■ 李 晶

（自然資源部賬務與資金運用司，北京 100812）

2016年4月，財政部出臺了《基本建設財務規(guī)則》（財政部令第81號），其中第七章專門對基本建設項目竣工財務決算管理提出了要求。2016年6月，財政部印發(fā)《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》的通知，同時出臺了與基本建設項目竣工財務決算相關(guān)的多個管理辦法，對基本建設項目竣工財務決算管理進行了細化并提出了更高的管理要求，這充分說明了基本建設項目竣工財務決算管理工作的重要性。但在實際工作中，部分單位重建設輕管理，基本建設項目竣工財務決算仍存在較多問題，有效加強管理尤為迫切。本文將結(jié)合自然資源系統(tǒng)部分單位在基建項目竣工決算管理中遇到的問題，對加強基本建設項目竣工財務決算管理工作進行探討。

1 做好基本建設項目竣工財務決算管理的意義

基本建設項目竣工財務決算是正確核定項目資產(chǎn)價值，反映竣工項目建設成果的文件，是辦理資產(chǎn)交付使用和產(chǎn)權(quán)登記的依據(jù)。做好單位基本建設項目竣工財務決算，一方面能夠正確反映建設工程的實際造價和投資效果，另一方面可以通過竣工決算與概算、預算的對比分析， 考核投資控制的工作成效[1]，真實反映基本建設項目財務實際情況、概算執(zhí)行情況、交付資產(chǎn)價值情況。

基本建設項目竣工財務決算為基本建設項目投資評價和績效考核提供依據(jù)。項目主管部門根據(jù)設定的項目績效目標，運用科學合理的評價方法和評價標準，對項目建設全過程中資金籌集、使用及核算的規(guī)范性、有效性，以及投入運營效果等進行評價。同時，基本建設項目竣工財務決算反映了項目的建設周期、資金使用、財務狀況和建設成果情況，也是對項目概算執(zhí)行情況的一種考查方式。項目是否超期、是否超概、是否超面積，為什么超概、超概在什么方面、超概的原因，項目竣工財務決算是否經(jīng)有資質(zhì)的中介機構(gòu)審計等情況，都可以通過基本建設項目竣工財務決算來反映。同時，基本建設項目的資金投入金額一般都較大，建設周期較長，項目建成交付后是否達到預期，能否滿足建設單位快速發(fā)展和戰(zhàn)略規(guī)劃要求，這些都成為開展項目投資評價和績效考核的重要依據(jù)。

2 基本建設項目竣工財務決算管理中存在的主要問題

2.1 對基本建設項目竣工財務決算管理工作重視不夠，管理理念落后

目前，發(fā)改委、財政部安排的行政事業(yè)單位基本建設項目，基本都屬于非經(jīng)營性項目，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，行政事業(yè)單位中的基本建設項目日益增多，有的單位基本建設項目竣工財務決算管理工作并沒有引起領(lǐng)導的足夠重視，“重建設、輕決算”的錯誤觀念依然存在，雖然有專門的財務機構(gòu)，但未配備基本建設財務管理相關(guān)人員，或僅對基本建設項目進行簡單的會計核算，并未起到實質(zhì)性的管理作用。如自然資源部某直屬事業(yè)單位，基建項目2003年立項并下達預算，當年開工實施，2004年6月項目完成竣工，直至2017年才編報項目竣工財務決算。該單位突出的問題就是“重建設、輕決算”，沒有配備專門的基建財務管理人員，項目一結(jié)束，相關(guān)項目人員就解散了，許多項目竣工決算所需的資料也收集不齊；期間，主管部門多次督促編報該項目竣工財務決算，卻遲遲沒有反應，該項目一直掛賬，從而影響單位資產(chǎn)的準確性和財政資金的使用效能。

