周景坤 黎雅婷

摘 要：隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程的加快，霧霾天氣的危害越來越突出。文章運用文獻(xiàn)分析和比較研究等方法系統(tǒng)地梳理了我國霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策的萌芽、起步、發(fā)展和完善四個階段發(fā)展演進(jìn)過程，并整理歸納出了我國霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展演進(jìn)過程的階段特點，指出了我國霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)市場化運作方式，能源結(jié)構(gòu)規(guī)范化、產(chǎn)業(yè)政策多樣化、區(qū)域聯(lián)動化、環(huán)境立法逐步強化，城市霧霾防治產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型加快等幾大發(fā)展變化趨勢。

關(guān)鍵詞：霧霾防治 產(chǎn)業(yè)政策 發(fā)展過程與趨勢

近年來霧霾防治迫在眉睫，而霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策作為治理環(huán)境污染和改善大氣環(huán)境的一項重要措施，為我國防治霧霾指明了方向。

一、霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策

霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策是指國家為防止霧霾污染的蔓延，對水泥、發(fā)電、鋼鐵、煤炭等與大氣污染相關(guān)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行整頓、調(diào)整、轉(zhuǎn)型與發(fā)展所制定相關(guān)政策的總稱。霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策既是對霧霾污染的自我反映，也是大氣污染相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與發(fā)展的集中體現(xiàn)。它不僅關(guān)系到國家霧霾防治體系的建設(shè)，而且也關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，在我國霧霾防治工作中具有非常重要的地位。

一是有利于把霧霾污染扼殺在搖籃中。霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策體現(xiàn)了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所暴露出來大氣污染相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與霧霾防治之間的矛盾，有利于依此找到霧霾污染的根源，對癥下藥，徹底解決霧霾污染問題；二是有利于客觀反映霧霾污染問題的嚴(yán)重性。霧霾污染作為一種災(zāi)害性天氣現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了人們的日常生產(chǎn)和生活。霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策的科學(xué)制定與實施是基于產(chǎn)業(yè)政策本身為尋求降低霧霾污染的影響而產(chǎn)生的一種人們所期望的結(jié)果，是一種大眾的共識，它是指引霧霾污染問題得以解決的一種客觀反映；三是有利于把國家利益與社會利益相統(tǒng)一。霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策作為一種國家行為，它充分體現(xiàn)了國家對霧霾防治問題的高度重視，也突出表現(xiàn)了國家在霧霾防治與維護(hù)社會穩(wěn)定時，必然要滿足社會公眾的大氣環(huán)境保護(hù)需求。霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策實際上是各級政府對其所造成大氣污染威脅的一種主動回應(yīng)，它是為了更有效地適應(yīng)社會的發(fā)展和維護(hù)自己的統(tǒng)治地位，確保國家利益與社會利益有機統(tǒng)一。

二、我國霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展過程

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境日益惡化，我國霧霾防治的產(chǎn)業(yè)政策也在不斷地發(fā)展變化。文章將我國改革開放以來霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展演進(jìn)過程歸納為了萌芽、起步、發(fā)展和完善四個階段。具體如下：

（一）霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策的萌芽階段

中國霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策萌芽階段的主要政策措施如表1所示：

霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策萌芽階段是指從改革開放之后到二十世紀(jì)九十年代初，這一時期是我國計劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸瓦解到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步形成階段。1978年我國實施了改革開放，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始與世界逐步接軌，但由于當(dāng)時生產(chǎn)力水平低下，走的是先污染后治理的道路，給我國帶來了不少環(huán)境問題，大氣污染開始顯現(xiàn)。在這個時期產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注大氣環(huán)境防治的特點并不是特別突出，只有中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理條例實施辦法、汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法和防治尾礦污染環(huán)境管理等少數(shù)政策開始涉及到大氣污染防治相關(guān)內(nèi)容。

