摘 要 隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，私募基金得到了快速發(fā)展。但是由于我國(guó)金融市場(chǎng)各方面的條件尚不夠成熟，導(dǎo)致對(duì)私募基金的監(jiān)管存在滯后性。完善私募基金法律監(jiān)管制度，需要對(duì)現(xiàn)存法律進(jìn)行梳理，建立私募基金的動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度，在退出機(jī)制引入民法基本原則，以及在私募基金運(yùn)行的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上建立申報(bào)制度、抽查制度和追責(zé)制度。

關(guān)鍵詞 私募基金 監(jiān)管體制 監(jiān)管問(wèn)題

作者簡(jiǎn)介：馬莉蓉，西北政法大學(xué)民商法學(xué)院研究生，研究方向：民商法。

中圖分類號(hào)：D922.28 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.272

一、問(wèn)題提出

“私募”并非我國(guó)本土化產(chǎn)品，是屬于外來(lái)品，其首次出現(xiàn)在美國(guó)對(duì)證券私募發(fā)行的豁免制度當(dāng)中，表述為“未采取公開(kāi)方式發(fā)行的發(fā)行人之間的交易” 。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)探索的過(guò)程中，產(chǎn)生了富有投資者和部分社會(huì)閑散財(cái)產(chǎn)，私募基金為其提供了新興的投資渠道，社會(huì)對(duì)私募領(lǐng)域的接受度顯著提高，對(duì)投資私募基金的意愿也日漸強(qiáng)烈，私募基金在我國(guó)資本市場(chǎng)的優(yōu)越環(huán)境下迅速起步并逐漸成長(zhǎng)起來(lái)。但由于我國(guó)金融市場(chǎng)本身還存在一定的不成熟，致使私募基金在完善我國(guó)資本市場(chǎng)秩序過(guò)程中體現(xiàn)出明顯的兩面性，一方面為促進(jìn)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、資本市場(chǎng)體系建設(shè)和企業(yè)自身結(jié)構(gòu)升級(jí)作出貢獻(xiàn)，其不利一面體現(xiàn)在同時(shí)暴露出我國(guó)在健全法制體系以及對(duì)金融領(lǐng)域監(jiān)管體系方面存在的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，使得資本市場(chǎng)各主體要求立法加強(qiáng)私募基金監(jiān)管的呼聲漸長(zhǎng)。

二、規(guī)范私募基金監(jiān)管之合理性

（一） 我國(guó)私募基金之監(jiān)管現(xiàn)狀

依據(jù)我國(guó)《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》） ，我國(guó)私募基金管理人在向投資者募集資金的過(guò)程中，不能采取公開(kāi)宣傳的方式募集，否則將受到法律規(guī)制。此次頒布的部門(mén)規(guī)章摒棄了我國(guó)法律長(zhǎng)久以來(lái)“非公開(kāi)發(fā)行”的表述方式，首次使用了“私募投資基金”表述。私募基金監(jiān)管是對(duì)其運(yùn)作過(guò)程中參與的所有成員的經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)督與管理，不僅包括政府部門(mén)對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政監(jiān)管，還包括行業(yè)自律組織的監(jiān)控和投資基金組織的自我管理，其都應(yīng)建立在合法、合規(guī)、合理的基礎(chǔ)之上 。

從我國(guó)立法領(lǐng)域看來(lái)，對(duì)私募基金相關(guān)立法的統(tǒng)一性仍然呈現(xiàn)薄弱趨勢(shì)，對(duì)私募基金的監(jiān)管與私募基金強(qiáng)勁發(fā)展的勢(shì)頭不相匹配。最先規(guī)范私募基金的有關(guān)內(nèi)容，曾是在《投資基金法》草案中，在當(dāng)時(shí)背景下，我國(guó)私募市場(chǎng)不夠成熟，所以相關(guān)內(nèi)容被剔除，該草案也被重新命名為《證券投資基金法》。2013年修改的《證券投資基金法》首次引入“非公開(kāi)募集基金”內(nèi)容，這對(duì)私募基金是一場(chǎng)福音，其由此確立了合法地位，也彌補(bǔ)了我國(guó)長(zhǎng)久對(duì)私募基金監(jiān)管欠缺的空白頁(yè)。此后，涉及私募投資基金的法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，但比較零散，不成體系，相關(guān)規(guī)定分散在《公司法》《合伙企業(yè)法》《信托法》《證券法》《證券投資基金法》等多部法律之中。這些法律都有各自的關(guān)注點(diǎn)，僅僅是在其中的章節(jié)內(nèi)涉及到對(duì)私募基金的規(guī)制。從2016年起，我國(guó)基金業(yè)協(xié)會(huì)先后公布了多部行業(yè)自律規(guī)范，涉及到私募基金登記備案制度、信息披露管理、募集行為管理以及對(duì)私募投資基金管理人內(nèi)部控制的指引等。我國(guó)加入世貿(mào)組織時(shí)承諾對(duì)國(guó)外降低關(guān)稅，開(kāi)放服務(wù)業(yè)投資，使國(guó)際經(jīng)濟(jì)能融洽發(fā)展，引進(jìn)外國(guó)私募投資就包括在其中。

