陳錚鑫

摘要：改革開放四十年來，中國共產(chǎn)黨在云南民族地區(qū)的社會治理實踐在民族建設(shè)與發(fā)展的諸多領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，形成了獨具特色的治理經(jīng)驗，這對于創(chuàng)新我國民族地區(qū)社會治理體系、推動國家治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展具有重要意義。在中國特色社會主義邁入新時代的背景下，只有立足云南的民族地方實際與當(dāng)下時代要求的雙重基礎(chǔ)，以新時代下的國家治理為導(dǎo)向，把握住云南作為開放前沿的歷史機遇，從而推進云南民族地區(qū)向現(xiàn)代化治理格局邁進。

關(guān)鍵詞：改革開放四十年;云南民族地區(qū);社會治理

中國特色社會主義進入了新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，黨的十九大報告據(jù)此提出要建立“共建、共治、共享”的社會治理格局。云南作為我國多民族地區(qū)的代表之一，提煉其改革開放四十年來的典型經(jīng)驗，對于創(chuàng)新民族地區(qū)社會治理、提升民族地區(qū)社會治理現(xiàn)代化水平具有重要意義。

一、民族地區(qū)社會治理的特殊性及基本內(nèi)涵

我國是一個由各族人民共同締造的多民族國家，在漫長的歷史進程中，各族人民密切交往、相互依存、休戚與共，形成了一個“你來我去、我來你去，我中有你、你中有我，而又各具個性的多元統(tǒng)一體”。在這種“中華民族多元一體”的格局下，形成了廣大的民族地區(qū)。民族地區(qū)幅員遼闊、民族眾多、地理位置獨特，民族地區(qū)的社會治理狀況直接關(guān)系到國家繁榮穩(wěn)定的大局。民族地區(qū)社會治理實踐作為國家統(tǒng)籌下的社會治理體系中的有機組成部分，貫穿于改革開放以來黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民在不斷推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷程之中。王勇將我國改革開放以來的社會治理歷程大致分為三個階段：“（1）初步探索階段（1978-1992年），（2）穩(wěn)步推進階段（1992-2002年），（3）全面加強階段（2002年以來）。”這雖然是對于社會運行的宏觀層面考察，卻是基于我國改革開放以來不同階段的具體實際而做出的劃分，就民族地區(qū)的實際情況而言，筆者認(rèn)為其社會治理的歷程大致也符合這三個階段的描述。改革開放初期到90年代初期的全面恢復(fù)與秩序重構(gòu)，90年代初期到21世紀(jì)初期的全面推進，21世紀(jì)初期到現(xiàn)在的全方位強化，在不同的歷史節(jié)點下表現(xiàn)出不同的階段性特征。

民族地區(qū)的社會治理是在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)下的全面、綜合、多元的一項任務(wù)，包括民族法制建設(shè)、民族經(jīng)濟建設(shè)、民族生態(tài)文明建設(shè)、民族民生保障建設(shè)、民族文化建設(shè)等諸多方面，民族地區(qū)的社會治理狀況直接關(guān)系到國家繁榮穩(wěn)定的大局。長期以來，受自然環(huán)境、歷史條件、文化差異等方面的影響，各民族在自身發(fā)展上表現(xiàn)出極大的差異性，這具體體現(xiàn)在：（1）多民族、同時存在跨國界（境）民族，（2）文化多元、語言文字眾多，（3）宗教眾多，（4）經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后、省區(qū)內(nèi)的發(fā)展不平衡，（5）維護社會穩(wěn)定的任務(wù)重、壓力大，（6）受周邊鄰國局勢的影響大。這為民族地區(qū)的社會治理提出更高的要求，這種現(xiàn)實要求又貫穿于中國共產(chǎn)黨在解決民族地區(qū)實際問題、推動民族地區(qū)發(fā)展的治理實踐中。

黨的十一屆三中全會作出了將工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，并順時作出了改革開放的偉大決策。黨和國家將大力發(fā)展社會生產(chǎn)力作為民族工作的根本任務(wù)，重視以經(jīng)濟建設(shè)為中心，全面發(fā)展少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟和文化，不斷鞏固社會主義的新型民族關(guān)系，實現(xiàn)各民族的共同繁榮。四十年來，黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民開拓創(chuàng)新、銳意進取，促進了民族地區(qū)的不斷發(fā)展，取得了巨大的成就。當(dāng)下，社會治理作為一個現(xiàn)代化國家的發(fā)展理念應(yīng)時而生，既是對改革開放以來社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的理論提升，又是立足于時代立場作出的實踐定位。就民族地區(qū)而言，為了民族地區(qū)的繁榮與發(fā)展這個內(nèi)涵沒有變。