防治尾礦污染環(huán)境管理規(guī)定（1992） 在立法層，開始重視環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的制定；從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，開始涉及大氣污染防治相關(guān)內(nèi)容。[BG）F][KH-1][KH*2]

（二）霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策的起步階段

霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策起步階段的主要政策措施如表2所示：

（三）霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展階段

霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展階段的主要政策措施如表3所示：

我國霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展階段是從2004年到2012年，即十五計劃后兩年與十一五規(guī)劃的順利完成過程。在這幾年里中國的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了騰飛，但也暴露出來的環(huán)境問題卻愈發(fā)嚴(yán)重，隨著城市化和工業(yè)化程度的不斷提高，大氣污染問題所帶來的影響也日益突出，開始影響人們的日常生活。這個階段，

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄（2012）等 落實科學(xué)發(fā)展觀，逐步加大環(huán)境保護(hù)方面的資金投入，重點制定汽車、鋼鐵、水泥、有色金屬等產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃，整治大氣環(huán)境污染；督促企業(yè)參與大氣污染防治，共同抵抗大氣污染。[BG）F][KH-1][KH*2D]

政府為解決大氣環(huán)境問題，開始關(guān)閉或整治一些不合法、違規(guī)的煤礦企業(yè)，出臺相應(yīng)法規(guī)，倡導(dǎo)使用新能源、清潔能源，逐漸完善環(huán)境保護(hù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策法規(guī)。同時政府重點制定汽車、鋼鐵、水泥、有色金屬等產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃，積極開展國際交流合作，引入先進(jìn)技術(shù)，減少大氣污染物的排放。

（四）霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策的完善階段

霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策完善階段的主要政策措施如表4所示：

霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策的完善階段為2013年至今，在十二五時期，我國社會經(jīng)濟(jì)呈放緩狀態(tài)，但環(huán)境污染問題卻沒有減少，反而呈現(xiàn)加速發(fā)展的態(tài)勢，尤其是霧霾污染問題。霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策在這一階段所顯現(xiàn)的特點直接體現(xiàn)國家治理霧霾的緊迫性，從一系列措施可以看出，國家越來越重視大氣污染防治工作。在此階段，我國政府先后制定了鋼鐵、水泥、船舶、紡織工業(yè)和綠色發(fā)展等多種產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，形成了較為系統(tǒng)地防治霧霾污染產(chǎn)業(yè)政策體系；同時通過制定和完善頁巖氣、煤層氣、煤矸石、燃煤、太陽能、純電動和新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，鼓動全民參與到霧霾污染的防治工作來，使得能源產(chǎn)業(yè)從生產(chǎn)、加工到使用全過程朝著清潔化、低污染方向發(fā)展；另外國家通過制定新的中華人民共和國大氣污染防治法、環(huán)境影響評價法等法律和法規(guī)，使得我國的環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)法日趨嚴(yán)格，法律法規(guī)日趨完善。

三、我國霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展趨勢

隨著霧霾的不斷蔓延，我國政府也積極采取了一系列措施、政策，加強對霧霾的防治工作，根據(jù)我國的具體國情，同時借鑒國外霧霾防治的成功經(jīng)驗，探索出適合我國霧霾防治的方法。從我國霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展過程來看，其發(fā)展趨勢主要有以下幾個方面：

（一）霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)市場化運作方式

霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策的市場化運作趨勢指的是在霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策中，對大氣污染物排放量進(jìn)行市場控制，引入市場機制，按市場化的原則去有效運作，進(jìn)行碳交易，各類企業(yè)都應(yīng)該成為獨立經(jīng)營的法人實體和市場主體，促使產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整。1993年，美國南海岸空氣質(zhì)量管理局實施世界上第一個利制糖工業(yè)污染防治技術(shù)政策（2016） 制定了鋼鐵、水泥、船舶、紡織工業(yè)和綠色發(fā)展等多種產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，形成了較為系統(tǒng)地防治霧霾污染產(chǎn)業(yè)政策體系；通過制定和完善頁巖氣、煤層氣、煤矸石、燃煤、太陽能、純電動和新能源汽車政策，鼓動全民參與大氣污染防治工作，使得能源產(chǎn)業(yè)從生產(chǎn)、加工到使用全過程朝著清潔化、低污染方向發(fā)展；國家環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)法日趨嚴(yán)格，法律法規(guī)日趨完善。[BG）F]

