■ 朱 清/王聯(lián)軍/強(qiáng)海洋

（中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

1 礦山企業(yè)治理環(huán)境從“被動(dòng)”到“主動(dòng)”的理論和實(shí)踐轉(zhuǎn)變

1.1 追求利益最大化的企業(yè)被動(dòng)治理環(huán)境

一是“理性人假設(shè)”認(rèn)為企業(yè)追求利益最大化。理性人假設(shè)是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)，每個(gè)市場(chǎng)主體都追求利益最大化。所有廠商、個(gè)人都追求利益最大化。每個(gè)人都從利己的目的出發(fā)，而最終全社會(huì)達(dá)到利他的效果。正如亞當(dāng)·斯密指出的那樣，“我們的晚餐并非來(lái)自屠宰商、釀酒師和面包師的恩惠，而是來(lái)自他們對(duì)自身利益的關(guān)切?！?/p>

二是追求利益最大化的企業(yè)是被動(dòng)的環(huán)境行為主體。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)必然擾動(dòng)環(huán)境。二次工業(yè)革命前后，美國(guó)西部大開(kāi)發(fā)的淘金潮導(dǎo)致其西部地區(qū)現(xiàn)在還遺留大量的“鬼鎮(zhèn)”。此外，美國(guó)國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)還有3萬(wàn)多塊礦業(yè)廢棄地有待進(jìn)一步修復(fù)治理。外部性理論假定，企業(yè)的私人邊際成本低于社會(huì)邊際成本，企業(yè)治理環(huán)境要支付更大的成本，因此，基于利益最大化的企業(yè)是被動(dòng)的環(huán)境行為主體。企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境是其外部性的表現(xiàn)形式之一。

三是政府通過(guò)控制和激勵(lì)兩類手段推進(jìn)企業(yè)治理環(huán)境。隨著生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展，環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)制度逐漸被歸納為兩大類：控制和激勵(lì)。控制手段是指政府通過(guò)立法或制定行政部門的規(guī)章、制度來(lái)確定環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，并以行政命令的方式要求企業(yè)遵守，對(duì)于違反相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)行處罰。主要包括禁令、標(biāo)準(zhǔn)、配額、責(zé)任、分區(qū)等[1]。激勵(lì)手段則往往更強(qiáng)調(diào)使用市場(chǎng)手段，如稅費(fèi)、補(bǔ)貼、押金—返還、排污權(quán)交易、創(chuàng)建產(chǎn)權(quán)等。阿瑟·庇古（Arthur Pigou，1924）針對(duì)企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境的辦法是通過(guò)收稅，即政府的環(huán)境規(guī)制來(lái)解決外部性的問(wèn)題。而科斯（Coase，1960年）則指出通過(guò)市場(chǎng)的手段來(lái)解決企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境的外部性問(wèn)題，并以此衍生了以排污權(quán)交易為代表的一系列基于市場(chǎng)的環(huán)境政策。但是，無(wú)論是基于政府環(huán)境規(guī)制，還是企業(yè)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的環(huán)境政策理論體系，其對(duì)企業(yè)環(huán)境行為的分析仍然是建立在企業(yè)不關(guān)注環(huán)境狀況的理論假設(shè)上的。而事實(shí)上，企業(yè)對(duì)政府環(huán)境政策的響應(yīng)是多種多樣的。這種響應(yīng)既有積極的，也有消極的，甚至是對(duì)抗性的。理論研究和實(shí)踐表明，企業(yè)在一定的政策條件下可以主動(dòng)治理生態(tài)環(huán)境。

四是應(yīng)用激勵(lì)性手段嘗試調(diào)動(dòng)企業(yè)治理環(huán)境的積極性。在環(huán)境政策中，控制手段往往是基礎(chǔ)性手段，而激勵(lì)性手段往往根據(jù)各種客觀情況(信息不對(duì)稱、政府執(zhí)行力、環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化程度等)的不同而得到廣泛的應(yīng)用。激勵(lì)性手段因其高效性而獲得許多政府的采用。對(duì)激勵(lì)性手段的歸納，本身意味著企業(yè)是可以被調(diào)動(dòng)積極性來(lái)主動(dòng)承擔(dān)治理環(huán)境主體責(zé)任的。

