王姝黛，孫 琳

(復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海 200433)

一、引 言

當(dāng)前，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)財(cái)政領(lǐng)域的重大議題。據(jù)IMF和OECD統(tǒng)計(jì)，21世紀(jì)以來主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體G7國家和歐元區(qū)的平均政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率已突破60%，2016年35個(gè)OECD國家中政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率超過100%的國家有12個(gè)數(shù)據(jù)來源：國際貨幣基金組織IMF World Economic Outlook Database及OECD數(shù)據(jù)庫。。過度負(fù)債帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也威脅著發(fā)展中國家。隱性債務(wù)、間接債務(wù)和地方債務(wù)顯著惡化了新興市場國家的財(cái)政狀況。對財(cái)政約束機(jī)制的不斷打破導(dǎo)致了公共債務(wù)規(guī)模的持續(xù)膨脹，沖擊著世界金融體系穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)增長。

隨著新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)興起，政府治理與制度因素對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的塑造作用受到了廣泛關(guān)注?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)體系下，政府債務(wù)不再只受經(jīng)濟(jì)周期的影響，而是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治的均衡解。有效約束債務(wù)、赤字需要政府管理各領(lǐng)域的制度重構(gòu)。政府治理的各個(gè)維度，如財(cái)政透明度機(jī)制、政治穩(wěn)定性、公共部門監(jiān)督問責(zé)制度、公共政策質(zhì)量、政策執(zhí)行能力、腐敗控制等都可能對財(cái)政穩(wěn)定性產(chǎn)生多重影響。同時(shí)，政府治理能力是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，不同發(fā)展階段的國家對政府職能、治理能力的要求是不同的。政府治理能力與發(fā)展水平間的匹配程度也可能會(huì)影響到執(zhí)政績效。對于治理能力與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)間的這種復(fù)雜關(guān)系，現(xiàn)有研究并未能提供系統(tǒng)的解釋。

基于世界銀行、亞洲開發(fā)銀行提出的治理赤字與治理盈余概念，本文分析了政府治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度間的匹配關(guān)系及其對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響。通過使用2002年世界178個(gè)國家、2002～2015年45個(gè)國家的數(shù)據(jù)開展實(shí)證研究，本文試圖回答以下問題：政府治理能力對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有怎樣的影響機(jī)制？與同等發(fā)展程度國家相比，基期治理能力較高的國家能否在此后更好地控制債務(wù)規(guī)模？為了優(yōu)化政府財(cái)政行為，各國應(yīng)該在政府治理的各領(lǐng)域?qū)嵤┰鯓拥母母?？是否存在統(tǒng)一的改革路徑？相關(guān)實(shí)證證據(jù)對中國的政府治理改革、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束有何啟示？

二、文獻(xiàn)綜述

(一)制度因素對財(cái)政行為的影響研究

受公共選擇理論與新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)影響，政治體制對財(cái)政行為的作用機(jī)制受到了廣泛關(guān)注?，F(xiàn)階段的國際研究主要討論選舉制度、政府穩(wěn)定性對財(cái)政決策的影響。相關(guān)理論認(rèn)為民主制度可以提供約束政府債務(wù)與赤字的監(jiān)督機(jī)制，但換屆頻率較高的政府可能會(huì)采取短視的財(cái)政行為。在預(yù)期不能當(dāng)選下屆政府時(shí)，執(zhí)政者會(huì)傾向于過度負(fù)債，惡化國家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。Roubini和Sachs(1989)、Edwards和Tabellini(1991)、Grilli et al.(1991)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)政治體制、黨派構(gòu)成和政治穩(wěn)定都可能扭曲政府的財(cái)政政策，執(zhí)政黨換屆頻率與政府赤字、債務(wù)規(guī)模正相關(guān)[1][2][3]。Woo(2006)設(shè)計(jì)了一個(gè)綜合考慮內(nèi)閣換屆頻次、修憲次數(shù)、政治暗殺、革命、政府危機(jī)、選舉法變更次數(shù)等變量的政治穩(wěn)定指數(shù)，重點(diǎn)探討了政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、政治穩(wěn)定性、種族構(gòu)成、收入差距對國家財(cái)政狀況的影響[4]。Haan和Sturm(1997)則提出了不同的實(shí)證證據(jù)，以國會(huì)黨派數(shù)作為制度變量進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)政府的分權(quán)程度并不能影響債務(wù)與赤字規(guī)模[5]。