分析與私募基金相關(guān)的法律法規(guī)，由全國(guó)人大常委會(huì)制定的《證券投資基金法》效力最高，然而該法并未對(duì)其他涉及私募基金業(yè)的規(guī)章制度的效力作出明確的規(guī)定;反觀由證監(jiān)會(huì)頒布的對(duì)私募基金規(guī)定較為完善的《暫行辦法》作為部門(mén)規(guī)章，其效力層級(jí)又低于由全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律;根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”原則，在二者有沖突的情況下應(yīng)以《證券投資基金法》為主，但是根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”原則，則應(yīng)以《暫行辦法》為依據(jù)。

（二） 發(fā)達(dá)國(guó)家之監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，縱觀全球?qū)λ侥蓟鹬卫淼慕?jīng)驗(yàn)，其監(jiān)管模式主要可分以下三種模式：

1.以日本為代表的政府監(jiān)管主導(dǎo)模式。金融廳作為政府所屬部門(mén)，對(duì)基金市場(chǎng)統(tǒng)一管理。但這種模式會(huì)造成政府過(guò)度干預(yù)，限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，影響其他參與主體發(fā)揮主觀能動(dòng)性，導(dǎo)致私募基金市場(chǎng)的自由度過(guò)低。此模式也容易形成行政壟斷，不利于基金市場(chǎng)的良性循環(huán)。目前，日本當(dāng)局借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)也在進(jìn)行體制變革，逐漸放松監(jiān)管。

2.英國(guó)為代表的行業(yè)自律監(jiān)管主導(dǎo)模式。英國(guó)政府實(shí)行行業(yè)會(huì)員制，由財(cái)政部、證券投資委員會(huì)和中層三個(gè)機(jī)構(gòu)組成行業(yè)自律組織，擬定行業(yè)自律律令進(jìn)行監(jiān)管。財(cái)政部作為基金監(jiān)管的最高層，負(fù)責(zé)從宏觀層面進(jìn)行大政方針的制定，證券投資委員會(huì)作為其附屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)根據(jù)財(cái)政部規(guī)劃的宏觀政策，擬定具體操作規(guī)則。中層退居其后負(fù)責(zé)擬定自我約束的具體條例和規(guī)則。雖然此模式使基金在市場(chǎng)上可以自由發(fā)展，但是過(guò)度的自由容易形成行業(yè)的壟斷。英國(guó)也在反思其監(jiān)管模式，進(jìn)行體制轉(zhuǎn)變。

3.美國(guó)為代表的政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合模式。美國(guó)對(duì)私募投資基金的監(jiān)管主要是尊重當(dāng)事人意思自治，由當(dāng)事人雙方根據(jù)基金協(xié)議進(jìn)行第一層面的監(jiān)管;由行業(yè)協(xié)會(huì)推動(dòng)形成的聲譽(yù)機(jī)制對(duì)基金管理人形成第二層面的監(jiān)管;政府采取積極立法的方式為私募投資基金設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)觸動(dòng)點(diǎn)進(jìn)行第三層面的監(jiān)管。需要強(qiáng)調(diào)的是，美國(guó)自身發(fā)達(dá)的信用體系是系統(tǒng)化、全面的最有效的監(jiān)管力量 。

（三）國(guó)外立法之啟示

首先，要形成對(duì)私募基金監(jiān)管完備的法律法規(guī)體系。私募基金的良性發(fā)展不可缺少對(duì)其必要的監(jiān)管，而完備的法律法規(guī)體系是進(jìn)行監(jiān)管的基本。國(guó)外選擇分散立法，通過(guò)制定一系列配套的法律法規(guī)，對(duì)私募基金做出組合規(guī)定，包括對(duì)私募基金市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，其參與證券市場(chǎng)中實(shí)施各種行為的規(guī)制，以及私募基金的退出機(jī)制，保障監(jiān)管有效執(zhí)行。