1.2 有效的環(huán)境規(guī)制可以推動(dòng)企業(yè)積極治理環(huán)境

一是波特假設(shè)認(rèn)為企業(yè)積極治理環(huán)境可以獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。波特（Porter，1991）認(rèn)為：“恰當(dāng)設(shè)計(jì)的環(huán)境政策可以激發(fā)創(chuàng)新與生產(chǎn)效率收益，相對(duì)于不受規(guī)制的企業(yè)，這可能會(huì)導(dǎo)致絕對(duì)優(yōu)勢(shì)?！盵2]這種優(yōu)勢(shì)主要來(lái)自于“創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)”與“先動(dòng)優(yōu)勢(shì)”。因?yàn)閯?chuàng)新能力強(qiáng)的企業(yè)，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力也強(qiáng)。由于信息不對(duì)稱，在現(xiàn)實(shí)中存在著大量未利用的創(chuàng)新機(jī)會(huì)[3]。但是，企業(yè)獲取創(chuàng)新機(jī)會(huì)的能力存在很大的差別。

二是企業(yè)積極治理環(huán)境可以實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)的雙贏。在波特假設(shè)中，企業(yè)遵守環(huán)境規(guī)制，增加成本滿足了政府的政策要求，也會(huì)因此贏得政府的規(guī)制收益。因?yàn)榄h(huán)境規(guī)制本身起到了市場(chǎng)壁壘的作用。該觀點(diǎn)也被稱為“雙贏理念”，即環(huán)境規(guī)制與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力之間的雙贏。雙贏模式后來(lái)研究表明還要加入居民環(huán)境偏好這一因素，即是三個(gè)方面共同作用的結(jié)果。這三方面互相聯(lián)系，互相促進(jìn)。礦業(yè)企業(yè)地質(zhì)環(huán)境治理在許多方面也呈現(xiàn)這一環(huán)境行為的特點(diǎn)。

1.3 國(guó)際礦業(yè)綠色發(fā)展也是從被動(dòng)到主動(dòng)的轉(zhuǎn)變

一是國(guó)際礦山環(huán)境治理從強(qiáng)制開(kāi)始。1900年以后，礦區(qū)生態(tài)治理逐步得到美國(guó)、德國(guó)等完成二次工業(yè)革命的國(guó)家的重視。1950年，德國(guó)北萊茵州頒布《萊茵褐煤礦區(qū)整體規(guī)劃法》，強(qiáng)制進(jìn)行礦區(qū)環(huán)境治理[4]。1977年，美國(guó)出臺(tái)《露天采礦控制與復(fù)墾法》，礦山生態(tài)復(fù)墾等強(qiáng)制政策得到廣泛的實(shí)踐應(yīng)用，并快速在國(guó)際礦業(yè)界形成潮流。

二是行業(yè)激勵(lì)的主動(dòng)治理理念逐步興起。美國(guó)礦業(yè)管理局從 1986 年開(kāi)始設(shè)立礦山環(huán)境恢復(fù)模范煤礦獎(jiǎng)，1992 年設(shè)立杰出成就礦業(yè)公司獎(jiǎng)。這兩個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng)的設(shè)立，是為了鼓勵(lì)礦業(yè)公司進(jìn)行積極的礦山環(huán)境保護(hù)及成功復(fù)墾技術(shù)的交流與轉(zhuǎn)讓[5]。

三是綠色礦業(yè)理念逐步樹(shù)立。幾乎是在中國(guó)提出綠色礦山建設(shè)的同時(shí)，加拿大和芬蘭提出綠色礦業(yè)理念。2009年，加拿大提出“綠色礦業(yè)”的理念，以創(chuàng)新減少?gòu)U物，推進(jìn)廢物利用，確保水凈景美，生態(tài)健康；并出臺(tái)了“綠色礦業(yè)倡議”，包含五個(gè)研究和創(chuàng)新的主題，即潔凈水、礦業(yè)環(huán)境管理的最佳實(shí)踐、采礦和選礦的能源效率、北部礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、礦產(chǎn)提取創(chuàng)新。2011年，芬蘭開(kāi)始實(shí)施《綠色礦業(yè)計(jì)劃（2011—2016）》研究專項(xiàng)，目的是通過(guò)新技術(shù)、新方法來(lái)實(shí)現(xiàn)5個(gè)方面的突破，即實(shí)現(xiàn)材料和能源的高效利用、保證礦產(chǎn)資源未來(lái)需求的可得性、最大程度地減輕對(duì)環(huán)境和社會(huì)的負(fù)面影響、提高工作和組織管理實(shí)踐水平、確保礦山閉坑后的土地可持續(xù)利用，致力于使芬蘭成為全球負(fù)責(zé)任的綠色礦業(yè)先驅(qū)。

