李喜慶

摘 要：國(guó)內(nèi)談到大學(xué)治理，總會(huì)涉及到大學(xué)與政府、黨委與行政、學(xué)術(shù)與行政、管理與放權(quán)這四對(duì)關(guān)系。本文結(jié)合作者在加拿大阿爾伯塔大學(xué)訪(fǎng)學(xué)時(shí)的見(jiàn)聞、感悟和實(shí)例，結(jié)合加拿大高等教育管理的特點(diǎn)，對(duì)這四對(duì)關(guān)系進(jìn)行了闡述，以期能客觀地認(rèn)識(shí)和比較阿拉伯塔大學(xué)同國(guó)內(nèi)高校在治理結(jié)構(gòu)上的差異和共同之處，找出一些世界一流現(xiàn)代大學(xué)治理的規(guī)律，為建設(shè)中國(guó)特色世界一流大學(xué)提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：大學(xué)治理;治理結(jié)構(gòu);阿爾伯塔大學(xué)

談到大學(xué)治理，總會(huì)不可避免地談到大學(xué)與政府、黨委與行政、學(xué)術(shù)與行政、管理與放權(quán)。本文以阿爾伯塔大學(xué)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)UA）為例，談?wù)剬?duì)這四種關(guān)系的看法和認(rèn)識(shí)。

一、關(guān)于大學(xué)與政府的關(guān)系

在加拿大，公立大學(xué)在政府面前并沒(méi)有想象中那么多的自主權(quán)。以UA為例，政府對(duì)大學(xué)的掌控體現(xiàn)在四個(gè)方面。

一是經(jīng)費(fèi)上的控制。作為公立大學(xué)，UA每年預(yù)算經(jīng)費(fèi)中的60-70%來(lái)自政府。其中的科研經(jīng)費(fèi)，不管是來(lái)自聯(lián)邦還是來(lái)自省政府，都帶有國(guó)家和地方政府的迫切需求;因此，不論愿不愿意，申請(qǐng)到這些經(jīng)費(fèi)的教授們都不可能有完全自主的科研方向，在學(xué)術(shù)研究上，都不得不受到政府的影響。此外，校內(nèi)絕大部分基建項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)源也是政府。

二是管理架構(gòu)上的控制。根據(jù)《阿爾伯塔省高等教育法》，省內(nèi)高校，包括UA，其管理架構(gòu)及校內(nèi)組織的運(yùn)行等都有詳細(xì)明確的規(guī)定，這種法律層面的嚴(yán)格控制，使得UA在這些方面沒(méi)有任何自主權(quán)。

三是專(zhuān)業(yè)設(shè)置和招生方面的控制。UA新增專(zhuān)業(yè)，必須要向省教育廳申請(qǐng)，得到批準(zhǔn)后才可以實(shí)施，才能得到相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持。另外，阿爾伯塔省啟動(dòng)了“阿爾伯塔校園計(jì)劃”，把整個(gè)阿爾伯塔省看成一個(gè)大的校園，通過(guò)省政府經(jīng)費(fèi)投入的杠桿來(lái)調(diào)節(jié)不同高校的專(zhuān)業(yè)設(shè)置，并突出不同高校的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域、優(yōu)勢(shì)學(xué)科。比如，省政府會(huì)根據(jù)省內(nèi)人才需求的變化，要求UA增加某些專(zhuān)業(yè)的招生數(shù)，并配比相應(yīng)的經(jīng)費(fèi);對(duì)專(zhuān)科院校，省政府則把撥款同學(xué)生的畢業(yè)率掛鉤，從而引導(dǎo)學(xué)校的人才培養(yǎng)方向。

四是董事會(huì)的代表意義。UA董事會(huì)主席和不超過(guò)9名的社會(huì)公眾人士是由副省長(zhǎng)在省議會(huì)上直接任命的，9名學(xué)校相關(guān)人員由學(xué)校提名、省教育廳長(zhǎng)任命;一些重大決策（如預(yù)算、新修建筑等）前，董事會(huì)主席也會(huì)向省教育廳匯報(bào)工作。因此，在師生眼中，董事會(huì)代表的是省政府;在政府眼里，董事會(huì)才代表學(xué)校。