其次，確立適度監(jiān)管原則。堅(jiān)持適度監(jiān)管原則，調(diào)整私募基金外部的監(jiān)管模式，實(shí)行行政監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合，把握好美國(guó)私募基金“均衡”理念——均衡融資便利與保護(hù)投資者、均衡效率與公平、均衡市場(chǎng)與監(jiān)管 ，給予市場(chǎng)自由發(fā)展的條件，充分發(fā)揮各方主體的主觀能動(dòng)性，激發(fā)私募基金發(fā)展的活力。

最后，監(jiān)管選擇要與本國(guó)國(guó)情相適應(yīng)。需要考慮政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、文化體制等各方面因素。美國(guó)的資本主義政治體制和私有的經(jīng)濟(jì)體制，為美國(guó)私募基金提供了自由化的發(fā)展環(huán)境，使其在資本市場(chǎng)發(fā)揮充分的主觀能動(dòng)作用，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了優(yōu)良的市場(chǎng)環(huán)境，致使私募基金起步較早發(fā)展更為成熟。我國(guó)的政治體制為社會(huì)主義，經(jīng)濟(jì)體制以公有制為主，受二者影響下形成的資本市場(chǎng)環(huán)境的自由度并不高，導(dǎo)致私募在我國(guó)無(wú)法向美國(guó)那樣充分自由發(fā)展。所以，在選擇私募基金監(jiān)管模式時(shí)，需要充分考慮我國(guó)特色社會(huì)主義的國(guó)情，在借鑒在國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)時(shí)要充分考慮我國(guó)的市場(chǎng)特點(diǎn)和實(shí)際情況，取精華棄糟粕，逐漸形成我國(guó)本土化的私募基金，這種基金既能在一定程度上發(fā)揮自我優(yōu)勢(shì)，又能很好地適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義的國(guó)情 。

三、規(guī)范我國(guó)私募基金監(jiān)管之途徑

（一） 完善私募基金監(jiān)管法律體系

梳理現(xiàn)存立法。我國(guó)的立法效力層級(jí)是憲法至上、法律高于法規(guī)、法規(guī)高于規(guī)章、行政法規(guī)高于地方性法規(guī)，因此，可以一步一步提高私募基金監(jiān)管的立法層級(jí)，由全國(guó)人大制定《私募投資基金法律》作為基本法，以后按照效力層級(jí)高低，依據(jù)基本法制定相應(yīng)的規(guī)范?，F(xiàn)階段應(yīng)盡快做好法律清理工作，清除已經(jīng)失去效力的法律規(guī)范，增添與私募相適應(yīng)的規(guī)范，使私募基金法律體系之間具有邏輯性，為其蓬勃發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

建立《私募投資基金法》。我國(guó)私募基金運(yùn)行長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有得到具體的規(guī)范，司法解釋也缺乏補(bǔ)充釋義，導(dǎo)致了私募基金常常處于灰色地帶進(jìn)行運(yùn)作。在此問(wèn)題上，應(yīng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律進(jìn)一步的增修，明確規(guī)定私募基金的準(zhǔn)確定義、原則、性質(zhì)，并將規(guī)范私募基金的有關(guān)規(guī)定從其他立法中剝離出來(lái)，明確私募基金的信托性質(zhì)，將私募證券投資基金、私募股權(quán)投資基金及其他類型私募基金并列，統(tǒng)一作為監(jiān)管對(duì)象，制定組織架構(gòu)完整統(tǒng)一的專門(mén)的《私募投資基金法》，使私募基金的法律地位進(jìn)一步明確，有法可依的進(jìn)行監(jiān)管。

（二）完善私募基金行政監(jiān)管模式

確立適度監(jiān)管原則指導(dǎo)下的監(jiān)管模式，建立私募基金監(jiān)管部門(mén)。私募基金在資本市場(chǎng)上扮演著越來(lái)越重要的角色，而縱觀我國(guó)法律法規(guī)制定歷程從未對(duì)私募基金確立統(tǒng)一的政府監(jiān)管主體對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。在制定專門(mén)的《私募投資基金法》后，可以設(shè)立專門(mén)的私募基金監(jiān)管部門(mén)，將監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一集中于私募基金監(jiān)管部門(mén)，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督與管理。這樣權(quán)屬同一，職責(zé)分明，在實(shí)踐操作中可以大大提高其監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本，減少交叉監(jiān)管、責(zé)任不明等問(wèn)題的出現(xiàn)，更能體現(xiàn)便利、及時(shí)、有效的監(jiān)管原則。

