文/趙敬丹 張 帥（..沈陽師范大學(xué)，遼寧沈陽 0034）

內(nèi)容提要：傳統(tǒng)公共管理話語體系下的城市管理一直都是以政府為行動主體，以政府權(quán)威為構(gòu)建城市治理體系的制度化保障，忽視市場領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的積極參與。而隨著現(xiàn)代城市治理范式的凸顯與建設(shè)服務(wù)型政府理念的契合，城市治理更加關(guān)注多元主體的互助合作，特別是政府同公民社會的代表者社會組織的合作型治理關(guān)系的構(gòu)建，儼然成為當(dāng)前城市治理話語下的主體性問題之一。城市治理中政府與社會組織合作治理的理想形態(tài)有互相補充形態(tài)、服務(wù)替代形態(tài)、協(xié)同增效形態(tài)和平等協(xié)商形態(tài)等幾種。政府與社會組織合作關(guān)系的構(gòu)建需以更新理念、完善法律制度、明晰職能定位和理順利益關(guān)系入手。

自1989年世界銀行首次使用“治理”一詞以來，治理理論作為一種多向度的理論視角就已被廣泛運用于各種領(lǐng)域。城市治理作為對治理理論的深度探索，主要是指將治理運用到城市公共事務(wù)管理中的一種狀態(tài)或過程。其是在城市社會碎片化、國家主導(dǎo)下城市政治和公共管理多元化倡議、多元利益主體對城市公共事務(wù)需求多樣化等現(xiàn)實背景下產(chǎn)生的。在現(xiàn)有的城市治理諸多范式當(dāng)中，城市治理的主體既包括城市中的國家機構(gòu)、城市政府，還包括私營部門、社會組織及市民社會；城市治理強調(diào)的是“過程”而不是“規(guī)則”，強調(diào)決策應(yīng)建立在眾多不同層面的復(fù)雜關(guān)系之上；城市治理意味著一系列來自于政府然而又不局限于政府的社會公共機構(gòu)與行為者，換言之，除政府機構(gòu)等公共部門外，還需要社會公眾的參與以及各種利益集團和組織的介入，以協(xié)商合作的方式促進政府與社會的良性互動，實現(xiàn)城市的善治［1］。

政府與社會組織間的關(guān)系一直被看作是國家與社會關(guān)系在公共事務(wù)治理層面的一個縮影。政府作為公共權(quán)力的載體，長久以來在公共事務(wù)治理領(lǐng)域中扮演著主要角色，而社會組織則在它誕生的大部分時間里顛沛于社會的邊緣地帶。隨著公民社會的興起，各界都已逐漸認識到，唯有塑造政府與社會組織之間現(xiàn)代化的合作型治理關(guān)系，才能夠得到理想的治理結(jié)果。因此，當(dāng)前世界各國已將政府與社會組織合作關(guān)系的建立視為政府改革和政府治理的關(guān)鍵性戰(zhàn)略。城市治理作為政府公共治理的一部分，給政府的執(zhí)政能力帶來了嚴峻考驗，亟須尋求與社會組織的合作治理，而在城市治理中如何實現(xiàn)這種合作型治理關(guān)系的構(gòu)建始終是值得商榷的話題。

一、合作治理理論的內(nèi)涵闡釋

（一）合作治理理論的內(nèi)涵

在后福特主義與全球化的時代背景之下，西方福利國家在經(jīng)歷了“政府失靈”“市場失靈”等一系列問題之后，亟須對自身結(jié)構(gòu)進行重塑。面對著已無法完全依賴政府、市場的局面以及隨著社會棘手問題的不斷增加，特定的社會經(jīng)濟事務(wù)已不能在單一的政府公共部門或市場部門中得以解決。人們將希望寄予逐漸興起的第三部門，期望它們得以在公共服務(wù)、物品的供給與社會資源的配置中發(fā)揮重要作用。由此，不同社會部門間的持續(xù)有效互動成為公共管理領(lǐng)域研究的常態(tài)，政府、市場以及社會之間的“跨界合作”已然成為公共治理最為現(xiàn)實的狀態(tài)，合作治理理論應(yīng)運而生，而且成為最重要的治理機制之一。