不僅在加拿大，在美國(guó)過(guò)去的幾十年里，政治力量也逐漸介入了高等教育事務(wù)?！斑M(jìn)入21世紀(jì)，在大部分州，管理者和立法者審查學(xué)位課程，創(chuàng)設(shè)或取消州管理委員會(huì)，迫使院校調(diào)整招生和科研方向，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到工程、教師培養(yǎng)或其他州級(jí)重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目上。不當(dāng)?shù)恼尾粩嘟槿雽W(xué)術(shù)事務(wù)，如評(píng)估學(xué)生學(xué)習(xí)、增加教師工作量、制定英語(yǔ)水平標(biāo)準(zhǔn)等”。杜德斯達(dá)甚至指出，“大學(xué)不斷受到州政府、聯(lián)邦政府以及管理董事會(huì)等眾多政治派別的影響。州政府和政黨出于政治原因，迫使董事會(huì)免除公立大學(xué)校長(zhǎng)或教師的職務(wù)”。

同樣，很多大學(xué)也充分利用其影響力影響政府對(duì)其的資金投入，通過(guò)游說(shuō)避開(kāi)一些例行的審核過(guò)程，甚至說(shuō)服議會(huì)代表專(zhuān)門(mén)提出法律法規(guī)來(lái)為自己的項(xiàng)目提供直接的經(jīng)費(fèi)資助等。

可見(jiàn)，大學(xué)和政府作為國(guó)家大系統(tǒng)中的兩個(gè)子系統(tǒng)，不可避免地會(huì)發(fā)生相互作用，即便是西方國(guó)家的政府也會(huì)以自己的方式加大對(duì)大學(xué)的掌控。同時(shí)，對(duì)于公立大學(xué)來(lái)說(shuō)，政府作為最主要的投資方，對(duì)被投資人——大學(xué)進(jìn)行監(jiān)管，本就是無(wú)可厚非的。正如McDaniel所說(shuō)，“在強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)自由與大學(xué)自治的同時(shí)，大學(xué)也須接受政府對(duì)高等教育的法定權(quán)限。全世界沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家不對(duì)其大學(xué)實(shí)施某種控制。問(wèn)題不是政府是否應(yīng)該對(duì)大學(xué)實(shí)施控制，而是政府應(yīng)該實(shí)施多少控制，在哪些方面實(shí)施影響”。

二、關(guān)于黨委與行政的關(guān)系

常有人拿國(guó)外大學(xué)治理結(jié)構(gòu)以及董事會(huì)、評(píng)議會(huì)等機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)評(píng)論甚至貶低大陸大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，特別是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。但實(shí)際上，盡管不同國(guó)家不同大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的具體表現(xiàn)方式和相互關(guān)系都不盡相同，但都存在著四種權(quán)力和四類(lèi)機(jī)構(gòu)并存的治理框架。

首先是“立法權(quán)”通過(guò)“立法機(jī)構(gòu)”發(fā)揮作用。國(guó)外大學(xué)的“立法權(quán)”是通過(guò)董事會(huì)或評(píng)議會(huì)或教師大會(huì)等機(jī)構(gòu)來(lái)行使的。這些機(jī)構(gòu)是校內(nèi)重要規(guī)則、重大事項(xiàng)的最終決定者;下設(shè)有一些委員會(huì)，承擔(dān)相應(yīng)的決策、咨詢(xún)、質(zhì)詢(xún)等職責(zé)。國(guó)內(nèi)則是黨委會(huì)承擔(dān)著這一角色，由黨委部門(mén)負(fù)責(zé)具體工作。這些“立法權(quán)”來(lái)自大學(xué)舉辦者的授權(quán)，而“立法機(jī)構(gòu)”則代表大學(xué)舉辦者在授權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力。

其次是執(zhí)行權(quán)通過(guò)執(zhí)行機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。國(guó)內(nèi)外大學(xué)對(duì)立法事項(xiàng)的執(zhí)行權(quán)都是通過(guò)以校長(zhǎng)為首的行政體系來(lái)落實(shí)的。只不過(guò)，國(guó)外大學(xué)校長(zhǎng)更多精力放在為學(xué)?；I款方面，具體的行政事務(wù)性工作基本上是交由教務(wù)長(zhǎng)負(fù)責(zé)的。