（三）建立私募基金的動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度

縱觀美國(guó)法律，其對(duì)私募基金的研究已經(jīng)相當(dāng)成熟，其在私募基金市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中、退出機(jī)制、法律責(zé)任方面都有完備的法律規(guī)制，我國(guó)可對(duì)其借鑒參考，從這四個(gè)方面建立起私募基金的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

關(guān)于動(dòng)態(tài)監(jiān)管，首先，在市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制上，應(yīng)當(dāng)放寬對(duì)國(guó)有企業(yè)募集資金的限制，允許國(guó)有企業(yè)涉足私募投資領(lǐng)域，對(duì)于市場(chǎng)影響極大的國(guó)有企業(yè)適當(dāng)放寬其融資渠道的限制，以維持其資金來(lái)源的穩(wěn)定。我國(guó)國(guó)有企業(yè)掌握著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，其對(duì)加快我國(guó)GDP增長(zhǎng)、維護(hù)資本市場(chǎng)的穩(wěn)健發(fā)展以及提高國(guó)家財(cái)政賦稅有著不可忽視的力量，一旦國(guó)有企業(yè)財(cái)政周轉(zhuǎn)不靈，將會(huì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系造成震蕩，影響范圍極其廣泛。國(guó)有企業(yè)需要便捷且資金儲(chǔ)備雄厚的融資渠道，但是我國(guó)目前法律并不允許國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)涉足私募的領(lǐng)域，而私募投資基金的資金來(lái)源廣泛，資金儲(chǔ)備量充足，可以為國(guó)有企業(yè)提供穩(wěn)定的融資渠道。但是這種涉足也應(yīng)當(dāng)受到限制，建立對(duì)其進(jìn)入私募市場(chǎng)的事先審查制度，以確定其合格投資者的身份。其次，在市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中，加強(qiáng)管理人與托管人對(duì)基金管理過(guò)程的監(jiān)管，可以制定規(guī)制管理人和托管人行為的法律規(guī)范，或者將現(xiàn)有法律中對(duì)兩者的規(guī)定作出梳理，形成新的法律規(guī)定，確保管理人和托管人保持謹(jǐn)慎的態(tài)度為投資人利益進(jìn)行管理。再次，在退出機(jī)制上，可將民法基本原則，如公序良俗原則、合法原則等引用到私募基金法律法規(guī)中，要求投資者的退出不能違反公序良俗原則，不能損害國(guó)家、集體及第三人利益，將其具體化、完整化。最后，我國(guó)正在確立其世界范圍內(nèi)的大國(guó)地位，相應(yīng)地對(duì)私募基金也提出了更高的要求?？v觀私募基金的運(yùn)行過(guò)程，我們可在諸如資金流入、人員進(jìn)入及退出等，易對(duì)私募運(yùn)行產(chǎn)生影響的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立申報(bào)制度、抽查制度和追責(zé)制度，將動(dòng)態(tài)監(jiān)管常態(tài)化，維護(hù)私募基金的穩(wěn)定運(yùn)行。

注釋：

郭靂.美國(guó)證券私募發(fā)行法律顧問(wèn)研究.北京大學(xué)出版社.2004年版.第51頁(yè).

我國(guó)《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》第二條第一款“本辦法所稱私募投資基金（以下簡(jiǎn)稱私募基金），是指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)，以非公開(kāi)方式向投資者募集資金設(shè)立的投資基金?！?/p>

鄒成煥，劉開(kāi)華.我國(guó)私募基金市場(chǎng)存在的問(wèn)題及對(duì)策.市場(chǎng)周刊（理論研究）.2017（4）.第106-107頁(yè).

李憾怡.我國(guó)私募基金的法律監(jiān)管研究.中央民族大學(xué)碩士學(xué)位論文.2010年.第36頁(yè).

趙玉.論私募股權(quán)投資基金的政府監(jiān)管差異監(jiān)管路徑.社會(huì)科學(xué).2012（10）.第104- 112頁(yè).

宋芳，柏高原.美國(guó)私募基金監(jiān)管法律制度研究及對(duì)我國(guó)的啟示.理論與現(xiàn)代化.2012（5）.第94-95頁(yè).