合作治理理論作為對治理理論的發(fā)展與深入細化，自誕生之初就走向了批評建構(gòu)主義的發(fā)展路向，不同的專家學(xué)者從多元的理論維度對合作治理理論進行反思構(gòu)建。Chris Ansell 認為嚴格意義上的合作治理既需要非政府部門直接參與公共政策的制定，也需要各參與者對公共政策結(jié)果負責(zé)，從本質(zhì)上來講也就是各參與主體要做到共享決策權(quán)力，共擔(dān)決策責(zé)任，從而在一定程度上區(qū)別于決策咨詢委員會、公民大會等松散意義上的公民參與模式［2］。Emerson 等人將合作治理看作是一種過程與結(jié)構(gòu)性安排，當(dāng)某一單個組織無法完成既定政策或管理領(lǐng)域給定的公共事務(wù)時，就需要建構(gòu)跨越政府部門、私人部門與社會部門之間的復(fù)雜關(guān)系安排，與此同時，各部門的組織都以志愿方式參與到這一過程之中，由此構(gòu)成了合作治理［3］。在國內(nèi)學(xué)術(shù)界，合作治理理論一經(jīng)引入就已被“政治化”或“萬靈藥化”。蔡嵐在對西方學(xué)者關(guān)于合作治理的多元理解進行梳理之后，認為其有三個共同之處：一是合作治理有一個集體的、平等的決策過程，合作治理的參與者可以以平等的機會反映自身的偏好，擁有集體決策的實質(zhì)性權(quán)利；二是合作治理是一個協(xié)商的過程，側(cè)重于以協(xié)商的方式來解決跨域跨部門的公共問題；三是合作治理是一個以共識為導(dǎo)向的決策過程，有助于在集體決策的過程中使更多利益相關(guān)者滿意。［4］

基于中國語境，本文認為合作治理是指政府公共機構(gòu)、市場組織及社會組織等，為了解決共同關(guān)注的公共問題，達成某項公共決策，各治理主體之間通過建立平等的伙伴關(guān)系，以溝通、談判、協(xié)商乃至妥協(xié)的方式達成最終共識并共同分享利益與共擔(dān)責(zé)任的過程。

（二）合作治理理論的實現(xiàn)維度

第一，治理主體多元化。不論是從治理理論還是合作治理理論的內(nèi)延來看，其都強調(diào)在公共服務(wù)和物品的供給、公共政策的制定、公共事務(wù)的處理過程中需要多元治理主體的參與，并在其相互之間建構(gòu)起平等的合作伙伴關(guān)系。這就意味著政府不再是單一的合作治理主體，私營企業(yè)、社會組織等部門機構(gòu)也享有平等的合作治理地位。

第二，治理權(quán)力共享化。合作治理意味著政府不能再一家獨掌公共權(quán)力，要實現(xiàn)合作善治就要求政府必須將部分公共權(quán)力尤其是社會管理權(quán)力下放給社會組織或市場組織，實現(xiàn)權(quán)力的共享，這可謂是實現(xiàn)公共事務(wù)合作治理的首要前提。

第三，治理目標一致化。雙方或多方主體進行合作必然有其共同的目標，合作治理的實現(xiàn)一定是各方治理主體追求一致目標的結(jié)果。政府、市場組織、社會組織等通過合作的方式開展斡旋，將原本各自追求的利益目標一致化，使其社會效益最大化，從而實現(xiàn)有效的合作治理。

第四，合作方式多樣化。合作治理強調(diào)治理主體的多元化，多元化的主體必然會帶來多樣化的合作方式。目前我國合作治理的方式主要有契約方式、網(wǎng)絡(luò)方式等，隨著合作治理的深入發(fā)展以及應(yīng)用外延的逐步擴散，其合作方式也會不斷增加。

第五，合作治理過程化。從本質(zhì)來講，合作治理并非一種目的、活動或規(guī)則，而是一個持續(xù)的合作過程。在這一合作治理過程中，各治理主體通過溝通、談判、協(xié)商乃至妥協(xié)的方式就合作治理的目標、范式、利益、責(zé)任等問題達成一致，并對合作過程中產(chǎn)生的問題進行協(xié)調(diào)磋商，這都體現(xiàn)了過程導(dǎo)向性。