（表1、2、3、4資料來源：中華人民共和國年鑒和中國政府部門網(wǎng)站）[KH*2D]

用市場機制促進(jìn)大氣減排的區(qū)域空氣污染排放交易中心，允許企業(yè)買賣大氣排放的配額。2012年我國七省份啟動碳排放交易試點，利用市場手段減少污染物排放，碳產(chǎn)業(yè)有望成新增長點。碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對煤炭使用也會隨之減少。我國發(fā)達(dá)地區(qū)和省份政府也逐漸轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，利用市場來管理，用利益來促使企業(yè)調(diào)整戰(zhàn)略，把無形的手和有形的手結(jié)合起來，共同防治霧霾。2015年4月21日，河北省出臺了多項措施，爭取全年削減煤炭消費500萬噸等。我國能源結(jié)構(gòu)的部分改變，使得環(huán)境質(zhì)量逐漸變好，霧霾問題也有所下降。市場化對于我國霧霾防治指明了方向，使市場有章可循，霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策的方向也更加明確。我國將禁止銷售和進(jìn)口高灰分劣質(zhì)煤，發(fā)展改革委為規(guī)范和維護(hù)煤炭經(jīng)營秩序及時出臺了煤炭經(jīng)營監(jiān)管辦法。明確禁止進(jìn)口和銷售高硫分、高灰分的劣質(zhì)煤炭和向城市高污染區(qū)銷售不合規(guī)的煤炭。支持和引導(dǎo)建立煤炭交易市場，健全煤炭監(jiān)督的管理信息系統(tǒng)，確保煤炭經(jīng)營的動態(tài)監(jiān)測活動的落實。市場競爭機制的建立，可以促使行業(yè)優(yōu)勝劣汰，監(jiān)管力度加強，呈現(xiàn)一個動態(tài)發(fā)展的趨勢。芬蘭與中國共同構(gòu)建美麗北京項目，希望通過該項目，雙方能夠在能源生產(chǎn)與使用、交通運輸、建筑施工、大氣質(zhì)量的動態(tài)檢測等方面共同合作，[HJ1.25mm]探求適合中國城市的大氣減排方案。逐漸引入國外先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品，促進(jìn)市場競合，同時加強自在創(chuàng)新研發(fā)，增強國家實力，引進(jìn)來，走出去。市場機制的進(jìn)入，規(guī)定排污收費、超標(biāo)排污征收超標(biāo)排污費，促使煤炭為代表的能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，對我國霧霾的防治起到很好的促進(jìn)作用，霧霾防治的產(chǎn)業(yè)政策朝著健康的態(tài)勢發(fā)展。

（二）能源結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)合理化發(fā)展

近年來我國多地出現(xiàn)連續(xù)的霧霾天氣，燃煤過度排污是霧霾天氣頻現(xiàn)的主要原因之一，我國高度依賴煤炭的能源結(jié)構(gòu)導(dǎo)致我國大氣污染不斷加劇，因此加快轉(zhuǎn)變能源利用方式，規(guī)范能源結(jié)構(gòu)，成了霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策的一個新趨勢，即提高能源利用率，優(yōu)先利用可再生能源。國家十二五規(guī)劃指出，要加快能源生產(chǎn)和利用方式的變革，構(gòu)建清潔、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代能源體系，這為能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變指明了方向。科學(xué)制定能源發(fā)展規(guī)劃，減少對化石能源的依賴度，能源結(jié)構(gòu)的規(guī)范化，將促進(jìn)霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)一步減少霧霾天氣出現(xiàn)，使霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策朝著健康發(fā)展的道路前進(jìn)。通常來說，二氧化碳排放要求越緊，煤炭在一次能源中的比例越低，油氣資源保持穩(wěn)定，太陽能、核能和風(fēng)能等的比例就會不斷上升。各類能源中煤炭最廉價但排放量最大，如果使用價格較高的清潔能源取代傳統(tǒng)的煤炭，成本較高，所以能源結(jié)構(gòu)的規(guī)范化需要綜合分析各方面因素，達(dá)到效益與環(huán)境保護(hù)最優(yōu)。