二、四十年來的經(jīng)驗回溯

地處我國西南邊疆并有著多民族聚居的云南省，是“中華民族多元一體”格局的現(xiàn)實映照。改革開放以來的四十年，是云南民族地區(qū)改革力度最強、社會變革最深、民族發(fā)展最顯著的時期。筆者以歷史時序為參照，著眼于黨和政府的統(tǒng)籌下的社會管理與社會自治，在民族團結(jié)、民族發(fā)展與民族共榮三個方面總結(jié)其典型經(jīng)驗。

（一）民族團結(jié)：建設(shè)和諧穩(wěn)定的保障

（1）不斷鞏固和完善民族區(qū)域自治制度

民族團結(jié)是社會主義民族關(guān)系的基本特征和核心內(nèi)容之一，搞好民族團結(jié)，根本在于堅持和完善民族區(qū)域自治制度。改革開放以后，云南重新恢復(fù)并不斷完善了民族區(qū)域自治制度，民族自治地方的自治機關(guān)依法行使自治權(quán)，先后制定了一批組織建設(shè)制度、民族區(qū)域自治制度等規(guī)范，從法律和制度上保障了少數(shù)民族的平等權(quán)利。全省的8個自治州、29個自治縣全部制定并修訂了自治條例和適應(yīng)民族自治地方發(fā)展的單行條例若干，民族法制建設(shè)同步于自治制度的運行。作為民族區(qū)域自治制度的延伸和補充，先后還建立了197個民族自治鄉(xiāng)，是全國自治民族方和自治地方最多的省份。堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治制度為云南的民族團結(jié)工作打下了堅實基礎(chǔ)，民族法制建設(shè)又為民族團結(jié)工作提供了重要保障，逐步建立起民族團結(jié)工作的長效機制。

（2）積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)

宗教在云南民族地區(qū)具有廣泛的社會基礎(chǔ)，佛教、道教、伊斯蘭教、基督教、天主教，以及各民族的原始宗教、民間宗教共存一處并相互雜糅，所表現(xiàn)出的民族宗教化和宗教民族化態(tài)勢長期以來都是云南民族地區(qū)的一個主要現(xiàn)象。云南省堅持馬克思主義宗教理論的基本觀點，全面貫徹執(zhí)行黨的宗教政策，依法管理宗教事務(wù)，最終的目的就是要積極引導(dǎo)宗教在政治、經(jīng)濟、文化等多方面與社會主義社會相適應(yīng)。以基督教發(fā)展為例，基督教傳人云南民族地區(qū)已有100余年，十年動亂期間一度受到?jīng)_擊，陷入一種非正常發(fā)展?fàn)顟B(tài)。改革開放以后，逐步恢復(fù)和落實宗教政策，在90年代和21世紀(jì)初期，通過正確引導(dǎo)，對各種非正常的宗教現(xiàn)象進行綜合治理，省內(nèi)各地的基督教會紛紛加強了自身建設(shè)，加快了“自治、自養(yǎng)、自傳”的“三自”步伐，積極引導(dǎo)教徒投身于地方的社會主義建設(shè)事業(yè)，做出了不少可喜的成績。四十年來，云南地區(qū)鮮見因宗教引發(fā)的破壞民族事業(yè)的事件，這在全國極具表率。

（3）不斷推進民族團結(jié)進步示范區(qū)的建設(shè)

云南作為多民族聚居的邊疆民族省份，在民族團結(jié)進步示范區(qū)的建設(shè)上也是成就斐然。自1983年起，就堅持定期召開民族團結(jié)進步表彰會;2011年，國務(wù)院又提出把云南建設(shè)成為我國族團結(jié)進步邊疆繁榮穩(wěn)定的示范區(qū)。云南省的特色做法是以省聯(lián)動，推進民族團結(jié)進步示范州（縣、鄉(xiāng)、村、社區(qū)）為一體的鏈條式建設(shè)，進一步穩(wěn)定了民族地區(qū)的社會秩序。在云南民族地區(qū)處處可見爭創(chuàng)民族團結(jié)進步示范的典型。如大理白族自治州洱源縣的鄭家莊村，白、漢、藏、彝、傣、納西、傈僳7個民族共居一處，在日常生活和交往中成為多民族和諧共生的典范。2015年，習(xí)近平總書記在云南視察時指出“云南民族關(guān)系親密融洽，民族工作成績突出，這是云南最可寶貴的財富”“云南要努力成為我國民族團結(jié)進步示范區(qū)”，這是對云南長期以來民族團結(jié)進步工作的肯定與鼓勵。