其三是學(xué)術(shù)權(quán)通過(guò)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。國(guó)內(nèi)外大學(xué)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)稱(chēng)謂不盡相同，但其實(shí)質(zhì)基本相同，都是對(duì)專(zhuān)業(yè)設(shè)置、職稱(chēng)評(píng)定、學(xué)位授予等重大學(xué)術(shù)事務(wù)行使學(xué)術(shù)權(quán)力。

其四是監(jiān)督權(quán)通過(guò)監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。國(guó)外大學(xué)監(jiān)督機(jī)構(gòu)種類(lèi)、名稱(chēng)繁多，有評(píng)議會(huì)、教師/職員工會(huì)、學(xué)生會(huì)、研究生會(huì)、學(xué)生申訴委員會(huì)、執(zhí)業(yè)審核委員會(huì)、大學(xué)上訴委員會(huì)等等;而國(guó)內(nèi)大學(xué)中，工會(huì)、教代會(huì)是主要的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的履職情況進(jìn)行監(jiān)督。

由此可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)外大學(xué)在治理結(jié)構(gòu)上并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別，都可以歸結(jié)為是四種權(quán)力通過(guò)四類(lèi)機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的架構(gòu);黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是這一架構(gòu)在中國(guó)的具體表現(xiàn)。

此外，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)、四種權(quán)力在大學(xué)權(quán)力構(gòu)架中的表現(xiàn)形式和比重從來(lái)都不是一成不變的;它是大學(xué)利益相關(guān)各方不斷博弈的結(jié)果，是大學(xué)在社會(huì)歷史和文化變遷中的自然反應(yīng)。

UA評(píng)議會(huì)角色的變化就是一個(gè)很好的例子。早期的加拿大大學(xué)多為教會(huì)學(xué)校，有著濃郁的英國(guó)大學(xué)特色。評(píng)議會(huì)制度就是其一，在UA早期發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，是當(dāng)時(shí)校內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著學(xué)校立法職能，校監(jiān)是學(xué)校的最高領(lǐng)導(dǎo)。然而，隨著地方政府對(duì)大學(xué)控制的加強(qiáng)，評(píng)議會(huì)在博弈中淡出權(quán)力中心，絕大部分權(quán)力被轉(zhuǎn)交給了董事會(huì)，“咨詢(xún)，推廣，聯(lián)接”變成其主要職責(zé)，評(píng)議會(huì)成為更具象征意義的機(jī)構(gòu)。

同樣，新中國(guó)成立以來(lái)，高校也經(jīng)歷了校（院）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制、“革命委員會(huì)”一元化領(lǐng)導(dǎo)、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制等多種內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制的演變。

因此，我們很難也不必去評(píng)價(jià)哪種架構(gòu)好、哪種架構(gòu)不好并糾結(jié)于此，而是應(yīng)該認(rèn)真思考“怎樣的治理架構(gòu)更適合我們？為什么會(huì)有這樣的治理架構(gòu)？哪些方面我們可以做得更好或更需要我們?nèi)ヅΓ俊?。這樣，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制既符合國(guó)內(nèi)外大學(xué)治理的基本架構(gòu)，也符合中國(guó)實(shí)際并由70年新中國(guó)高等教育發(fā)展實(shí)踐最終證明是適合的。

三、關(guān)于行政與學(xué)術(shù)的關(guān)系

在UA，談到行政系統(tǒng)，有兩個(gè)最重要的人：校長(zhǎng)和教務(wù)長(zhǎng)。

校長(zhǎng)由董事會(huì)任免，代表大學(xué)行政體系，但他同時(shí)也是副校監(jiān)（評(píng)議會(huì)當(dāng)然成員）、董事會(huì)當(dāng)然成員、學(xué)術(shù)委員會(huì)主席（當(dāng)然成員），且由省高教法予以明確。這就意味著校長(zhǎng)在學(xué)校的四種權(quán)力機(jī)構(gòu)中都擔(dān)任著重要角色與職責(zé)。