二、城市治理中政府與社會組織合作的價值維度

隨著我國城市化建設(shè)進程的深入推進，城市治理的路向向更深層次維度拓展，隨著我國社會組織的快速發(fā)展及其社會影響力的不斷提升，其以積極主動的態(tài)度尋求參與城市治理的契機，政府部門也已認識到于城市治理中構(gòu)建政府與社會組織的合作型治理關(guān)系儼然成為理論界與實務(wù)界共同的欲求。這種合作型治理關(guān)系主要是指在城市治理中政府與社會組織兩大治理主體在職能上互相補充、互動合作的關(guān)系，既體現(xiàn)為政府在職能轉(zhuǎn)移過程中鼓勵支持社會組織參與城市治理并對其進行有效監(jiān)督管理，也體現(xiàn)為社會組織增強自身能力的同時廣泛參與城市公共事務(wù)治理并給予政府協(xié)調(diào)配合。

（一）多元利益價值維度

在城市治理的過程之中，任何一個組織都不可能擁有足夠的知識與資源等能力來獨自解決一切問題，它們要達到所追求的目的必須同其他組織交換知識與資源，從而實現(xiàn)自身利益的滿足，而交換過程的成功與否，既取決于各自組織的利益需求，也受到互動過程中關(guān)系的影響。［5］城市是人類共同生活的聚居區(qū)，眾多相關(guān)利益主體共同聚合于城市之中，為滿足各自的差異化需求積極主動參與到城市治理中來。城市治理作為國家治理與社會治理的重要組成部分，須綜合考慮眾多治理主體的多元化需求。政府作為城市治理的主導(dǎo)者代表著制度層面的利益，社會組織作為城市治理的重要參與者表達著社會層面的利益需求，為將多層面深層次的利益需求進行整合，滿足不同治理主體的多樣化需要，亟須加強政府與社會組織之間的合作配合，為新時期城市治理提供理論范式。

（二）治理效率價值維度

效率一直以來就是公共管理追求的價值目標之一。當(dāng)前，隨著城市規(guī)模的急劇擴張，城市管理方面的發(fā)展已經(jīng)嚴重滯后于城市社會的需求。城市用地緊張、交通擁堵、資源不足、住宅緊缺、環(huán)境惡化等問題所帶來的壓力已經(jīng)超過了城市的合理承載能力，原有的城市管理方式難以快速有效地解決如是難題，而城市社會的發(fā)展又對其提出了“效率”要求，因此，如何充分調(diào)動與利用各方資源來消除城市化進程中的瓶頸，提高城市事務(wù)治理效率，成為擺在我國城市政府面前的緊迫難題。政府和社會組織作為管理城市社會公共事務(wù)的兩大主體，應(yīng)不斷加強合作治理，改變各自為主的治理格局。政府作為公共權(quán)力的載體，其對社會組織的認知與規(guī)制直接影響著社會組織的持續(xù)發(fā)展，從而影響到社會組織參與城市治理的態(tài)度；而社會組織作為社會利益的載體之一，其發(fā)展?fàn)顩r對城市政府治理具有重要的支持與制約作用，在城市治理中加強二者的良性互動合作對于提高城市事務(wù)治理效率，構(gòu)建和諧城市社會至關(guān)重要。

（三）治理主體價值維度

傳統(tǒng)的城市管理是一種以政府為主體的單一控制模式，在此種模式之下，政府管理的范圍十分廣泛，大大小小的城市公共事務(wù)乃至私人事務(wù)都離不開政府這只“看得見的手”的參與。政府單一的治理模式否定了社會組織、公民及企業(yè)等的主體地位及其參與城市治理的積極性，在二元結(jié)構(gòu)的城市社會中，政府實施城市管理的手段主要是強制性手段，采取以行政命令為主的方式來維持城市的運行，而在這個過程當(dāng)中，其他利益主體難以參與進來。這種政府單一治理模式缺乏長期有效性，缺少系統(tǒng)規(guī)劃，關(guān)注定性管理而忽略管理效果，從現(xiàn)代城市治理視角來看這種落后的城市管理方式已經(jīng)無法應(yīng)對城市高速發(fā)展所帶來的一系列問題，亟須強化政府同其他主體的合作治理。社會組織作為促進公民社會發(fā)展的重要主體，作為現(xiàn)代城市治理進程中的關(guān)鍵一環(huán)，除了維護自身現(xiàn)實利益和潛在利益以外，還應(yīng)加強同政府之間合作型治理關(guān)系的構(gòu)建，于新的城市治理模式中改變政府是唯一價值存在的局面，在與政府合作的過程中直接或間接參與各種城市治理行動，在雙方主體協(xié)作配合的基礎(chǔ)上相互拾遺補缺，促進城市良性運行與發(fā)展。