國內(nèi)學(xué)者普遍從中國特有的政績考核以及財(cái)政分權(quán)視角，解析制度對財(cái)政行為的影響，研究認(rèn)為地方政府在招商引資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的過程中會(huì)使用的策略行為，財(cái)政收入方面主要通過征稅執(zhí)法力度、稅收優(yōu)惠來爭奪稅源(沈坤榮、付文林，2006；王守坤、任保平，2008)[6][7]，財(cái)政支出方面主要通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)來吸引企業(yè)進(jìn)入轄區(qū)(李永友、沈坤榮，2008；李濤、周業(yè)安，2009；鄧明，2013)[8][9][10]。此外，地方政府治理能力也會(huì)影響地區(qū)財(cái)政競爭。唐飛鵬(2016)發(fā)現(xiàn)中國高治理能力地區(qū)與低治理能力地區(qū)間的稅收競爭、支出競爭存在馬太效應(yīng)[11]。從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)角度分析這些研究結(jié)論，可以發(fā)現(xiàn)策略性財(cái)政行為可能惡化地方政府的財(cái)政狀況，加重地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。

(二)政府治理能力經(jīng)濟(jì)績效研究

政府綜合治理能力會(huì)對社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生復(fù)雜的影響?，F(xiàn)有研究主要針對治理水平與經(jīng)濟(jì)增長、收入分配等主題進(jìn)行探討。雖然多樣的研究方法為制度與治理因素的量化分析做出了有意義的探索，但對政府治理的財(cái)政績效討論較少。隨著世界治理指數(shù)(Worldwide Governance Indicators，WGI)、國家政策與制度評估(Country Policy and Institutional Assessment，CPIA)等國際指數(shù)的建設(shè)，大量實(shí)證理論研究開始基于跨國數(shù)據(jù)，討論政府治理與制度建設(shè)的經(jīng)濟(jì)績效。Zhuang(2010)和Han et al.(2014)的系列研究對亞洲發(fā)展中國家的政府治理赤字、治理盈余情況進(jìn)行分析，并檢驗(yàn)了治理能力與經(jīng)濟(jì)增長率、人均GDP等變量的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)在全球范圍內(nèi)政府執(zhí)政能力的提升，有利于國家實(shí)現(xiàn)更快的經(jīng)濟(jì)增長與更高的人均收入，這種促進(jìn)作用在亞洲相對較弱[12][13]。Evans和Rauch(1999)提出國家行政結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，改善執(zhí)政能力有利于長期增長[14]。Fayissa和Gill(2016)、Emara和Jhonsa(2014)分別對亞洲與大洋洲、中東與北非國家開展的實(shí)證研究也支持這一判斷[15][16]。許真(2017)使用11個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體2002～2013年的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)政府治理能力可以提升企業(yè)經(jīng)營環(huán)境質(zhì)量，與對外直接投資有正相關(guān)關(guān)系[17]。張弘、王有強(qiáng)(2013)的實(shí)證研究表明，對于不同收入等級的國家，政府治理能力對經(jīng)濟(jì)增長的作用是不同的[18]。中等收入國家治理能力與經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)性最強(qiáng)。部分研究提出了不同觀點(diǎn)。Kurtz和Schrank(2007)認(rèn)為治理能力不必然導(dǎo)致更好的經(jīng)濟(jì)績效，現(xiàn)有研究對公共部門質(zhì)量的定義存在分歧，在此基礎(chǔ)上的實(shí)證研究結(jié)果可能不具有可比性[19]。Helliwell(1992)對1960～1985年125個(gè)國家的實(shí)證研究也指出現(xiàn)代化的民主政治制度不能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長與更高的收入水平，制度進(jìn)步本身是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果[20]。Wilson(2015)基于中國省級數(shù)據(jù)考察了中國政府公共服務(wù)質(zhì)量的提升與經(jīng)濟(jì)增長間的關(guān)系，認(rèn)為公共部門治理能力改善不能解釋中國的經(jīng)濟(jì)增長[21]。