2.2 基本建設項目前期工作不到位，基本建設項目超概、超面積情況較嚴重

按照《基本建設財務規(guī)則》的有關(guān)要求，基本建設項目預算應當以批準的概算為基礎(chǔ)，并控制在批準的概算總投資規(guī)模、范圍和標準以內(nèi)。這就要求建設單位應嚴格按照批復的概算完成項目建設，但在項目實際執(zhí)行過程中，由于項目建設前期的工作不到位，在制定基本建設項目的可行性研究報告時，預測性、前瞻性都不夠，忽略許多實際情況，導致概算測算不準確，概算出現(xiàn)偏差，從而影響預算數(shù)額的準確性。另外，在項目實際執(zhí)行過程中，也存在很多的變數(shù)，有的單位擅自更改建設內(nèi)容、范圍，超標準使用原材料等等情況，都導致了超概

算；還有的未按批復的建設內(nèi)容執(zhí)行，超出建筑面積，致使項目建設過程中出現(xiàn)諸多問題，最終導致無法編制基本建設竣工財務決算。如自然資源部屬一事業(yè)單位，建設項目為科研綜合樓，2003年發(fā)改委批準立項，總概算4008.96萬元，建筑面積12215平方米；2006年開工建設，2009年項目竣工驗收，項目超面積448.5平方米，超概算2265萬元。該項目由于前期工作不到位，缺乏預測性、前瞻性，在項目建設過程中，擅自增加科研綜合樓夾層，更改建設內(nèi)容，致使該項目超面積、超概算，無法順利完成項目竣工財務決算編報工作。

2.3 基本建設項目竣工財務決算編報工作普遍滯后

按照財政部關(guān)于印發(fā)《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》的通知（財建〔2016〕503號）第二條相關(guān)要求，建設單位基本建設項目完工可投入使用或者試運行合格后，應當在3個月內(nèi)編報竣工財務決算，特殊情況需延長的，中小型項目不得超過2個月，大型項目不得超過6個月。但在實際工作中，許多單位建設項目早已完成或投入使用，卻遲遲沒有編報項目竣工財務決算，基本建設項目竣工財務決算工作普遍滯后，常年在“在建工程”中掛賬，重施工和交付使用環(huán)節(jié)，輕竣工財務決算編制工作[3]。沒有考慮到竣工財務決算工作具有復雜性、專業(yè)性和綜合性的特點，在編報項目竣工財務決算時，相關(guān)部門沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，職責劃分不明確，加之重視程度不夠，信息不能共享，加大了竣工財務決算編報的難度，致使項目竣工財務決算編報不及時。財務部門沒有充分地參與到項目建設中，事前控制監(jiān)督不到位，在項目施工期間的參與度不夠，沒有在建設中發(fā)揮應有的部門職能作用?；窘ㄔO項目財務管理人員專業(yè)水平與業(yè)務素質(zhì)沒有達到實際基本建設項目財務管理的要求，不能真正勝任項目建設中的財務管理工作，基本建設項目財務管理出現(xiàn)很多的漏洞，使編報竣工財務決算出現(xiàn)困難。根據(jù)財政部《關(guān)于及時報送中央基本建設項目竣工財務決算工作進度和結(jié)余財政資金上交情況的通知》（財建〔2017〕606）要求，自然資源部對原國土資源部所屬單位2018年1—6月的基建項目竣工財務決算工作進度情況進行了梳理和清查，按照財政部相關(guān)規(guī)定，應報未報的基建項目有24個，形成結(jié)余資金1628.11萬元。其中，有一事業(yè)單位，2001年立項的項目，2007年就已交付使用，但遲遲未對項目驗收、審計，至今都未編報項目竣工財務決算。

