)條件。

公務(wù)員晉升職級(jí)的程序包括提出工作方案、提出初步人選、考察決定、公示、審批等環(huán)節(jié)。黨委（黨組）或者組織（人事）部門負(fù)責(zé)提出工作方案，并對(duì)符合晉升職級(jí)資格條件的人員進(jìn)行民主推薦或者民主測(cè)評(píng)，提出初步人選，對(duì)初步人選進(jìn)行考察或綜合考慮民主推薦、民主測(cè)評(píng)與平時(shí)考核、年度考核、一貫表現(xiàn)等情況確定擬晉升人選，在至少公示5個(gè)工作日后進(jìn)入審批階段。中央機(jī)關(guān)公務(wù)員晉升職級(jí)由本機(jī)關(guān)黨組（黨委）及其組織（人事）部門審批，省級(jí)以下機(jī)關(guān)公務(wù)員晉升職級(jí)由省級(jí)公務(wù)員主管部門提出意見，報(bào)省級(jí)黨委審定。

能上能下、能升能降是公務(wù)員職務(wù)管理和職級(jí)管理的基本原則，當(dāng)公務(wù)員不能勝任職職責(zé)要求，或者年度考核被確定為不稱職等次，或者受到降職處理或者撤職處分的，或者符合法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的其他情形者，組織人事部門將會(huì)作出降低職級(jí)的處理。

四、公務(wù)員職級(jí)晉升還有優(yōu)化改進(jìn)空間

從以上分析可以看出，公務(wù)員制度為公務(wù)員職業(yè)發(fā)展構(gòu)造了一個(gè)三階梯并行的晉升模式，即職務(wù)晉升、職級(jí)晉升（新法的稱謂，舊法的稱謂是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升）和級(jí)別晉升，其中的職務(wù)晉升和職級(jí)晉升都是獨(dú)立的晉升通道，級(jí)別晉升在很大程度上屬于依附性晉升通道，故新法稱職級(jí)改革舉措為職務(wù)與職級(jí)并行制度，主要為了凸顯公務(wù)員職級(jí)晉升改革的重要性。

新法規(guī)定的公務(wù)員職級(jí)晉升的最高“天花板”（一級(jí)巡視員）與舊法規(guī)定的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升的最高“天花板”（巡視員）相同，沒有任何變化，即公務(wù)員職級(jí)晉升改革設(shè)計(jì)的最高“天花板”仍然沒有突破對(duì)應(yīng)于廳局級(jí)正職的限制而進(jìn)入到省部級(jí)副職或正職。公務(wù)員職級(jí)晉升改革的創(chuàng)新之處主要在于三個(gè)方面：一是為地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)班子和縣（市區(qū)旗）領(lǐng)導(dǎo)班子的成員在傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升通道之外創(chuàng)設(shè)了職級(jí)晉升通道；二是提升了地級(jí)市機(jī)關(guān)、縣（市區(qū)旗）機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)普通公務(wù)員職級(jí)晉升的“天花板”，不同程度地突破了地市級(jí)以下各級(jí)機(jī)關(guān)普通公務(wù)員原先的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升“天花板”的限制；三是增加了公務(wù)員職級(jí)層數(shù)，由舊法的8個(gè)層級(jí)增加到新法的12個(gè)層級(jí)，為公務(wù)員職級(jí)晉升擴(kuò)展了空間。就此而言，這項(xiàng)改革著力于解決廣大地市級(jí)以下公務(wù)員的晉升瓶頸問題，可以說這為地市級(jí)以下公務(wù)員的職業(yè)生涯發(fā)展帶來了福音。

新法雖然廢除了舊法規(guī)定的“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置不能高于所在部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”限制，在一定程度上抑制了“官本位”思想，但公務(wù)員職級(jí)晉升制度改革總體上還是區(qū)別設(shè)計(jì)了領(lǐng)導(dǎo)干部與普通公務(wù)員、不同層級(jí)機(jī)關(guān)公務(wù)員的職級(jí)晉升“天花板”，如縣領(lǐng)導(dǎo)班子成員的職級(jí)晉升“天花板”是二級(jí)巡視員，縣機(jī)關(guān)公務(wù)員職級(jí)晉升的“天花板”卻是二級(jí)調(diào)研員，同時(shí)，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)班子也可以設(shè)置一級(jí)巡視員，此種做法似乎又強(qiáng)化了“官本位”和“上級(jí)本位”思想，說明了改革的不徹底性或妥協(xié)性。

新法規(guī)定的公務(wù)員晉升職級(jí)條件包括基本條件、基本資格和排除性條件，其中的基本資格和排除性條件屬于硬杠杠或硬約束，基本條件多數(shù)都是軟約束。在實(shí)際的職級(jí)晉升工作中，真正起到可比性作用的條件就是基本資格（任職年限）。從新法規(guī)定的職級(jí)晉升條件和晉升程序來看，職級(jí)晉升設(shè)計(jì)的是一種選拔性晉升模式或競(jìng)爭(zhēng)性晉升模式，這種選拔模式費(fèi)時(shí)費(fèi)力，還容易在機(jī)關(guān)中產(chǎn)生不公平的怨氣。可以說，在11個(gè)職級(jí)的晉升中都使用這種模式，并非一種理想的選擇。考察古今中外的各種晉升模式，可以考慮混合使用自然晉升模式和選拔晉升模式。也就是說，較低職級(jí)（如一級(jí)主任科員以下職級(jí)）的晉升使用自然晉升模式，比如達(dá)到規(guī)定的職級(jí)任職年限、年終考核均為稱職等次、無違法違紀(jì)行為的，就自然晉升職級(jí)；而較高職級(jí)（如四級(jí)調(diào)研員以上職級(jí)）的晉升則使用選拔晉升模式，即在達(dá)到規(guī)定條件和資格者之間展開競(jìng)爭(zhēng)性選拔，優(yōu)勝者晉升職級(jí)。自然晉升模式的最大好處就是能夠使公務(wù)員安心于工作，心思不用在折騰職級(jí)晉升的競(jìng)爭(zhēng)上；選拔晉升模式的最大好處就是能夠激發(fā)公務(wù)員的競(jìng)爭(zhēng)精神，心思可能不會(huì)持久地放在安心工作上。另外，在職級(jí)晉升程序、職級(jí)晉升審批權(quán)設(shè)定、職級(jí)晉升時(shí)間選擇（幾年晉升一次）等方面，都有進(jìn)一步優(yōu)化或改進(jìn)的討論空間。