（四）組織參與價值維度

自改革開放以來，中國社會組織快速成長，社會組織規(guī)模不斷擴大，組織能力持續(xù)提升，組織獨立自主與尋求合作的意識顯著提高，其在政治、經(jīng)濟、社會及文化等領(lǐng)域發(fā)揮著日益重要的作用，社會組織以其創(chuàng)造性的行動和積極主動的參與意識得到社會各界的廣泛關(guān)注。在城市化持續(xù)擴張的今天，隨著傳統(tǒng)城市管理模式向現(xiàn)代城市治理模式的轉(zhuǎn)型，城市治理更加關(guān)注社會路徑的探索于城市治理的重要性，這為社會組織參與城市治理提供了契機。社會組織作為參與城市治理的一支關(guān)鍵社會力量，已經(jīng)由原來的強制被動參與轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動的探求。城市是社會組織生存與發(fā)展的現(xiàn)實區(qū)域，如何實現(xiàn)對城市的良好治理及其治理結(jié)果如何，可謂直接關(guān)系到社會組織的自身利益及其所代表的社會公眾的利益，由此，在自身話語權(quán)逐步提升、組織能力穩(wěn)步增強、社會地位持續(xù)提高的基礎(chǔ)上，社會組織積極主動參與城市治理，以其專業(yè)的組織能力和公益性的宗旨使命提升了治理水準，為現(xiàn)代化城市治理拓寬了理論維度與現(xiàn)實路向。

三、城市治理中政府與社會組織合作的理想形態(tài)

隨著市場化改革進程的推進，使我國政府直接支配的經(jīng)濟社會資源比重下降，弱化了政府對社會的直接管控能力，城市政府向著“有限能力”政府的方向邁進。即便如此，受我國具體國情的影響，城市政府的資源支配能力和社會動員能力盡管有所下降，然而政府仍須承擔(dān)無限的城市治理責(zé)任。面對此種悖論，政府必須轉(zhuǎn)變城市治理理念，創(chuàng)新城市治理方式，加強同私營部門和社會組織的合作。近年來，伴隨著公民社會的崛起，我國社會組織取得了長足的發(fā)展，已然成為城市治理體系中的重要一環(huán)，社會層面的民主意識與合作意識得以顯著增強，其主體地位在一定程度上獲得了政府的認可，已由原來的邊緣者成長為政府的重要合作伙伴。政府與社會組織合作的理想形態(tài)是深入探討兩者在城市治理領(lǐng)域中合作治理的認識基點，也是將合作治理理論付諸實踐的關(guān)鍵所在。筆者從城市治理中政府與社會組織合作的制度化程度以及互動程度入手，將城市治理中政府與社會組織合作治理的理想形態(tài)劃分為四類：互相補充形態(tài)、服務(wù)替代形態(tài)、協(xié)同增效形態(tài)、平等協(xié)商形態(tài)。

圖1 政府與社會組織合作型治理關(guān)系的理想形態(tài)圖

（一）互相補充形態(tài)

互相補充的合作關(guān)系形態(tài)來源于“政府失靈”理論與“志愿失靈”理論，互相補充簡而言之就是政府與社會組織各自為對方在城市治理中存有的服務(wù)供給、資源配置等缺陷提供補充，以相互支撐的方式平衡各自力量，起到拾遺補缺的作用。但從嚴格的合作意義角度來說這種合作治理關(guān)系形態(tài)并非真正的合作，因為政府與社會組織之間雖存有一定的協(xié)調(diào)溝通，但缺乏實質(zhì)性的互動，因此，互相補充可謂是制度化程度和互動程度最低的一種合作形態(tài)。［6］隨著現(xiàn)代化城市治理理論的開展，我國城市政府在城市治理領(lǐng)域的能力已經(jīng)變得有限，需要各方主體的大力馳援。社會組織作為政府的補充主體之一，其與政府的關(guān)系是相互獨立的，并不依賴對方，社會組織在城市治理中為政府提供補充是因為其認可政府的價值理念、目標與行動，在政府未能有效涉足的城市公共領(lǐng)域，開展資源配置、公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給等活動，滿足社會公眾多元化需求，于政治體系外部彌補政府治理城市公共事務(wù)的不足。政府作為城市治理的主導(dǎo)者，必須正確認識社會組織的地位和作用，從制度層面為社會組織提供法律地位和政策支持，也可為社會組織參與城市治理存在的服務(wù)、資源及信任不足等提供補充。