（三）霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)多樣化

霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)多樣化。一方面表現(xiàn)在聚酰亞胺纖維產(chǎn)業(yè)投入加大。荷蘭達(dá)恩·羅塞加德發(fā)明靜電除霧霾技術(shù)，它是利用銅線圈通電來達(dá)到吸附空氣中的顆粒物，實現(xiàn)消除霧霾的效果。我國是煤炭消耗和鋼鐵生產(chǎn)大國，袋式除塵技術(shù)占比太高，且我國聚酰亞胺纖維產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，產(chǎn)能較低，無法滿足目前我國的需要，產(chǎn)品嚴(yán)重依賴進(jìn)口。為了打破發(fā)達(dá)國家對高新技術(shù)纖維和裝備的嚴(yán)格控制，我國政府正逐步加大投入，加快形成產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)交流與合作，實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)部資源整合，建立聚酰亞胺產(chǎn)業(yè)基地；另一方面，使用清潔能源，節(jié)能減排理念轉(zhuǎn)為實際行動。2014年3月初，國務(wù)院總理李克強首次在政府工作報告中提出“要開工一批核電和水電項目”。推進(jìn)燃煤電廠脫硫改造推動能源生產(chǎn)和消費方式變革，加大節(jié)能減排力度，控制能源消費總量。雖然核能屬于清潔能源，但它要求的技術(shù)水平比較高，風(fēng)險大。核電重啟再度受到關(guān)注，其中原因是全國各地霧霾引發(fā)的社會問題，中國產(chǎn)業(yè)政策和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整迫在眉睫。核電作為清潔能源，符合環(huán)保要求，同時也能促進(jìn)發(fā)展，減少其他能源的使用量，減輕大氣污染負(fù)擔(dān)。

（四）環(huán)境立法和城市霧霾防治產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型呈加快發(fā)展趨勢

美國聯(lián)邦政府治理霧霾出臺法規(guī)為空氣污染治理提供法律保障，洛杉磯地方政府也頒布了一系列的法令，并成立空氣污染控制部門，跨地區(qū)合作成立南海岸空氣品質(zhì)管理局（AQMD）管理跨地區(qū)空氣污染。經(jīng)過管理和控制，洛杉磯空氣質(zhì)量有了明顯的改善。據(jù)一份2012年公布的報告披露：2011年，加州空氣污染達(dá)到不健康水平的次數(shù)比10年前大幅度減少；2012年，在加州全州范圍內(nèi)達(dá)到“不健康空氣”水平的日子更少。通過借鑒美國聯(lián)邦政府和洛杉磯地方政府霧霾治理的經(jīng)驗，我國在環(huán)境立法方面也逐步完善，市場機制也逐漸成形，治理空氣污染先進(jìn)技術(shù)的開發(fā)也正積極探索著。城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與布局隨著霧霾治理和產(chǎn)業(yè)政策的跟進(jìn)，污染和排放量呈下降趨勢，綠色節(jié)能產(chǎn)業(yè)正在興起。我國環(huán)保部完善了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法力度不斷強化，監(jiān)督手段多元化。中國城市對霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行力度不斷地加強，公民參與意識明顯提高，城市產(chǎn)業(yè)鏈呈現(xiàn)一個新的發(fā)展態(tài)勢，抗霾為越來越多人接受。我國現(xiàn)行環(huán)境立法規(guī)定對企事業(yè)單位等實施污染物“濃度控制”和超標(biāo)排污收費制度，實施《清潔生產(chǎn)法》、《環(huán)境影響評價法》等新的環(huán)境法律，強化環(huán)境立法，行政管制和技術(shù)強制力度，督促城市霧霾防治產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，堅持可持續(xù)發(fā)展，污染預(yù)防原則，污染者負(fù)擔(dān)原則，污染物綜合控制原則，公眾積極參與，完善環(huán)境立法，引導(dǎo)霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策正常發(fā)展，環(huán)境立法的不斷強化，使國內(nèi)外的環(huán)境條約相互合作，促進(jìn)我國環(huán)境法規(guī)的不斷完善。