（二）民族發(fā)展：擔(dān)當(dāng)繁榮進步的責(zé)任

（1）致力于少數(shù)民族人才建設(shè)

少數(shù)民族人才隊伍建設(shè)事關(guān)全民族發(fā)展的大計。新中國成立以來，云南省在黨的干部政策的指引下，結(jié)合實際工作逐步探索少數(shù)民族干部和人才隊伍建設(shè)的規(guī)律。特別是開革開放以后，通過教育、政策扶持等多種方式，大力培育少數(shù)民族人才，特別是在少數(shù)民族干部培養(yǎng)上，云南省明確規(guī)定了一套少數(shù)民族干部的選拔、任用的機制，率先提出并實現(xiàn)25個世居少數(shù)民族在省直部門都有一名廳局級領(lǐng)導(dǎo)干部，充分尊重并信任少數(shù)民族干部，充分調(diào)動少數(shù)民族干部的積極性。以云南民族大學(xué)為例，作為云南省唯一一所專業(yè)于培養(yǎng)各民族高級專業(yè)人才的綜合性大學(xué)，該校對少數(shù)民族干部繼續(xù)教育、各類培訓(xùn)早已是制度化、規(guī)范化、常態(tài)化開展。各民族涌現(xiàn)出的一大批優(yōu)秀的少數(shù)民族干部、知識人才、社會人才在四十年來的民族地區(qū)發(fā)展、建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

（2）弘揚和傳承少數(shù)民族優(yōu)秀文化

云南豐富的民族文化資源是不可忽視的一筆財富。早在1996年，云南省就做出了建設(shè)富有特色的“民族文化強省”的戰(zhàn)略目標(biāo);2001年，又做出“文化立省”的戰(zhàn)略決策;2007年，進一步提出向“文化強省”邁進的戰(zhàn)略構(gòu)想。弘揚民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，保護民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。先后建立了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的三級保護機制和國家、省、市（州）、縣（區(qū)）的四級民族民間文化保護體系，提升了云南民族文化的知名度和影響力。各級政府加速了對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護和傳承力度，大力強化民族地區(qū)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為民族地文化發(fā)展提供必要的保障與支撐。黨的十九大報告指出“文化是一個國家、一個民族的靈魂”“文化興國運興，文化強民族強”，沒有高度的文化自信，就沒有文化的繁榮興盛，云南少數(shù)民族文化的繁榮是社會主義國家文化大繁榮的重要標(biāo)識。

（3）以文化帶動民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

作為一個文化強省，以文化為動力的方式極大促進了云南民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。借助豐富的民族文化及自身的環(huán)境優(yōu)勢，云南省積極出臺相應(yīng)政策，規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)治理的模式，文化產(chǎn)業(yè)一直呈現(xiàn)出持續(xù)快速發(fā)展的良好趨勢。以民族文化為核心、以歷史文化、自然文化、宗教文化等為內(nèi)容的云南地域文化逐步形成。如云南的旅游業(yè)已成為本省重要的支柱產(chǎn)業(yè)，早在1986年，就將旅游業(yè)作為本省的六大地域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)加以扶持，經(jīng)過30余年的發(fā)展，實現(xiàn)了“從無到有”“從有到強”的轉(zhuǎn)變。大理、麗江、西雙版納等民族地區(qū)的文化經(jīng)濟長期興盛不衰，不僅是在云南本省，是全國甚至國外都是享有盛譽，這有賴于對少數(shù)民族文化重視與合理開發(fā)。

（三）民族共榮：實現(xiàn)多元一體的追求

（1）不斷深化民族地區(qū)的扶貧與開發(fā)

云南省是全國貧困人口數(shù)量較大、貧困程度較深的省份之一，民族貧困一直以來都是云南突出的民族社會問題，這是云南省的基本省情。云南高度重視少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展，先后出臺多種方式和政策，幫助各民族兄弟一起邁步在社會主義道路上。自上世紀(jì)90年代以來，云南先后制定并實施了《云南七七扶貧攻堅計劃》《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）（2011-2010年）》《全面打贏“直過民族”脫貧攻堅戰(zhàn)行動計劃（2016-2020年）》等一系列中長期扶貧開發(fā)規(guī)劃，加大財政支持力度，有力推進了民族地區(qū)扶貧開發(fā)進程。僅2016年，云南省就組建了"6770支駐村扶貧工作隊，64.3萬名干部職工掛鉤幫扶139萬貧困戶，抽調(diào)了37379名駐村干部”奮斗在脫貧攻堅的戰(zhàn)線上?！叭娼ǔ尚】瞪鐣粋€民族都不能少”，實現(xiàn)各民族的脫貧與轉(zhuǎn)軌，是云南四十年來孜孜不倦的現(xiàn)實追求。