（二）服務(wù)替代形態(tài)

服務(wù)替代形態(tài)與互相補充形態(tài)相比，其制度化程度和互動程度都較高，政府與社會組織雙方之間因其可以在某些治理領(lǐng)域替代對方提供服務(wù)和解決一些實質(zhì)性問題，因此，二者之間的互動協(xié)調(diào)在本質(zhì)上而言更進一步，尤其是政府更加重視社會組織的存在與作用。城市治理中政府與社會組織合作型治理關(guān)系的服務(wù)替代形態(tài)應(yīng)該說是在政府職能轉(zhuǎn)移背景之下形成的，服務(wù)替代，即在城市治理中原本應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)和解決的公共問題，因受政府人力、物力、財力及需求等壓力的影響，致使政府在某些城市治理領(lǐng)域可能難以提供令全體民眾都滿意的服務(wù)，而社會組織在這些公共領(lǐng)域則具有更大的服務(wù)供給優(yōu)勢和解決問題的能力，為了提高治理效率和增強治理效果，政府將其轉(zhuǎn)交給社會組織負責(zé)提供。在服務(wù)替代的過程當(dāng)中，社會組織扮演了替代政府提供公共服務(wù)的角色，政府的角色則由傳統(tǒng)的服務(wù)提供者和問題的解決者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織的資助者和監(jiān)督者，從功能上看，為社會組織有效參與城市治理提供軟硬件資源的資助，同時對社會組織的服務(wù)行為與服務(wù)效果進行監(jiān)督和評估。

（三）協(xié)同增效形態(tài)

協(xié)同既不是一般意義上的合作，也不是簡單的協(xié)調(diào)，是合作和協(xié)調(diào)在程度上的延伸，是一種比合作與協(xié)調(diào)更高層次的集體行動。［7］城市治理中的協(xié)同倡導(dǎo)的是多元治理主體在資源和利益相互依賴的基礎(chǔ)之上共同參與城市公共決策制定，共同解決城市公共問題。城市治理中政府與社會組織合作型治理關(guān)系的協(xié)同增效形態(tài)，主要是指政府和社會組織通過共同努力，提供各自的優(yōu)勢資源，以參與到城市治理的各個方面，同時要承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任，進而實現(xiàn)原來無論是政府亦或社會組織都無法單獨完成的目標。［8］這種協(xié)同增效的合作形態(tài)應(yīng)該說是政府與社會組織合作在制度化層面與實際互動層面向更深層次路向的發(fā)展，二者之間產(chǎn)生了實質(zhì)性的接觸，超越了互相補充與互相替代。當(dāng)前，城市社會問題日益復(fù)雜多元，政府與社會組織在城市某些領(lǐng)域的協(xié)同合作成為必然的趨勢，此種協(xié)同增效形態(tài)的形成可謂是政府對社會組織積極態(tài)度的結(jié)果。然而，這種理想的合作關(guān)系形態(tài)也有著現(xiàn)實的條件要求，政府要對現(xiàn)有的制度安排予以調(diào)整，承認社會組織的平等地位，同時，社會組織也要以相對獨立自主且強大的組織形態(tài)出現(xiàn)，在合法范疇內(nèi)增強自身的話語權(quán)，這是協(xié)同增效合作形態(tài)構(gòu)建的前提，否則，這種合作形態(tài)的優(yōu)勢與目標就無法得以發(fā)揮和實現(xiàn)。

（四）平等協(xié)商形態(tài)