1.4 綠色礦山建設(shè)初始體現(xiàn)自愿協(xié)議(Voluntary Agreements )的政策特點(diǎn)

自愿協(xié)議，是企業(yè)承諾“自愿”達(dá)到比法律或政策要求水平更高的政策績(jī)效，以前主要體現(xiàn)在環(huán)境治理領(lǐng)域，此后將延伸到節(jié)能管理、勞工待遇、社會(huì)責(zé)任等領(lǐng)域。自愿協(xié)議本質(zhì)上是一種企業(yè)積極開(kāi)展公共治理行為的表現(xiàn)。當(dāng)前自愿協(xié)議主要集中在歐洲和美國(guó)，如國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織的ISO14001環(huán)境管理體系、歐盟的“EMAS”計(jì)劃、英國(guó)“BS7799”、美國(guó)的SA80OO“社會(huì)道德責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)”、30/50、綠色照明、責(zé)任關(guān)懷和XL計(jì)劃、石化系統(tǒng)的“HSE”體系等等[6]。

自愿協(xié)議可以歸納為三種：第一種是企業(yè)和行業(yè)主動(dòng)出臺(tái)協(xié)議，行業(yè)自治，政府不強(qiáng)制；第二種是行業(yè)與政府談判，達(dá)成某些公共治理協(xié)議；第三種是政府設(shè)計(jì)協(xié)議，企業(yè)遵守有利可圖，企業(yè)自愿參與。我國(guó)綠色礦山建設(shè)從企業(yè)自律到部門倡導(dǎo)，具有自愿協(xié)議的政策特點(diǎn)。

2 我國(guó)綠色礦山政策與政府規(guī)制

綠色礦山的本質(zhì)是礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題。綠色礦山是近10年左右興起的，但是討論綠色礦山的政策要從改革開(kāi)放以來(lái)的礦業(yè)發(fā)展背景來(lái)展開(kāi)。

2.1 改革開(kāi)放初期的主要矛盾背景中，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)走的是“先破壞，再治理”路子

一是社會(huì)主要矛盾決定了礦業(yè)主要矛盾。改革開(kāi)放初期，我國(guó)的主要矛盾是人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域供需矛盾仍居主要地位，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的生態(tài)環(huán)境承載力尚有較大空間，所以這一矛盾未得到凸顯。礦業(yè)矛盾主要有供需矛盾、秩序矛盾、安全生產(chǎn)矛盾、社區(qū)矛盾和生態(tài)環(huán)境矛盾。當(dāng)前，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，礦業(yè)的主要矛盾和矛盾的主要方面也必然發(fā)生變化。改革開(kāi)放前30多年的矛盾主要是供需矛盾、秩序矛盾、安全生產(chǎn)矛盾的交互演化。當(dāng)前礦業(yè)矛盾則主要是供需矛盾和生態(tài)環(huán)境矛盾的交互演化[7]。

二是改革開(kāi)放以來(lái)，對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境管理欠債較多，礦產(chǎn)資源治理體系存在不足。據(jù)方克定先生統(tǒng)計(jì)，近40年來(lái)，我國(guó)累計(jì)采出近1000億噸煤炭，生產(chǎn)1000億噸水泥，近20年每年挖出1000億噸礦石，對(duì)生態(tài)環(huán)境帶了巨大的擾動(dòng)。同時(shí)歷史遺留未恢復(fù)治理的礦區(qū)面積達(dá)到220萬(wàn)公頃，壓力大。我國(guó)資源環(huán)境承載力已經(jīng)遇到“瓶頸”，礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采向綠色發(fā)展方式轉(zhuǎn)變需要加強(qiáng)。