教務(wù)長(zhǎng)是學(xué)校的二號(hào)行政長(zhǎng)官，相當(dāng)于大學(xué)的首席運(yùn)營(yíng)官，所有副校長(zhǎng)、院長(zhǎng)和大部分行政部門(mén)負(fù)責(zé)人都要向其匯報(bào)工作。但他同時(shí)也是學(xué)術(shù)副校長(zhǎng)，是學(xué)校的首席學(xué)術(shù)長(zhǎng)官，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)學(xué)術(shù)和監(jiān)督大學(xué)整體制度規(guī)劃，負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)、實(shí)施學(xué)術(shù)項(xiàng)目和學(xué)術(shù)服務(wù)，選擇與監(jiān)督學(xué)院院長(zhǎng)，參加學(xué)術(shù)委員會(huì)（所有副校長(zhǎng)都是學(xué)術(shù)委員會(huì)的當(dāng)然成員）并擔(dān)任其中一些委員會(huì)的主席。

因此，從校長(zhǎng)和教務(wù)長(zhǎng)的角色與職責(zé)來(lái)看，UA的行政和學(xué)術(shù)至少在學(xué)校層面上并未界限分明。

另外，在UA，行政人員有6500多人，遠(yuǎn)多于學(xué)術(shù)員工（4385人，包括教學(xué)人員），且很多行政崗位人員有學(xué)術(shù)背景的任職要求。這種情況，在眾多世界一流大學(xué)中普遍如此。當(dāng)前，學(xué)術(shù)研究跨學(xué)科、跨學(xué)校甚至跨國(guó)間的合作越來(lái)越密切，科研早已不是一個(gè)人或幾個(gè)人就可以完成的，而必須是由一個(gè)甚至多個(gè)團(tuán)隊(duì)來(lái)完成;而沒(méi)有相應(yīng)的行政管理，顯然無(wú)法整合協(xié)調(diào)各方力量資源做好研究。正是眾多行政人員為科研學(xué)術(shù)工作提供了大量的服務(wù)，學(xué)術(shù)員工才有更多精力投入到學(xué)術(shù)研究中。

因此，行政與學(xué)術(shù)應(yīng)該是相輔相成的關(guān)系，而不是互不相干甚至相互對(duì)立的關(guān)系。

四、關(guān)于管理和放權(quán)的關(guān)系

中國(guó)有“一管就死、一放就亂”的怪圈。不論是教育行政部門(mén)還是高校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，一方面希望權(quán)力下放，可以集中精力做好宏觀管理和服務(wù)，一方面又擔(dān)心基層用權(quán)不嚴(yán)，出現(xiàn)管理亂象，因此往往兩難。而高教現(xiàn)實(shí)，恰恰就存在“一方面說(shuō)沒(méi)有自主權(quán)，呼吁政府和學(xué)校放權(quán);一方面一些學(xué)校和學(xué)院頂著國(guó)家的三令五申，濫用權(quán)力，違規(guī)違紀(jì)甚至違法”的現(xiàn)象，使得管理和放權(quán)成為了難以?xún)扇拿軐?duì)立面。而在UA，我們沒(méi)有看到管理和放權(quán)的兩難，而是看到管理和放權(quán)的和諧統(tǒng)一。

UA的院系和行政部門(mén)負(fù)責(zé)人在其管理范圍內(nèi)擁有高度自主權(quán)，對(duì)人員選聘、解聘、經(jīng)費(fèi)開(kāi)支等重要事務(wù)擁有最終決定權(quán);學(xué)校層面機(jī)構(gòu)則主要是對(duì)超出基層管理權(quán)限的重大事項(xiàng)、違反法律校規(guī)的基層行為、師生投訴問(wèn)題等做出處理，一般情況下不會(huì)干涉基層的自主管理。同時(shí)，UA的制度和流程簡(jiǎn)約，制定有學(xué)術(shù)、研究、發(fā)展、人力資源、經(jīng)費(fèi)、管理運(yùn)行、學(xué)校關(guān)系、健康與安全、信息管理和信息技術(shù)、設(shè)施設(shè)備等十大類(lèi)共87項(xiàng)制度，大多數(shù)制度也有相應(yīng)的流程;但相較于國(guó)內(nèi)高校，UA的制度體系更為簡(jiǎn)單，內(nèi)容更為簡(jiǎn)練（多數(shù)制度僅有1-2頁(yè)），流程也多用文字表述而并非像國(guó)內(nèi)高校那樣有清晰的流程圖。

