何力

摘要：基于PPP模式的主要特點，探討其在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要作用。根據(jù)都勻市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀，提出都勻市推廣PPP模式的合理化建議，為助推都勻新型城鎮(zhèn)化進程提供理論借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP模式；城鎮(zhèn)化建設(shè)；綜述；融資

中圖分類號：TU984 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-1161（2019）02-0071-03

2014年12月，包括國家發(fā)改委、住建部在內(nèi)的11個部委聯(lián)合發(fā)布通知，批準全國64個城市（區(qū)、縣、鎮(zhèn)）為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，其中都勻市是貴州省唯一的縣級試點市。為支持都勻市新型城鎮(zhèn)化綜合試點，貴州省政府發(fā)展研究中心、省住建廳、貴州大學(xué)、湖北第二師范學(xué)院的專家前往都勻調(diào)研，聽取金融投資、城市建設(shè)等想法，對具體項目建設(shè)提出意見和建議，幫助都勻編制5 a發(fā)展規(guī)劃。為抓住試點新型城鎮(zhèn)化的機遇，都勻市積極對接，迅速行動。州委州政府主持召開新型城鎮(zhèn)化試點PPP投融資會議，與國家開發(fā)銀行貴州分行就新型城鎮(zhèn)化試點建設(shè)PPP投融資模式合作事宜進行深入交流和實質(zhì)性談判，為國家新型城鎮(zhèn)化試點工作率先破局。

1 PPP模式的特點及在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用

1.1 PPP模式的特點

PPP是（Public-Private Partnership）的縮寫，直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，在我國被譯為“政府與社會資本合作”?！敦斦筷P(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）中指出，政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。一般情況下，由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府支付”獲得合理投資回報；政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)督，以保證公共利益最大化。

同時，《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）中指出，政府和社會資本合作模式是指政府通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，提高供給效率的能力，建立利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。PPP模式不僅是一種投融資模式，也是一種運營管理模式，其運行具有四大特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、提高效率。

1.2 PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要作用

根據(jù)國際經(jīng)驗，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，政府與私營機構(gòu)之間的合作模式即PPP模式得到了廣泛地推廣和應(yīng)用。一方面，有利于解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中資金不足的問題，改善城市建設(shè)的投融資機制；另一方面，有助于防范和化解城鎮(zhèn)化建設(shè)中的經(jīng)營風(fēng)險，并在此基礎(chǔ)上推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

PPP模式為社會資本開辟了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，拓寬了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，有利于整合社會資源、振興社會資本、激發(fā)民間投資活力、拓寬企業(yè)發(fā)展空間、提升經(jīng)濟增長動力，將市場在資源配置中的決定性作用與政府在經(jīng)濟發(fā)展中的指導(dǎo)作用相結(jié)合，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，公共項目具有資金巨大、影響范圍廣等特點，其融資、建設(shè)和運營均存在系統(tǒng)性和非系統(tǒng)性風(fēng)險。如果單靠政府部門承擔(dān)風(fēng)險，勢必加大其壓力和負擔(dān)，不利于推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。PPP模式通過引入社會資本，將不同的風(fēng)險分配給適合和能夠承擔(dān)的各方，建立科學(xué)的風(fēng)險分擔(dān)機制，進而實現(xiàn)公共項目整體風(fēng)險最小化。

2 都勻市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和PPP融資的進展

2.1 都勻市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀

根據(jù)都勻市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃，按照“一年重點推進、兩年大見成效、三年樹立典型”的要求，2015—2017年為試點階段，各部門加強政策制定和實施的協(xié)調(diào)配合，實行人口、土地、投融資，住房、生態(tài)環(huán)境的政策和改革，形成協(xié)同效應(yīng)并加以實施，力爭到2017年取得階段性成果，并總結(jié)可以復(fù)制和推廣的經(jīng)驗。2017年全州轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口及其他常住人口12萬人，使常住人口城鎮(zhèn)化率達50.5%，比2016年提高1.4個百分點，新型城鎮(zhèn)化試點穩(wěn)步推進。

都勻市以人的城鎮(zhèn)化為核心，緊緊圍繞建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，以及城鎮(zhèn)化投融資機制兩大試點任務(wù)，全面推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、公共服務(wù)、社會保障一體化，使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量不斷提升，贏得2017年度“中國中小城市新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量百強縣市”。2018—2020年為試點后期，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量將穩(wěn)步提升。

2.2 都勻市PPP融資工作的進展

新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)需要大量資金。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，PPP模式在項目籌集資金、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量、降低項目投資風(fēng)險方面具有非常明顯的優(yōu)勢。都勻市搶抓新型城鎮(zhèn)化試點機遇，積極與國家開發(fā)銀行貴州分行開展PPP投融資合作，并取得了一定的成效。

一是建立PPP投融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室、PPP中心、SPV公司、項目評估中心等機構(gòu)，明確工作職責(zé)，建立工作制度。