政府治理的細(xì)分領(lǐng)域，如財(cái)政管理透明度、腐敗控制等也是近期相關(guān)研究的重點(diǎn)。大部分研究認(rèn)為，改善政府透明度、對財(cái)政信息系統(tǒng)進(jìn)行改革能夠控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提升政府治理績效(張?jiān)彛?017；王滿倉、趙守國，2005；孫琳、方愛麗，2013；Hameed，2005)[22][23][24][25]；而腐敗控制對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響則是非線性的，在不同制度背景和發(fā)展階段，作用機(jī)制不同(Leff，1964；Méon和Weill，2010；吳一平、芮萌，2010；楊燦明、趙福軍，2004)[26][27][28][29]。

三、政府治理能力及其對公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響機(jī)制

20世紀(jì)下半葉以來，西方興起了以提升政府治理能力為核心的政府改革運(yùn)動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是對近代形成的政府體制進(jìn)行現(xiàn)代化改革，以改善政府執(zhí)政績效。70年代西方國家興起的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”試圖通過重塑政府、再造公共部門、優(yōu)化治理體系來應(yīng)對財(cái)政危機(jī)。在吸收發(fā)達(dá)國家改革經(jīng)驗(yàn)與新公共管理理論的基礎(chǔ)上，政府治理理論受到了廣泛關(guān)注。不同于依賴壟斷性權(quán)力的統(tǒng)治概念，現(xiàn)代政府治理被定義為政府在社會(huì)契約框架下制定實(shí)施法律法規(guī)，提供公共服務(wù)的各項(xiàng)治理行為，包括民主化、法治化、高效化、制度化等要求。治理體系和治理能力的現(xiàn)代化能夠通過制度設(shè)計(jì)，改善監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，提升財(cái)政資金使用效率，約束債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府職能及政府治理能力會(huì)隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而呈現(xiàn)出不同特征。經(jīng)濟(jì)全球化背景下，作為一項(xiàng)地區(qū)資本，政府治理能力將在區(qū)域穩(wěn)定與國際競爭中發(fā)揮日益重要的作用。

90年代，政府治理量化評估逐漸成熟，大量國際組織和發(fā)達(dá)國家政府開始進(jìn)行相關(guān)評估工作。其中，影響最為廣泛的是世界銀行開發(fā)的世界治理指數(shù)[注]世界治理指數(shù)是政府治理能力跨國比較領(lǐng)域較為成熟的計(jì)量指標(biāo)。1996～2000年數(shù)據(jù)更新頻率為兩年一次，2002年以后提供年度數(shù)據(jù)。各項(xiàng)治理得分在-2.5～2.5區(qū)間內(nèi)，得分越高說明治理能力越好。。這一評估體系將政府治理定義為包含公民話語權(quán)與問責(zé)權(quán)、政治穩(wěn)定性、政府有效性、公共政策質(zhì)量、法治水平、腐敗控制的復(fù)合概念。政府治理的各組成部分對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有不同的影響機(jī)制：