為什么UA這種看似簡(jiǎn)單的管理卻能夠支撐其世界一流大學(xué)的發(fā)展？而國(guó)內(nèi)大學(xué)制定了大量規(guī)章制度，卻往往陷入制度越多越管不好、越管不好越要制定制度的尷尬局面？從UA的管理中，有兩點(diǎn)需要我們認(rèn)真思考借鑒。

一是管理中的共同治理理念。UA的管理決策多是由眾多類(lèi)型、不同層面的委員會(huì)（小組）做出，是一個(gè)集體決策的過(guò)程。這其中，隨處可見(jiàn)師生員工的參與，而校友、行業(yè)人士、社會(huì)人士的參與也很常見(jiàn)。在學(xué)校層面，校董會(huì)和評(píng)議會(huì)的固定組成成員中都會(huì)有來(lái)自校友會(huì)、工會(huì)、本科生會(huì)和研究生會(huì)的代表;校學(xué)術(shù)委員會(huì)的代表中也有來(lái)自工會(huì)、本科生會(huì)和研究生會(huì)的固定席位，同時(shí)還會(huì)有若干全職員工與學(xué)生被委任并參與到學(xué)術(shù)委員會(huì)的工作中。在學(xué)院層面，每個(gè)學(xué)院的學(xué)術(shù)委員會(huì)中除學(xué)術(shù)員工代表外，專(zhuān)業(yè)學(xué)會(huì)的代表也會(huì)參加;許多其他方面決策也都是集體決策的，比如對(duì)教師的評(píng)估，在系主任撰寫(xiě)評(píng)估報(bào)告之后，會(huì)由學(xué)院教師評(píng)估委員會(huì)最終給出結(jié)果，這其中就有選舉出來(lái)的教師代表共同決策。這種共同治理，吸收利益相關(guān)方共同參與學(xué)校治理，避免了“一言堂”的獨(dú)斷專(zhuān)行，增加了決策的民主性、科學(xué)性，有效地把好了決策關(guān)。

二是深入人心的誠(chéng)信與規(guī)則意識(shí)。不論是從法律層面還是道德層面，包括加拿大在內(nèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視誠(chéng)信體系建設(shè)。一旦被發(fā)現(xiàn)有違背誠(chéng)信的情況，當(dāng)事人不僅可能面臨巨額的懲罰性罰款;更重要的是其誠(chéng)信記錄會(huì)被記上一筆，當(dāng)事人就會(huì)成為“不可信”、“不可靠”的代名詞，并嚴(yán)重影響個(gè)人發(fā)展。正如在UA課堂提問(wèn)時(shí)、私下交談中常聽(tīng)到師生說(shuō)到的那樣，“大家都很自覺(jué)”成為人們面對(duì)制度規(guī)則時(shí)的常態(tài)。正是這種以“個(gè)人誠(chéng)信”、相互監(jiān)督（鼓勵(lì)和要求舉報(bào)）為基礎(chǔ)組成的一張張無(wú)所不在的無(wú)形大網(wǎng)維護(hù)著西方社會(huì)（包括大學(xué)）的整體運(yùn)行，使之政策執(zhí)行力強(qiáng)的同時(shí)，執(zhí)法監(jiān)督成本也大大降低。UA醫(yī)學(xué)院原院長(zhǎng)、世界著名婦產(chǎn)科專(zhuān)家貝克博士被迫辭職就源于學(xué)生對(duì)其演講中引用了未指明出處的內(nèi)容的

舉報(bào)。

相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，誠(chéng)信和規(guī)則意識(shí)恰恰是我國(guó)發(fā)展的不足之處?！皼](méi)有規(guī)矩不成方圓”，沒(méi)有誠(chéng)信約束的規(guī)矩也難成方圓。目前，我國(guó)已經(jīng)提出社會(huì)主義核心價(jià)值觀并推廣踐行，編制了《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020）》并逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)信用的全面覆蓋。相信當(dāng)我們?nèi)鐣?huì)重塑誠(chéng)信的時(shí)候，管理和放權(quán)將不再兩難。

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