黨的十九大報告中明確提出：要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商。協(xié)商民主是社會主義民主的重要形式之一。城市治理中政府與社會組織合作型治理關(guān)系的平等協(xié)商形態(tài)是基于合作治理理論而構(gòu)建，合作治理本身就是一個協(xié)商的過程，倡導(dǎo)以協(xié)商的方式解決公共問題，而該平等協(xié)商形態(tài)是基于平等、尊重、包容、理性、公開等原則，將政府與社會組織的合作關(guān)系提高到民主政治層次，在城市公共事務(wù)治理中將政府與社會組織放于同等地位，無論是從制度化角度分析還是從互動層面來看，這是政府與社會組織合作關(guān)系的最理想化形態(tài)。城市治理作為國家治理和社會治理的集中顯像，其治理層次多元復(fù)雜，需要國家強制力的代表——政府與社會利益的表達者——社會組織實現(xiàn)良性互動，在協(xié)商的基準上構(gòu)建既相互制約又相互合作、既相互獨立又彼此依賴的平等合作關(guān)系形態(tài)，打造一種“強國家—強社會”的關(guān)系模式，在城市治理中實現(xiàn)國家和社會合力互動的雙贏結(jié)果。在政府與社會組織合作型關(guān)系的平等協(xié)商形態(tài)之下，政府能夠代表社會公共利益對城市社會活動進行各種形式的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)；社會組織可以在法律范圍內(nèi)自主、自治、自強，有效參與城市治理；政府與社會組織通過平等協(xié)商式的合作于城市治理中達到互相增權(quán)、互相建構(gòu)、互利互惠的雙贏格局，促進我國現(xiàn)代化城市治理目標的實現(xiàn)。［9］

四、城市治理中政府與社會組織合作的現(xiàn)實進路

當(dāng)前，我國城市治理正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，能否有效克服城市治理中影響政府與社會組織間構(gòu)建良性合作治理關(guān)系的阻滯性因素，在一定程度上決定著現(xiàn)代化城市治理目標的實現(xiàn)。政府與社會組織作為城市治理過程中的兩大主體部門，其任意一方都不可能擁有足夠的能力來獨立解決城市發(fā)展過程中的所有問題，它們必須通過與其他組織的合作共治達到城市善治，實現(xiàn)自身利益的滿足，因此，就需要為政府與社會組織合作型治理關(guān)系的構(gòu)建提供新的發(fā)展方向。

（一）更新政府與社會組織互信合作理念

合作主體之間的相互信任是把握和評判雙方能否有效合作以及合作效果的重要尺度，是合作各方在面對不確定未來時所表現(xiàn)出的對彼此的依賴。城市治理事務(wù)復(fù)雜多變，利益主體相互追逐，在城市治理范域內(nèi)推進政府與社會組織的互動合作是必然的發(fā)展趨向。更新政府與社會組織的互信理念以及形成合作共識是構(gòu)建二者在城市治理中合作型關(guān)系的價值觀前提，這種價值觀主要包括政府與社會組織的態(tài)度和城市治理中的伙伴意識。政府要改變對社會組織的懷疑與抑制態(tài)度，主動破除依附性的合作關(guān)系，樹立平等的合作伙伴意識，既要維持也要不斷打磨自身在相當(dāng)長一段歷史時期內(nèi)不可替代的地位作用，同時也要承認社會組織在城市治理中的積極作用。政府要意識到固有的“城市公共服務(wù)單一供給主體”的地位已無必要維護，要積極主動打造城市公共服務(wù)多元供給體系以及城市公共事務(wù)多元治理體系并將社會組織納入其中。社會組織也要轉(zhuǎn)變意識觀念，擺脫對政府的依賴畏懼之心，要對自身進行理性定位，實現(xiàn)組織的獨立自主，掌握與政府合作的技巧，探索同政府溝通的機制。在城市公共事務(wù)治理中發(fā)揮其主體作用，主動承擔(dān)城市公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給任務(wù)，在相互信任的基礎(chǔ)上尋找到與城市政府的邏輯契合點，從而實現(xiàn)有效合作。