(1)公民話語權(quán)、腐敗控制與監(jiān)督問責(zé)機(jī)制是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的制度保障。這一領(lǐng)域內(nèi)，預(yù)算公開、債務(wù)審計(jì)可以縮小政府與民眾間的信息不對稱，促使政府主動(dòng)縮減不必要開支，強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律，積極控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(2)政治穩(wěn)定性同樣可能影響公共債務(wù)規(guī)?！，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)政治穩(wěn)定性低或換屆頻率較高的政府，由于不必承擔(dān)下一期歸還借款的責(zé)任，更易于采取短視的財(cái)政決策，存在過度負(fù)債、過度赤字的沖動(dòng)。而保持政治穩(wěn)定能夠約束政府的短視行為，有利于縮減長期債務(wù)規(guī)模，也能夠保障經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。另一方面，維持社會(huì)穩(wěn)定所需的反恐支出、暴力機(jī)關(guān)運(yùn)營可能增加短期支出壓力。

(3)公共政策質(zhì)量、法治水平代表了政府為公眾提供公共品的能力，直接影響著社會(huì)各經(jīng)濟(jì)部門的發(fā)展，進(jìn)而對政府的財(cái)政收入水平和國家的債務(wù)承擔(dān)能力產(chǎn)生作用。雖然公共服務(wù)質(zhì)量的提升與制度建設(shè)在短期可能增加財(cái)政支出，但良好的制度環(huán)境與行政能力將在長期保證公共資金使用效率。

基于以上分析，本文提出假設(shè)1：政府綜合治理能力提升有利于控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

政府治理能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的匹配程度也會(huì)對財(cái)政行為產(chǎn)生復(fù)雜影響。隨著社會(huì)的日益發(fā)展，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系不斷復(fù)雜化。相對滯后的政府治理建設(shè)將無法應(yīng)對為日益繁雜的政府職能，難以為財(cái)政管理提供制度保證，不能有效約束財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

據(jù)此本文提出假設(shè)2：政府治理能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度間的匹配關(guān)系會(huì)影響財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，與發(fā)展程度相適應(yīng)的政府治理有助于債務(wù)規(guī)模的約束。

為了驗(yàn)證以上假設(shè)，以控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向?qū)ふ艺卫淼母母锫窂剑挛膶⒒趪H經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，進(jìn)行實(shí)證分析。

四、方法與數(shù)據(jù)

(一)實(shí)證方法

本文的實(shí)證研究主要分為兩部分。第一部分基于2002年全球178個(gè)國家政府治理能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r匹配程度，將樣本選取的45個(gè)國家[注]基于數(shù)據(jù)可得性，選擇45個(gè)國家樣本：瑞士、芬蘭、瑞典、葡萄牙、愛沙尼亞、挪威、波蘭、立陶宛、奧地利、比利時(shí)、德國、捷克、丹麥、英國、盧森堡、荷蘭、斯洛伐克、馬耳他、西班牙、法國、愛爾蘭、拉脫維亞、斯洛文尼亞、阿爾巴尼亞、保加利亞、塞浦路斯、羅馬尼亞、匈牙利、克羅地亞、希臘、意大利、土耳其、冰島、中國、日本、韓國、馬來西亞、泰國、菲律賓、印度、印度尼西亞、美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭。劃分為治理赤字和治理盈余的兩組國家。第二部分使用45個(gè)國家面板數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)兩類國家政府治理能力與債務(wù)負(fù)擔(dān)率間的關(guān)系。

1.治理盈余與治理赤字國家分組

根據(jù)Zhuang(2010)、Han et al.(2014)的定義，一個(gè)國家政府的治理能力可能處于兩種狀態(tài)：治理赤字或治理盈余[12][13]。治理赤字是指政府治理能力與經(jīng)濟(jì)水平不相適應(yīng)的狀態(tài)；治理盈余是指與同等發(fā)展水平國家相比，政府治理能力相對較高，能夠與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。為了分析治理能力滯后對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響，本文首先將基于治理能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的匹配關(guān)系，對治理赤字與治理盈余國家進(jìn)行分組。具體分組方法如下：