2.4 不重視竣工財務決算說明書的編寫

竣工財務決算說明書是基本建設項目竣工財務決算的重要組成部分。按照財政部關(guān)于印發(fā)《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》的通知要求，竣工決算說明書包括：項目概況，會計賬務處理、財產(chǎn)物資清理及債權(quán)債務的清償情況，項目建設資金計劃及到位情況，財政資金支出預算、投資計劃及到位情況，項目建設資金使用、項目結(jié)余資金分配情況，項目概（預）算執(zhí)行情況及分析，竣工實際完成投資與概算差異及原因分析，尾工工程情況等十三項內(nèi)容。一些建設單位在編報項目竣工財務決算時，主要關(guān)注基本建設項目竣工財務決算報表的填報，忽略了竣工財務決算說明書的編寫，對要求說明的內(nèi)容簡單化，甚至包括的內(nèi)容不全面。這就影響了主管部門對整個建設項目情況的了解和分析，無法順利批復基本建設項目竣工財務決算，也不利于項目投資成本分析和項目績效評價工作的開展。筆者長期從事項目竣工財務決算的批復工作，在單位按要求上報的項目竣工財務決算資料中，大部分單位竣工財務決算說明書都未按要求的內(nèi)容編寫，需要重新返工補充完整。如在2014年，自然資源部共審核批復了13個基建項目，其中有10個項目的竣工財務決算說明書內(nèi)容不完整，要求說明的十四項內(nèi)容只說明了七、八項，為此，退回重寫耽誤了許多時間，影響了主管部門對項目竣工財務決算批復工作的時效性。

3 加強基本建設項目竣工財務決算管理的建議

筆者一直負責主管部門對所屬單位基本建設項目竣工財務決算的批復工作，在實際工作中，遇到過許多基本建設項目竣工財務決算管理中的問題。對于基本建設項目竣工財務決算管理過程出現(xiàn)的一些現(xiàn)象，提出以下建議。

3.1 做好基本建設項目前期的可行性論證工作

在編制基本建設項目可行性報告時，要在保證全面性的基礎(chǔ)上合理地編制概算，充分考慮實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)的種種情況，準確測算基本建設項目概算。在確定基本建設項目的規(guī)模時，要充分考慮單位的實際情況，有效保證資金來源。概算測定完成之后要開展論證工作，由專業(yè)的人員對其合理性、全面性、可操作性等進行論證，保證其嚴肅性，避免概算測算中出現(xiàn)較大偏差。在概（預）算執(zhí)行環(huán)節(jié)，要對基本建設項目實行全過程管理，嚴格按照批復的概預算來建設，當有情況發(fā)生時，要按照相關(guān)程序及時調(diào)整概（預）算方案。為了保證執(zhí)行中的準確性，要加強組織領(lǐng)導，并安排專人來負責基本建設項目竣工財務決算工作。

3.2 加強基本建設項目的內(nèi)部控制建設

對于行政事業(yè)單位來說，內(nèi)部控制建設具有十分重要的作用。通過內(nèi)部控制建設，保證基本建設項目質(zhì)量的同時，還可以保證項目建設按期完成。在進行內(nèi)部控制建設時，不僅要建立完善的內(nèi)部控制制度，還要科學地設置內(nèi)部控制的各個環(huán)節(jié)，通過各環(huán)節(jié)之間的相互配合和相互約束，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的重要作用。通過內(nèi)部控制建設，不僅會計核算工作不規(guī)范的問題得到了有效的解決，而且能有效地抑制和降低行賄受賄、貪污舞弊等情況的發(fā)生。

3.3 加強基本建設項目竣工財務決算工作的組織和領(lǐng)導

作為編報基本建設項目竣工財務決算主體的財務管理部門，平時要做好宣傳和解釋工作，糾正部分領(lǐng)導和管理人員“重建設、輕決算”的錯誤觀念和思想?；窘ㄔO項目完工后，在規(guī)定的時間內(nèi)，成立基本建設項目竣工財務決算的組織機構(gòu)，由財務部門牽頭，基本建設項目辦、資產(chǎn)管理等相關(guān)部門參與，設計、施工、監(jiān)理等積極配合，按要求完成基本建設項目竣工財務決算編報工作。