（二）完善政府與社會組織合作法律制度

當(dāng)前，城市治理事務(wù)復(fù)雜多變，治理主體層次疊加，無論是政府與社會組織單方面涉及城市治理，還是政府與社會組織合作互動，都需要以法律制度為基準來強化其參與城市治理的主體地位和合作型治理關(guān)系的建構(gòu)，以實現(xiàn)規(guī)范化運作，為政府與社會組織的合作提供良好的制度保障。一方面，要制定政府與社會組織于城市治理合作中的相關(guān)法律法規(guī)。明確政府與社會組織在城市治理中的定位，尤其是要確立社會組織的主體地位，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，清晰界定多元主體的權(quán)利邊界。依法規(guī)范多元主體合作供給城市公共服務(wù)以及合作解決城市公共事務(wù)的職責(zé)范圍，并賦予其相應(yīng)的權(quán)力和規(guī)定其法律責(zé)任等。同時，確定彼此在城市治理中開展合作的領(lǐng)域與合作形式、具體的操作流程等等。另一方面，要盡快完善促進社會組織發(fā)展的法律法規(guī)以及相關(guān)制度。制定社會組織基本法，將社會組織權(quán)限、職責(zé)、關(guān)系、成立條件等以法律形式加以明確，切實為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的寬松環(huán)境。同時，要改變傳統(tǒng)的雙重管理體制，降低準入門檻，讓更多有能力的社會組織參與到城市治理中來，使其最大限度地獲得合法身份。

（三）明晰政府與社會組織的職能定位

“政府在政策管理、規(guī)章制度、保障平等，防止歧視或剝削，保障服務(wù)的連續(xù)性和穩(wěn)定性以保障全社會的凝聚力等方面傾向于更勝一籌”?！吧鐣M織在完成微利或無利可圖的任務(wù)，需要有同情心和對個人關(guān)心尊重的任務(wù)，需要顧客或當(dāng)事人方面具有廣泛信任的任務(wù)，需要親自動手和直接關(guān)心的任務(wù)（如日托、咨詢和對殘疾人與病人的服務(wù)）以及牽涉到貫徹道德準則和個人行為職責(zé)的任務(wù)方面傾向于更勝一籌”。［10］雖然政府與社會組織同是城市治理的關(guān)鍵參與主體，但因其性質(zhì)、功能、實力等的不同，各自在城市治理中所發(fā)揮的作用也有所差異。因此，明確城市治理中政府與社會組織的職能定位是實現(xiàn)雙方合作的重要前提，清晰界定與劃分政府和社會組織各自的權(quán)責(zé)范圍與服務(wù)領(lǐng)域，能夠促進城市有序、良好治理的實現(xiàn)。政府要在城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃制定、城市經(jīng)濟宏觀調(diào)控、城市民主政治建設(shè)、城市公共安全與危機管理以及城市環(huán)境治理等宏觀方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，加快職能轉(zhuǎn)變，推進簡政放權(quán)，為其他主體的進入和參與提供各項制度保障和有效監(jiān)督。社會組織要在社區(qū)服務(wù)、環(huán)境保護等微觀領(lǐng)域發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極主動承接政府轉(zhuǎn)移的職能，在政府無法獨自完成任務(wù)的領(lǐng)域加強合作治理。

（四）理順政府與社會組織的利益關(guān)系

多元主體能夠有效開展合作的關(guān)鍵是有著共同的利益契合點，在保證自身利益不受損害的同時尋找可以互相依靠的合作者。城市治理中政府與社會組織既是各自利益的代表者也是社會共同利益的整合者，政府代表著國家利益與社會公共利益，社會組織代表著特定組織利益并將其進行整合與維護。作為現(xiàn)代城市治理主體的政府與社會組織雖然代表著不同利益，但因為雙方都要面對和處理城市公共事務(wù)，而公共事務(wù)又是伴隨著城市社會發(fā)展過程發(fā)生的關(guān)系國家、集體、個人共同利益的社會性事務(wù)，其最大的特性就是公共性，所以，政府與社會組織在體現(xiàn)公共利益方面具有一定的重合性，這也就說明了政府與社會組織于城市治理領(lǐng)域有著合作的利益共同點［11］。城市治理事務(wù)復(fù)雜多變，多重利益交錯盤結(jié)且日趨分化，政府無法滿足公眾的多樣化需求，公共利益難以得到充分實現(xiàn)。因此，在處理利益關(guān)系方面，政府必須要以城市公共利益為核心，切實維護群眾利益，拓展城市治理主體范圍，拓寬社會組織參與城市治理的現(xiàn)實渠道，充分發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢作用。此外，社會組織在履行自身職能時要密切關(guān)注城市發(fā)展的長遠利益與全局利益，不得在維護自身利益的同時損害其他主體或大局利益，必須要以公共利益為活動的首要前提和與政府合作的價值導(dǎo)向，這也是社會組織自身的本質(zhì)性。