Gi=α+β1Yi+β2Oi+εi

(1)

2.政府綜合治理能力與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)證分析

Dit=α+β1Git+β2Git*Si+β3Zit+ε

(2)

Dit表示i國t時(shí)期債務(wù)負(fù)擔(dān)率，代表了i國的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。Git表示i國t時(shí)期政府治理能力。Si表示治理盈余國家名義變量。Git*Si項(xiàng)系數(shù)表示與其他國家相比，基期治理盈余的國家政府治理能力對債務(wù)規(guī)模控制作用的系統(tǒng)性差異。本文選用基期數(shù)據(jù)作為劃分治理狀況的標(biāo)準(zhǔn)，這是因?yàn)檎卫砟芰ι鐣?huì)的影響具有滯后性，公共政策的制定和實(shí)施會(huì)在較長時(shí)期影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)。使用基期數(shù)據(jù)分組還有助于克服內(nèi)生性問題。

Zit為一系列影響債務(wù)負(fù)擔(dān)率的控制變量，包括城鎮(zhèn)化水平、GDP增長率、人口撫養(yǎng)比、通脹率、金融危機(jī)名義變量、國家收入等級、歐盟成員國名義變量。城鎮(zhèn)化水平可以反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)。一般情況下，金融危機(jī)爆發(fā)后，現(xiàn)代金融體系較為健全的國家將更容易受到國際市場的沖擊，面臨更大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。GDP增長率控制經(jīng)濟(jì)增長壓力對財(cái)政行為的影響。人口撫養(yǎng)比反映了人口年齡結(jié)構(gòu)，影響著教育、醫(yī)療衛(wèi)生等項(xiàng)目的財(cái)政支出壓力。通貨膨脹率控制各國貨幣政策對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響。收入等級變量對當(dāng)年收入水平為高收入的國家賦值為1，其余賦值為0。金融危機(jī)名義變量對2008年以后年份賦值1。模型同時(shí)考慮歐盟成員國名義變量，這是因?yàn)閺闹贫仍O(shè)計(jì)角度看歐盟成員國面臨更多的財(cái)政規(guī)則約束，與其國家相比其債務(wù)規(guī)?？赡艽嬖诓町悺?/p>

(二)數(shù)據(jù)說明

本文使用的各國各年度人均GDP、GDP增長率、人口撫養(yǎng)比、通貨膨脹率、國家收入等級數(shù)據(jù)來源于世界銀行數(shù)據(jù)庫。其中，人口撫養(yǎng)比指15歲以下及64歲以上人口與工作年齡人口的比值。通貨膨脹率為GDP平減指數(shù)，反映經(jīng)濟(jì)體各年度內(nèi)總價(jià)格水平的變動(dòng)。債務(wù)負(fù)擔(dān)率為一般政府債務(wù)總額與GDP的比值，來源于OECD、歐盟數(shù)據(jù)庫Eurostat、IMF。主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表1。

政府治理能力指標(biāo)選用世界銀行的世界治理指數(shù)。WGI將政府治理能力劃分為六個(gè)維度，報(bào)告了1996～2016年全球200多個(gè)國家的政府治理能力[30]。六大治理領(lǐng)域包括：

(1)話語權(quán)與問責(zé)。反映公民參與政治生活、問責(zé)政府的程度，指數(shù)計(jì)算參考政府預(yù)算公開程度、政府決策透明度、民主指數(shù)等指標(biāo)。

(2)政治穩(wěn)定性/反恐。衡量政治動(dòng)蕩、恐怖襲擊發(fā)生的可能性，指數(shù)計(jì)算參考全球安全風(fēng)險(xiǎn)評級、全球商業(yè)環(huán)境與風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)等。

(3)政府有效性。反映政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量、公務(wù)人員素質(zhì)、政策執(zhí)行能力、政府聲譽(yù)等內(nèi)容。