（2）助力“直過民族”和“人口較少民族”的發(fā)展

云南省民族眾多、復(fù)雜多樣，改革開以后的十余年間，基本上完成了對少數(shù)民族的識別、確認(rèn)和統(tǒng)計工作，其中“直過民族”和“人口較少民族”是云南較為特殊的兩類民族。為改變“直過民族”和“人口較少民族”地區(qū)的落后面貌，自2005年以來，云南省制定并實施了兩輪扶持“人口較少民族”5年發(fā)展規(guī)劃，加大對“人口較少民族”的整族幫扶，大力發(fā)展民族產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，建檔立卡幫助貧困戶脫貧致富。如位于滇藏交界處的貢山獨龍族怒族自治縣獨龍江鄉(xiāng)是我國獨龍族最主要也是最多的聚居地，是兩類民族較為典型的代表。

（3）“興邊富民”行動的開展

云南省4000余公里的邊境線上生活居住著十余個跨境民族，邊境地區(qū)民族構(gòu)成復(fù)雜，與周邊接壤國家關(guān)系復(fù)雜，各種影響和威脅邊境安全的因素相互交織，自我發(fā)展能力相對較低。自2000年起，國家民委聯(lián)合國務(wù)院有關(guān)部門正式啟動以“富民、興邊、強國、睦鄰”為宗旨的“興邊富民”行動，云南省委省政府本著“邊境興則云南興、邊民富則邊防固”的思想，全面貫徹落實國家政策，積極構(gòu)建“興邊富民”行動大格局。2005年至2010年，先后啟動兩輪“興邊富民”工程;2011年和2015年，有獎“興邊富民”工程納人五年規(guī)劃當(dāng)中，編制實施專項規(guī)劃，長期形成了“興邊富民”工程有工作機構(gòu)、有工作機制和有專項投入保障的推進機制。切實改善了邊境民族地區(qū)的面貌，鞏固了各民族平等團結(jié)的大好局面，增進了中外睦鄰友好關(guān)系，弱化了邊境的風(fēng)險隱患，維護了祖國西南邊疆的安全與穩(wěn)定。

三、基礎(chǔ)、機遇、方向：基于新時代下背景下的展望

黨的十九大確立了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)地位，開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。在中國特色社會主義邁人新時代的背景下，針對當(dāng)前云南民族地區(qū)社會治理面臨的新挑戰(zhàn)、新問題，如何凝聚民族地區(qū)社會治理共識、創(chuàng)新民族地區(qū)社會治理體系、提升民族地區(qū)社會治理現(xiàn)代化能力是當(dāng)前的重要任務(wù)。

（一）夯實基礎(chǔ)：立足民族實際與時代要求

民族地區(qū)社會治理創(chuàng)新能夠使少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會的各個領(lǐng)域獲得更大的發(fā)展空間，把握少數(shù)民族地區(qū)創(chuàng)新社會治理的趨勢和原則，這就要求在今后的民族地區(qū)社會治理工作中必須把握民族地區(qū)自身的需求與實際兩個方面。自身的需求體現(xiàn)在云南民族地區(qū)的社會治理不僅面臨著國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡帶來的問題，還面臨因社會生態(tài)環(huán)境復(fù)雜性帶來的各種問題與挑戰(zhàn)，如涉毒販毒、境外勢力滲入、宗教滲透、人口流動、社會治安等突出的民族社會問題，這在邊境地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。而自身的實際則體現(xiàn)在改革開放四十年來在云南民族地區(qū)的社會治理實踐取得的突出成績與積累的豐富經(jīng)驗，為今后民族地區(qū)社會治理創(chuàng)新提供了切實動力基礎(chǔ)與借鑒依據(jù)。

這種“二元交叉”的特性是云南民族地區(qū)創(chuàng)新社會治理必須要夯實的基礎(chǔ)。特別伴隨著現(xiàn)代化的高速發(fā)展，民族地區(qū)的經(jīng)濟社會生態(tài)的更為復(fù)雜，傳統(tǒng)性、民族性、現(xiàn)代性混融的表現(xiàn)更為顯著。立足于習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在民族地區(qū)的現(xiàn)實關(guān)照，既要遵循社會治理的國家導(dǎo)向性和普遍性，又要契合民族地區(qū)的具體實際，從而符合社會主義國家民族地區(qū)發(fā)展建設(shè)的一般規(guī)律。