三是傳統(tǒng)以行政治理為主的治理體系亟需完善。礦產(chǎn)資源法中關(guān)于礦山環(huán)境治理有原則要求，相關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件建立了6項(xiàng)管理制度。其中，礦產(chǎn)資源勘查采礦許可證審查制度、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)治理與利用方案制度、礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃制度、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)地質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估制度這五項(xiàng)制度都是準(zhǔn)入制度，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度是押金—返還制度。礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金調(diào)整為基金后，則不再具有押金性質(zhì)。準(zhǔn)入制度一般被認(rèn)為是控制性制度，押金—返還制度一般被認(rèn)為是激勵(lì)性制度。整體看，強(qiáng)制性制度較多，激勵(lì)性制度相對(duì)較少。

2.2 綠色礦山建設(shè)是生態(tài)文明理念的行業(yè)注解

綠色礦山建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。2007年，黨的十七大報(bào)告提出了生態(tài)文明建設(shè)理念。2008年底，《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008—2015年）》將綠色礦山建設(shè)格局作為規(guī)劃的重要目標(biāo)。2010年，原國(guó)土資源部正式印發(fā)《發(fā)展綠色礦業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)》。2012年，黨的十八大進(jìn)一步將生態(tài)文明上升到新的高度。2015年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》正式將綠色礦山寫入中央文件，標(biāo)志著這項(xiàng)工作從企業(yè)自律到部門倡導(dǎo)，最后上升為國(guó)家戰(zhàn)略，中央做出重要部署[8]。2017年，黨十九大報(bào)告指出：建設(shè)生態(tài)文明是中華民族的千年大計(jì)。同年，六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步推進(jìn)綠色勘查開(kāi)發(fā)。

綠色礦山建設(shè)應(yīng)實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制和企業(yè)積極環(huán)境行為的二元互動(dòng)。有無(wú)相生，長(zhǎng)短相形，難易相成。要促動(dòng)企業(yè)的積極環(huán)境行為，必須給予一定的壓力，為企業(yè)積極的環(huán)境行為創(chuàng)造動(dòng)力環(huán)境。一方面要堅(jiān)持嚴(yán)格的地質(zhì)環(huán)境規(guī)制，保證政府規(guī)制的壓力，通過(guò)命令控制式工具，使企業(yè)感受到壓力；另一方面，實(shí)現(xiàn)企業(yè)積極環(huán)境行為的激勵(lì)相容，擴(kuò)大企業(yè)積極環(huán)境行為的政策收益，使企業(yè)積極環(huán)境行為的收益變成市場(chǎng)收益+政府收益。

2.3 企業(yè)主動(dòng)建設(shè)綠色礦山可以獲得多項(xiàng)收益

一是企業(yè)積極建設(shè)綠色礦山降低政府規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制，使企業(yè)認(rèn)為自愿遵循環(huán)境政策可降低法律成本，提高企業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率。國(guó)際社會(huì)已制定簽署了180多項(xiàng)與環(huán)境有關(guān)的國(guó)際公約和協(xié)議。當(dāng)前國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)督查、綠盾行動(dòng)等各項(xiàng)環(huán)境治理行動(dòng)給礦山企業(yè)帶來(lái)極大的壓力。礦山企業(yè)積極主動(dòng)建設(shè)綠色礦山相較于消極應(yīng)對(duì)政府規(guī)制，更有利于避免處罰，降低企業(yè)的成本。一個(gè)典型的例子，就是自2006年部分地區(qū)逐步推進(jìn)煤炭礦山兼并重組以來(lái)，許多地方政府為了提高環(huán)境治理水平、降低安全生產(chǎn)事故發(fā)生率，持續(xù)快速提高地方的最低礦山生產(chǎn)規(guī)模，從9萬(wàn)噸到15萬(wàn)噸，再到30萬(wàn)噸，再到45萬(wàn)噸，再到60萬(wàn)噸。不少緊緊圍繞政府要求的企業(yè)，剛剛通過(guò)技改達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，政府要求又提高了，幾年一直生產(chǎn)不了。這引起了企業(yè)的資金鏈風(fēng)險(xiǎn)。但是如果企業(yè)一開(kāi)始就以高標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)發(fā)，反而可提前享受到市場(chǎng)紅利。