(4)公共政策質(zhì)量。評價(jià)政府能否制定健全的法規(guī)政策以支持私營經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展。

(5)法治水平。反映經(jīng)濟(jì)主體對法律體系的信任程度，重點(diǎn)關(guān)注合約履行情況、物權(quán)保護(hù)，警察法院等法律機(jī)關(guān)設(shè)置等。

(6)腐敗控制?？疾旄鲊鵀E用公共權(quán)力、發(fā)生腐敗的可能性，反映政府腐敗治理能力。

在綜合治理能力與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)性分析部分，本文使用主成分分析法(PCA)，將六個(gè)治理子項(xiàng)目得分降維，轉(zhuǎn)化為一個(gè)綜合治理能力得分。同時(shí)，為避免治理負(fù)得分對交乘項(xiàng)系數(shù)含義的影響，本文還將對綜合治理得分進(jìn)行離差標(biāo)準(zhǔn)化處理[注]離差標(biāo)準(zhǔn)化方法：x*=(x-min)/(max-min)。x*為離差標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)值，x為樣本原值，max為樣本數(shù)據(jù)的最大值，min為樣本數(shù)據(jù)的最小值。在離差標(biāo)準(zhǔn)化后，各國綜合治理得分將被映射到[0,1]區(qū)間上。。

表1 面板數(shù)據(jù)回歸連續(xù)變量描述性統(tǒng)計(jì)分析

來源：作者使用EXCEL、STATA計(jì)算整理得到。

五、實(shí)證分析結(jié)果

(一)基期治理盈余與治理赤字國家分組結(jié)果

通過對方程(1)的回歸可以得到政府治理能力分組的國際標(biāo)準(zhǔn)線(見表2)。基期2002年六個(gè)回歸方程的各項(xiàng)回歸系數(shù)均在1%的置信水平下顯著，R2值在0.5284～0.7712范圍內(nèi)，模型擬合程度較高。人均GDP項(xiàng)系數(shù)β1顯著為正，說明經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的國家一般擁有較高的政府治理水平。β2顯著為負(fù)，說明在控制了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度后，石油資源豐富國家政府治理水平較低。

表2 2002年(基期)政府治理能力分組國際標(biāo)準(zhǔn)線

注：括號內(nèi)為t值。*** 表示回歸系數(shù)在1%的置信水平下顯著。VA表示話語權(quán)與問責(zé)項(xiàng)目；PS表示政治穩(wěn)定性/反恐項(xiàng)目；GE表示政府有效性項(xiàng)目；RQ表示公共政策質(zhì)量項(xiàng)目；RL表示法治水平項(xiàng)目；CC表示腐敗控制項(xiàng)目。表中所有結(jié)果均由STATA軟件回歸得到。

表3 2002年(基期)政府治理盈余與赤字情況

來源：作者計(jì)算分組得到。

(二)政府綜合治理能力得分主成分分析法結(jié)果

為了實(shí)證檢驗(yàn)綜合治理能力與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，本文對六項(xiàng)治理得分進(jìn)行主成分分析，聚合形成綜合治理能力得分，表4報(bào)告了主成分分析結(jié)果。表4顯示前兩個(gè)主成分F1、F2的累計(jì)方差貢獻(xiàn)率達(dá)到93.715%，包含了原始數(shù)據(jù)的絕大部分信息，可以作為主成分因子。根據(jù)各指標(biāo)特征值的特征向量和標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)，即可生成各國的綜合治理得分。