3.4 強化對基本建設項目各個環(huán)節(jié)的財務管理

在基本建設項目竣工財務決算工作中，財務人員可以從以下幾點實現(xiàn)竣工財務決算的優(yōu)化管理，促進基本建設項目竣工財務決算作用的有效發(fā)揮。一是加強基本建設項目工程價款管控工作?；窘ㄔO項目財務管理人員要親自參與到項目建設中去，對項目建設資金使用情況進行監(jiān)督管理，在監(jiān)督過程中，保證各個環(huán)節(jié)建設資金使用的準確性、規(guī)范性與合理性[4]。按照財政部關(guān)于印發(fā)《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》的通知第十三條“財政部門和項目主管部門對項目竣工財務決算實行先審核、后批復的辦法，可以委托預算評審機構(gòu)或者有專業(yè)能力的社會中介機構(gòu)審核”的要求，辦理基本建設項目竣工財務決算必須通過有資質(zhì)的中介機構(gòu)審計，建設單位的財務管理人員可以通過與中介機構(gòu)的有效合作，對基本建設項目資金使用情況進行嚴格的掌控并留據(jù)。二是做好基本建設項目款項的清理工作，包括賬目核對及賬務調(diào)整、財產(chǎn)物資核實處理、債權(quán)實現(xiàn)和債務清償、檔案資料歸集整理等，為后期的工作提供準確的數(shù)據(jù)依據(jù)。

3.5 加強基本建設財務人員隊伍建設

財務人員的能力和水平對于基本建設項目會計核算及竣工財務決算管理工作非常重要，因此要通過相關(guān)的措施切實加強基本建設財務人員素質(zhì)的提升，提高財務人員的專業(yè)水平。對不熟悉基本建設項目的財務管理人員，單位應聘請專業(yè)人員在單位內(nèi)部組織培訓，也可以組織財務人員參加相關(guān)培訓機構(gòu)的培訓班，從而有效地提升財務管理人員的專業(yè)知識和專業(yè)技能，并在實際工作中不斷充實和完善；同時，財務人員也要不斷加強學習，努力提高自身的專業(yè)能力，以便更好適應新形勢下的基本建設項目竣工財務決算管理工作。

3.6 采取有效措施切實解決久拖不決的問題

對于基本建設項目因為種種原因超出概算的情況，建議通過“剝離”的方式將超出建設內(nèi)容的費用轉(zhuǎn)出，用建設單位的自有資金彌補，形成的交付使用資產(chǎn)資金來源實際就是兩部分：一部分是財政部批復的概（預）算資金形成的交付使用資產(chǎn)，另一部分是單位的自有資金形成的交付使用資產(chǎn)。這種處理方式，一是可以順利編報基本建設項目竣工財務決算，二是確保形成資產(chǎn)的完整性。

對于未按規(guī)定要求，長時間未編報基本建設項目竣工財務決算的單位，建議采取相應的懲戒措施，如：對未按要求編報基本建設項目竣工財務決算的單位，在一段時間內(nèi)主管部門不再安排基本建設項目，或相應扣減單位一定比例的預算。

以上措施，是筆者通過對實際工作總結(jié)和思考提出的建議，是否具有可操作性有待進一步商榷。

總之，基本建設項目竣工財務決算管理工作是一項集技術(shù)、專業(yè)知識和多部門合作聯(lián)動的綜合性工作，它包括論證、分析、設計、辦理相關(guān)建設手續(xù)、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)，還涉及到單位各部門對有效數(shù)據(jù)資料的收集和整理，是需要多部門通力配合才能完成的一項工作，其地位舉足輕重，所以建設單位要密切聯(lián)系基本建設項目的實際情況，加強組織領(lǐng)導，及時收集整理相關(guān)資料，按時開展竣工財務決算工作，認真撰寫財務決算說明書。進一步建立健全規(guī)章制度，明確部門職責、理順管理流程、創(chuàng)新管理工作方法，增強對項目事前、事中的管理，以實現(xiàn)項目全周期管理，確保項目實現(xiàn)全過程監(jiān)控[2]。同時要努力提高基本建設項目竣工財務決算水平，為正確核算交付資產(chǎn)價值、開展基本建設項目投資績效評價奠定堅實的基礎(chǔ)。