二是大膽創(chuàng)新、先行先試，積極探索新的融資方式。

三是將生活垃圾焚燒發(fā)電項目作為國家開發(fā)銀行總行的國家PPP示范融資項目，財務(wù)辦公室牽頭與發(fā)改、財政等部門協(xié)調(diào)，在收集國外資料和自主學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，獨立完成財政承受能力和物有所值報告，并制定了項目實施計劃，得到上級部門和金融機構(gòu)的認可，獲得專項基金5 200萬元。

四是完善都勻市PPP投融資項目庫。根據(jù)國務(wù)院和財政部有關(guān)文件精神，加快政府和社會資本合作，鼓勵和引導(dǎo)社會投資，增強公共產(chǎn)品供給。收集到的全市存量及新建項目中，適用于PPP模式項目的99個，其中項目涉及較多的行業(yè)有：基礎(chǔ)設(shè)施類項目26個；旅游類項目17個；生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類項目12個；市政工程類項目6個；水利建設(shè)類項目6個。根據(jù)市委、市政府的工作安排，重點項目將轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP模式，公開尋求社會合作。

3 都勻市推廣PPP模式的建議

為進一步推動PPP模式在都勻的發(fā)展，實現(xiàn)政府與社會資本深度融合，應(yīng)著重從以下幾個方面入手。

3.1 打破思維慣性，抓住機遇

地方政府相關(guān)部門要進一步提高思想認識，深入理解開展PPP項目的重要意義，切實增強工作的責(zé)任感和緊迫感，主動研究PPP項目的特征、實施原則、合作模式等，加大培訓(xùn)學(xué)習(xí)力度。同時，吸取發(fā)達地區(qū)的先進經(jīng)驗和做法，按照積極穩(wěn)妥的原則，合理確定地方PPP項目，引領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

3.2 規(guī)范合作關(guān)系，強化履約精神

在PPP模式中，政府和社會伙伴的角色和責(zé)任因項目而異，但政府的總體作用和責(zé)任是為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施與服務(wù)。因此，地方政府應(yīng)從保護和促進公共利益的角度出發(fā)，嚴格遵守市場經(jīng)濟的契約精神，通過規(guī)范合作關(guān)系維護經(jīng)營者的合法權(quán)益，實現(xiàn)雙方共贏。

3.3 加大宣傳，注重示范引領(lǐng)

地方政府部門應(yīng)加大宣傳力度，通過會議、文件、報紙、電視等媒介開展宣傳，并通過項目推介會、銀企洽談會推送地方優(yōu)質(zhì)PPP項目。同時，應(yīng)選取國內(nèi)其他地區(qū)的典型PPP項目的成功案例，總結(jié)成功經(jīng)驗，實現(xiàn)經(jīng)驗的復(fù)制和推廣，逐步形成以點帶面的示范效應(yīng)，使PPP模式在都勻能夠積極、穩(wěn)妥、有序推進。

3.4 積極培養(yǎng)，擴大人才隊伍

作為推動都勻新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的生力軍，PPP項目需要具備經(jīng)濟、法律和金融專業(yè)知識的人才。當(dāng)前，省內(nèi)精通PPP項目的專業(yè)人才和專業(yè)中介機構(gòu)，還不足以滿足項目發(fā)展需要。因此，都勻應(yīng)加快PPP項目專業(yè)人才培養(yǎng)，通過第三方機構(gòu)加強政府和企業(yè)之間的溝通，確保PPP項目順利完成。在此過程中，都勻應(yīng)加快對省財政部門相關(guān)人員的培訓(xùn)，培養(yǎng)精通PPP項目理論和實踐操作能力的綜合型人才，并積極引進專家型人才，加快人才隊伍的建設(shè)。同時，應(yīng)加快專業(yè)中介機構(gòu)的建設(shè)，提供PPP項目可行性和相關(guān)的專業(yè)建議，以保障項目順利實施。

4 結(jié)語

PPP模式在我國已經(jīng)得到了長足發(fā)展，政府與社會資本合作領(lǐng)域不斷深化，合作模式日益多樣， PPP運作管理也開始走向規(guī)范化。然而，PPP模式在我國仍處于起步探索階段，亟需結(jié)合近年來的PPP實踐，系統(tǒng)梳理PPP項目運作流程及關(guān)鍵環(huán)節(jié)，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗和典型案例。在新經(jīng)濟的背景下，都勻市正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，擴大內(nèi)需是經(jīng)濟發(fā)展的根本動力。在這個過程中，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是擴大內(nèi)需的最大潛力，將為都勻的經(jīng)濟發(fā)展提供持續(xù)的動力。從長遠來看，多贏和可持續(xù)發(fā)展的PPP模式將在都勻新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮非常重要作用，有效促進都勻新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的良性發(fā)展。

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