表4 世界治理指數(shù)主成分分析法結(jié)果

來源：表中所有結(jié)果均由SPSS軟件計(jì)算得到。

(三)政府綜合治理能力與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)證分析結(jié)果

在確定了基期治理盈余國家和綜合治理得分后，可對方程(2)進(jìn)行回歸。表5匯報(bào)了固定效應(yīng)、隨機(jī)效應(yīng)和FGLS回歸結(jié)果，其中(1)、(2)、(3)列報(bào)告了不考慮治理分組情況下，政府治理對債務(wù)規(guī)模的影響，豪斯曼檢驗(yàn)支持隨機(jī)效應(yīng)；(4)、(5)、(6)列報(bào)告了加入治理分組與治理得分交乘項(xiàng)后的回歸結(jié)果，豪斯曼檢驗(yàn)支持固定效應(yīng)。FGLS回歸能夠處理可能的異方差和自相關(guān)問題。在所有回歸中，政府治理能力都與債務(wù)負(fù)擔(dān)水平在1%的顯著水平下負(fù)相關(guān)，說明政府綜合治理能力的提升有利于控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)檎畣栘?zé)機(jī)制能夠緩解政府與民眾間、政府各層級間委托代理關(guān)系中的信息不完全問題，通過設(shè)計(jì)監(jiān)督激勵(lì)制度抑制過度開支沖動(dòng)，促使政府實(shí)施審慎的財(cái)政管理策略。而政治穩(wěn)定性、公共服務(wù)質(zhì)量保證了國民經(jīng)濟(jì)的長期增長，對政府收入能力、債務(wù)承擔(dān)能力有正向作用?？傮w來看，實(shí)證研究結(jié)果表明綜合治理能力提升對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制有積極作用，研究假設(shè)一成立。

加入治理分組交乘項(xiàng)后，固定效應(yīng)和FGLS回歸中交乘項(xiàng)系數(shù)均顯著為負(fù)，這意味著從控制政府債務(wù)規(guī)模的角度看，治理盈余國可以從治理能力提升中獲得更大的好處。以FGLS回歸結(jié)果為例，對于所有國家來說綜合治理得分每提高1個(gè)百分點(diǎn)，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率將降低約0.537個(gè)百分點(diǎn)。而對于基期治理盈余的國家來說，綜合治理得分每提高1個(gè)百分點(diǎn)，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率將降低約0.690個(gè)百分點(diǎn)。此類國家政府治理對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制與其他國家存在顯著差異。其原因在于社會(huì)對政府治理能力的要求會(huì)隨發(fā)展程度的提升而變化。由于宏觀體系的復(fù)雜性，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國家一般要求培育更高的政府治理能力。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的治理能力才能最大化其財(cái)政績效。這在實(shí)證研究中表現(xiàn)為治理盈余國家的治理能力提升可以更顯著地削減債務(wù)規(guī)模，回歸結(jié)果支持研究假設(shè)二。

控制變量方面，城鎮(zhèn)化系數(shù)在所有回歸模型中顯著為正，說明經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化程度較高的國家易受到風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。人口撫養(yǎng)比系數(shù)顯著為正，說明隨著被扶養(yǎng)人口(15歲以下及64歲以上人口)比重上升，政府債務(wù)規(guī)模越大。這是由于被扶養(yǎng)人口比一定程度上代表了政府在教育衛(wèi)生等項(xiàng)目上的剛性支出壓力。國家收入等級系數(shù)顯著為正，說明在樣本考察時(shí)段內(nèi)，高收入等級國家的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對較高。歐盟成員國項(xiàng)系數(shù)不顯著，這意味著歐盟國家并未完全遵守《馬斯特里赫特條約》等國際公約確定的財(cái)政規(guī)則，歐盟的制度約束未能控制相關(guān)國家的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。GDP增長率在FGLS回歸中與債務(wù)負(fù)擔(dān)在1%的置信水平下負(fù)相關(guān)，說明經(jīng)濟(jì)增長可以提高債務(wù)承擔(dān)能力，能夠抑制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。此外，2008年金融危機(jī)及此后的次貸危機(jī)對各國政府債務(wù)規(guī)模上升也有正向影響。