（五）霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動化發(fā)展

由于大氣的流動性和擴(kuò)散性原因，霧霾防治的各城市之間、各省市之間的各自為戰(zhàn)的防治方式，難以解決我國大面積的霧霾污染問題，所以霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動化發(fā)展趨勢，建立大氣污染物聯(lián)防聯(lián)控機制，對減輕我國霧霾污染具有重大意義。霧霾的流行受到區(qū)域的氣候影響，且產(chǎn)生的是復(fù)合污染，區(qū)域間的承受能力和管控治理能力不一。北方秋冬季節(jié)主要是西北風(fēng)，霧霾污染物隨風(fēng)向相關(guān)區(qū)域擴(kuò)散，比較突出的是京津冀地區(qū)。夏季也是如此，但霧霾污染物有部分是跨境傳輸，所以僅依靠單個城市的力量很難防治霧霾，因此打破各種限制，建立區(qū)域霧霾防治聯(lián)動機制已成為必然。區(qū)域聯(lián)動，一方面可以減輕各類企事業(yè)單位造成的大氣污染壓力，另一方面可以共享區(qū)域資源，聯(lián)合行動，監(jiān)察管理力度加強。區(qū)域聯(lián)動一體化有利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)、能源結(jié)構(gòu)和布局，區(qū)域間達(dá)成的共識，有助于統(tǒng)籌區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，嚴(yán)控?zé)捇?、煉鋼、煉鐵、水泥、燃煤電廠等大氣污染量大的企業(yè)發(fā)展，同時對區(qū)域間推行新能源和清潔能源，更加方便、有效，加快實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)能源供應(yīng)和消費多元化，推動我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

我國霧霾防治產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展演進(jìn)過程正處于探索上升階段，對于我國的大氣污染治理、霧霾防治，應(yīng)理順?biāo)悸?，制定切實可行的?zhàn)略方針，認(rèn)真貫徹落實，打持久戰(zhàn)，對癥下藥。政府在加大資金投入的同時，要不斷創(chuàng)新，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，探索自主研發(fā)，提高清潔能源利用的技術(shù)水平，打破壟斷。經(jīng)濟(jì)建設(shè)要兼顧環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)政策，做出適當(dāng)?shù)淖尣胶驼{(diào)整，切不可犧牲環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的未來，來換取經(jīng)濟(jì)輝煌的短暫一瞬。

參考文獻(xiàn)：

[1]周迎久.控煤成為河北今年治氣頭等大事[N].中國環(huán)境報，2015（04）.

[2]李慧.芬蘭清潔技術(shù)持續(xù)增長[N].中國能源報，2014（06）.

[3]小豐.荷蘭發(fā)明家試驗靜電除霧霾[J].中國工會財會，2014（01）.

[4]商龔平.從霧霾猖獗看我國聚酰亞胺纖維產(chǎn)業(yè)發(fā)展[J].新材料產(chǎn)業(yè)，2014（05）.

[5]California Air Pollution Control Officers Association. Californias Progress Toward Clear[R].Sacramento，CA：CAPCOA，2011（04）.

[6]WSPA.ClimateChange[EB/OL].https：//www.wspa.org/issues/climate-change，2013-10-10.