（二）抓住機遇：從邊陲之地邁入開放前沿

云南省長期是我國主要的邊疆省份，經(jīng)濟社會的發(fā)展長期以來處于全國的中偏后位。伴隨著經(jīng)濟全球化、政治民主化、社會現(xiàn)代化的深入推進，為構(gòu)建全方位開放的新格局，黨和國家進一步從戰(zhàn)略的高度提出了“一帶一路”方針，將以往發(fā)展程度較低、開放程度較弱的邊疆地區(qū)統(tǒng)籌到國際國內(nèi)發(fā)展和參與全球治理的大戰(zhàn)略。這是云南繼“橋頭堡”戰(zhàn)略后迎來了的一次更為廣闊的重大機遇。

這就要求在今后的突破長期以往作為邊疆、西部、落后的欠發(fā)達地區(qū)思維定勢，做足面向南亞、東南亞輻射中心的新定位，打造大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作新平臺，利用好現(xiàn)有的多邊合作機制的效用，積極融入“一帶一路”方針科學(xué)化系統(tǒng)之中。充分發(fā)揮民族地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，拓展開放合作新空間;深化改革、擴大開放，加大扶貧攻堅力度，提升民族合力，促進民族地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定。在正確把握民族地區(qū)社會治理的重大機遇同時，還要妥善應(yīng)對各種新的挑戰(zhàn)，促進民族地區(qū)地區(qū)的長治久安，才能更好地發(fā)揮邊疆省份在“一帶一路”建設(shè)中的戰(zhàn)略支撐作用，助力社會主義現(xiàn)代化國家的轉(zhuǎn)型與飛躍。

（三）把握方向：從單一管理走向多元治理

中國特色的社會治理模式是黨和政府主導(dǎo)下的社會各方面積極參與的治理，黨和政府主導(dǎo)的社會治理是“一種分權(quán)的過程，它對社會的控制不是社會管理時期的‘一元化領(lǐng)導(dǎo)，而是社會治理視閾下的通過各種政策和措施所進行的系統(tǒng)治理和依法治理”。四十年來的云南經(jīng)驗也表現(xiàn)出這種“一元管理”特征的單一化治理模式，已經(jīng)難以適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化和全面建成小康社會的時代需求。特別是由于諸多客觀條件的長期限制，政府也難以承擔(dān)作為治理主體的多重任務(wù)。

在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府與民族社會、民族群眾之間互動過程中，“未來的治理模式并不是定式，需要不斷地充實內(nèi)容與完善形式，社會治理必然以擴大公眾與政府的互動作為其基本特征?！本捅仨氁ㄟ^全局式戰(zhàn)略思維與多維度的手段建設(shè)來推動來共同生成，涉及到經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)多個領(lǐng)域。在實踐中則又涉及到改進民族地區(qū)社會治理方式、重構(gòu)民族地區(qū)治理的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、激發(fā)民族地區(qū)社會組織活力、維系基層管理的穩(wěn)定、創(chuàng)新預(yù)防和化解社會矛盾方式、健全民族地區(qū)公共安全體系等具體內(nèi)容，這是創(chuàng)新民族社會治理的關(guān)鍵之所在。多元治理的實現(xiàn)在于首先轉(zhuǎn)變理念、加快發(fā)展、加強制度規(guī)范，在調(diào)動社會組織參與治理的基礎(chǔ)上，著力提升基層的治理能力。其次要增強民間組織、社會力量主動參與公共事務(wù)管理的意識，建構(gòu)民族社會治理新型關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，真正實現(xiàn)民族地區(qū)社會治理創(chuàng)新性、民族性、時代性。最后，社會治理的創(chuàng)新離不開法制上的保障，要著力提高其法治化、專業(yè)化的水平，并以此應(yīng)對多元的社會生態(tài)環(huán)境和民族社會的矛盾與沖突。

綜上所述，國家治理體系和治理能力是民族地區(qū)社會治理能力的基礎(chǔ)，民族地區(qū)社會治理能力是國家治理體系和治理能力的具體體現(xiàn)和重要組成部分。打造云南民族地區(qū)“共建、共治、共享”的社會治理格局是一個具有前沿性的時代課題，同時也伴生著挑戰(zhàn)與困難，需要不斷的實踐中予以關(guān)注并解決。

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