二是企業(yè)積極建設(shè)綠色礦山更容易獲得政府補(bǔ)貼。當(dāng)前綠色礦山有直接補(bǔ)貼，如可以獲得優(yōu)先協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)，以及用地、財(cái)政、金融等各類補(bǔ)貼措施。此外，還有機(jī)會(huì)獲得間接補(bǔ)貼。我國(guó)曾經(jīng)有系列補(bǔ)貼，如老舊礦山深部勘查補(bǔ)貼、礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用示范礦山、節(jié)約集約模范縣市評(píng)選等。綠色礦山建設(shè)往往和這些補(bǔ)貼政策相關(guān)聯(lián)。

三是企業(yè)積極建設(shè)綠色礦山可以獲得經(jīng)濟(jì)收益。綠色礦山建設(shè)可以獲得資源能源成本的節(jié)約、廢水廢石再利用的收入、煤矸石回收利用、尾礦的回收利用等方面的收入。

四是企業(yè)建設(shè)綠色礦山可以獲得一定的社會(huì)收益。具體如良好的環(huán)境口碑、和諧的社區(qū)周邊氛圍等等。我國(guó)發(fā)布綠色礦山的公告，從政策上為礦山企業(yè)做了廣告，有利于促進(jìn)企業(yè)積極處理和社區(qū)的關(guān)系。2011年，內(nèi)蒙古的“5.11”和“5.15”事件，都是因?yàn)榈V區(qū)環(huán)境問(wèn)題引起了社區(qū)矛盾，從而引發(fā)了原國(guó)土資源部的和諧礦區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。和諧礦區(qū)建設(shè)本身是通過(guò)實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人與人的和諧。2014年，和諧礦區(qū)建設(shè)工作納入到綠色礦山建設(shè)，成為綠色礦山建設(shè)的一部分。

3 綠色礦山建設(shè)的三個(gè)成本收益層次

礦山企業(yè)的地質(zhì)環(huán)境治理有三個(gè)目標(biāo)層次，具備三個(gè)成本收益特點(diǎn)。借鑒張嫚（2006）引入的最優(yōu)污染控制模型[9]，應(yīng)用調(diào)整為“綠色礦山建設(shè)的最優(yōu)地質(zhì)環(huán)境治理模型”，見(jiàn)圖1。圖1中橫軸代表恢復(fù)治理量，縱軸描述了恢復(fù)治理的邊際收益與引致的邊際成本；MC線代表恢復(fù)治理的邊際成本，邊際成本線向右上方傾斜反映了恢復(fù)治理的邊際成本是遞增的；MPB線代表恢復(fù)治理的私人邊際收益，MSB線代表恢復(fù)治理的社會(huì)邊際收益，MPB和MSB線向右下方傾斜反映了地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的邊際收益的遞減特征。MSB線高于MPB線，表明地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理在實(shí)現(xiàn)負(fù)外部性內(nèi)部化的過(guò)程中，社會(huì)所獲得的收益要高于礦山企業(yè)的私人收益[10]。

礦山企業(yè)地質(zhì)環(huán)境治理的邊際收益小于社會(huì)在地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理中的邊際收益，所以，企業(yè)的地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理最優(yōu)水平小于社會(huì)的地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理最優(yōu)水平。因此，企業(yè)的綠色礦山建設(shè)至少有三個(gè)目標(biāo)層次：第一，實(shí)現(xiàn)企業(yè)最優(yōu)治理水平，OC段的恢復(fù)治理行為；第二，實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)治理水平，CD段的恢復(fù)治理行為；第三，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)環(huán)境完全治理，為DB段的恢復(fù)治理行為，即零排放。三個(gè)層次對(duì)應(yīng)著恢復(fù)治理目標(biāo)的邊際成本是遞增的，故企業(yè)在實(shí)現(xiàn)這三個(gè)恢復(fù)治理目標(biāo)時(shí)，其動(dòng)力逐步降低。

圖1 最優(yōu)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理

第一層次，企業(yè)可以通過(guò)治理礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境獲利，是循環(huán)經(jīng)濟(jì)層次。此時(shí)，企業(yè)治理環(huán)境掙錢，社會(huì)獲利。在這個(gè)層次中，礦山企業(yè)恢復(fù)治理地質(zhì)環(huán)境可以獲得直接經(jīng)濟(jì)收益，比如循環(huán)經(jīng)濟(jì)，廢物利用，即圖1中OC段的恢復(fù)治理可以獲得OPF區(qū)域的全部收益。這一層次，符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，我們稱之為循環(huán)經(jīng)濟(jì)層次。

第二層次，企業(yè)治理礦山環(huán)境在政府幫助下可以獲利，是利益調(diào)配層次。此時(shí)，企業(yè)治理環(huán)境虧本，社會(huì)獲利，社會(huì)獲利大于企業(yè)成本。企業(yè)治理環(huán)境要付出超越其收益的成本，也就是圖1中PEM區(qū)域。但這個(gè)成本被社會(huì)所吸收，如企業(yè)維持了大規(guī)模的就業(yè)，保障了地方相當(dāng)規(guī)模的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就整個(gè)社會(huì)來(lái)講，此時(shí)的地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理仍然有利可圖。圖1中SECD區(qū)域作為整個(gè)社會(huì)環(huán)境治理的收益，由企業(yè)虧本墊付PEM治理成本，獲得了SPE區(qū)域的凈收益。因此，有必要通過(guò)利益調(diào)整機(jī)制，使其他主體一起承擔(dān)環(huán)境成本。這一層次，我們稱之為利益調(diào)配層次。通過(guò)應(yīng)用政策工具，使企業(yè)的環(huán)境治理成本能夠?yàn)檎蜕鐣?huì)所承擔(dān)。如當(dāng)前綠色礦山建設(shè)中的優(yōu)先協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)，以及用地、財(cái)政、金融等各類補(bǔ)貼措施。

第三層次，企業(yè)完全無(wú)法在礦山環(huán)境治理中獲利，是零和博弈層次。

此時(shí)，企業(yè)治理環(huán)境的企業(yè)收益和社會(huì)收益均為負(fù)值。這是在現(xiàn)行技術(shù)條件下，超越社會(huì)最優(yōu)恢復(fù)治理水平的地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。此時(shí)，企業(yè)一旦生產(chǎn)就必然以破壞環(huán)境為代價(jià)，而且環(huán)境成本高于企業(yè)利潤(rùn)，也就是圖1中DB段的恢復(fù)治理將導(dǎo)致AEB區(qū)域的社會(huì)福利損失[11]。這一層次，我們稱之為零和博弈層次。例如，當(dāng)鐵礦石價(jià)格水平較低時(shí)，大量的品位在8%左右的低品位礦山實(shí)際上失去經(jīng)濟(jì)可供性，因?yàn)槠髽I(yè)的利潤(rùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法支付環(huán)境成本。針對(duì)零和博弈層次的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，則應(yīng)該關(guān)停并轉(zhuǎn)，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先。如達(dá)不到最低生產(chǎn)規(guī)模的礦山，資源品位過(guò)低、環(huán)境恢復(fù)治理成本高昂的礦山等等。當(dāng)前，被關(guān)?；蛘呒娌⒅亟M的小型煤礦，基本暗合這樣的理論路徑。

4 需要進(jìn)一步把握的幾個(gè)問(wèn)題

4.1 綠色礦山建設(shè)要把握供需矛盾和生態(tài)矛盾的平衡

綠色礦山建設(shè)會(huì)提高行業(yè)成本。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)14億人口的現(xiàn)代化，要超過(guò)現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)達(dá)國(guó)家人口數(shù)量的總和，在全世界沒(méi)有先例可循，必然消耗海量資源。同時(shí)，由于中國(guó)對(duì)大宗礦產(chǎn)的巨大需求，許多低于國(guó)際一般品位的礦產(chǎn)在中國(guó)都有經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)價(jià)值。低品位礦開(kāi)發(fā)往往要支付更大的環(huán)境成本。以鐵礦為例，2006—2017年，我國(guó)鐵礦礦山采出品位總體呈下降趨勢(shì)。同時(shí)露天鐵礦的剝采比隨著鐵礦石價(jià)格波動(dòng)而波動(dòng)，鐵礦石價(jià)格提升則剝采比隨后提升，鐵礦石價(jià)格下降則剝采比隨后下降。因?yàn)檩^高的礦石價(jià)格使得更低品位的礦產(chǎn)開(kāi)采有利可圖，但也產(chǎn)出更多的廢石和尾礦。綠色礦山建設(shè)將對(duì)部分低品位、難選冶的礦產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)可供性產(chǎn)生影響。

4.2 把握綠色礦業(yè)從行業(yè)治理到行業(yè)準(zhǔn)入的轉(zhuǎn)變

一是新建礦山企業(yè)達(dá)到綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上變身礦山準(zhǔn)入?，F(xiàn)許多省份對(duì)于新設(shè)采礦權(quán)原則上要達(dá)到綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)。由于綠色礦山的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要高于法律規(guī)定的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)際上提高了準(zhǔn)入門檻，建議由各地自主把握。

二是對(duì)于已經(jīng)建成的礦山，仍然要發(fā)揮行業(yè)自律的作用，通過(guò)激勵(lì)性政策措施，使礦山企業(yè)逐步向綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)靠攏。因?yàn)殡S著生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)制加強(qiáng)，政府規(guī)制的政策壓力在不斷加大，超越法律要求，提高已經(jīng)建成的礦山地質(zhì)環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，容易引發(fā)礦業(yè)矛盾。

三是應(yīng)配套礦業(yè)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的相關(guān)措施。企業(yè)建設(shè)綠色礦山往往與履行社會(huì)責(zé)任交織在一起。企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任需要法律法規(guī)支持[12]。當(dāng)前一半以上的上市礦業(yè)企業(yè)已經(jīng)發(fā)布了企業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告。呼吁完善稅費(fèi)政策措施，使社會(huì)責(zé)任支出列入企業(yè)成本，降低政策風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 三個(gè)層次推進(jìn)綠色礦山政策的精細(xì)化

一是推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)層次礦山數(shù)量的擴(kuò)大。循環(huán)經(jīng)濟(jì)層次的礦山并不需要政府補(bǔ)貼，他們自己可以從礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理中獲利，應(yīng)該為這類企業(yè)創(chuàng)造獲利的政策條件。如加強(qiáng)礦山范圍內(nèi)自然資源整體利用，完善自然資源管理和收益政策等。鼓勵(lì)礦山企業(yè)對(duì)礦山范圍內(nèi)所有資源的開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的統(tǒng)一。在礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)，對(duì)伴生礦綜合利用，露天煤炭和金屬礦山的碎石利用等方面做好政策銜接。對(duì)于礦區(qū)自然資源產(chǎn)業(yè)鏈，要對(duì)整個(gè)礦區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，使綠色礦山建設(shè)融入自然，再造自然。

二是加強(qiáng)對(duì)利益調(diào)整層次礦山的救助和補(bǔ)貼。精準(zhǔn)識(shí)別利益調(diào)整層次的礦山，搞好“清”“親”的政商關(guān)系，雪中送炭。完善綠色礦山政策，細(xì)化完善各類補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠。鼓勵(lì)礦山企業(yè)提高技術(shù)水平，持續(xù)推進(jìn)節(jié)約集約示范礦山建設(shè)，加大對(duì)綠色礦山的宣傳鼓勵(lì)，將目前綠色礦山補(bǔ)貼政策落到實(shí)處，破除落實(shí)政策的障礙。

三是縮減零和博弈層次的礦山數(shù)量?？s減小、散和落后技術(shù)的礦山。加強(qiáng)礦山整合兼并，鼓勵(lì)做大做強(qiáng)，淘汰落后技術(shù)。更新鼓勵(lì)礦山整合兼并的制度文件，政府應(yīng)更多地依靠總量控制和規(guī)模控制，更多地依靠市場(chǎng)主體自主整合，更新完善礦山整合的礦業(yè)權(quán)管理政策。