注：括號內(nèi)為t值(固定效應(yīng))或z值(隨機(jī)效應(yīng)、FGLS)。FE表示固定效應(yīng)模型，RE表示隨機(jī)效應(yīng)模型，F(xiàn)GLS表示可行廣義最小二乘回歸。*** 、** 、*分別表示回歸系數(shù)在1%、5%、10%的置信水平下顯著。表中所有結(jié)果均由STATA軟件回歸得到。

以上實(shí)證分析驗(yàn)證了政府治理能力提升對控制債務(wù)規(guī)模的正面作用，要求政府培育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的治理能力，力爭實(shí)現(xiàn)治理盈余。這一分析框架對治理能力的改善提出了政策指導(dǎo)。政府治理能力表現(xiàn)出較強(qiáng)的木桶效應(yīng)，即整體執(zhí)政績效受到最薄弱環(huán)節(jié)的限制。只有治理能力的各組成部分都實(shí)現(xiàn)治理盈余，才能最大化治理效率。從控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，各國政府應(yīng)該優(yōu)先對當(dāng)期治理赤字的項(xiàng)目進(jìn)行改革，提升政府整體績效。

為了明確政府治理改革的路徑，需要對各國當(dāng)期的治理能力進(jìn)行分組?；谙嗤椒?，使用2016年175個(gè)國家的相關(guān)數(shù)據(jù)，可計(jì)算2016年政府治理能力分組的國際標(biāo)準(zhǔn)線(見表6)，并確定各國的政府治理赤字情況(見表7)。2016年樣本選取的45個(gè)國家中，除數(shù)據(jù)不完整的印度外，治理盈余國家有14個(gè)。其中瑞士、芬蘭、瑞典、澳大利亞、加拿大、冰島、葡萄牙、新西蘭、愛沙尼亞保持治理盈余，挪威、波蘭、立陶宛、日本、印度尼西亞為新的政府治理盈余國家。治理赤字一項(xiàng)的國家有：奧地利、比利時(shí)、德國、捷克、丹麥、英國、盧森堡、荷蘭、美國、斯洛伐克、馬耳他。西班牙、法國、愛爾蘭、拉脫維亞、斯洛文尼亞、阿爾巴尼亞6個(gè)國家治理赤字兩項(xiàng)。保加利亞、塞浦路斯、菲律賓、馬來西亞、韓國、羅馬尼亞治理赤字三項(xiàng)。匈牙利、克羅地亞、泰國治理赤字四項(xiàng)。治理赤字五項(xiàng)的國家有希臘、意大利、中國。土耳其六個(gè)評分小項(xiàng)仍保持全部治理赤字。

表6 2016年政府治理能力分組國際標(biāo)準(zhǔn)線

注：括號內(nèi)為t值。*** 表示回歸系數(shù)在1%的置信水平下顯著。VA表示話語權(quán)與問責(zé)項(xiàng)目；PS表示政治穩(wěn)定性/反恐項(xiàng)目；GE表示政府有效性項(xiàng)目；RQ表示公共政策質(zhì)量項(xiàng)目；RL表示法治水平項(xiàng)目；CC表示腐敗控制項(xiàng)目。表中所有結(jié)果均由STATA軟件回歸得到。

表7 2016年政府治理盈余與赤字情況

來源：作者計(jì)算分組得到。

六、啟示與政策建議

政府債務(wù)約束是世界各國宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要支柱。從官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，我國的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在較長歷史時(shí)期內(nèi)都處于可控范圍。參考《馬斯特里赫特條約》的標(biāo)準(zhǔn)，最近幾年中國政府債務(wù)占GDP比重均低于60%的國際警戒線，2015年債務(wù)負(fù)擔(dān)率達(dá)42.61%[注]來源：國際貨幣基金組織IMF World Economic Outlook Database。。據(jù)財(cái)政部估算截至2016年末，我國中央和地方政府債務(wù)余額為27.3萬億元，政府負(fù)債率為36.7%[注]數(shù)據(jù)來源：中國網(wǎng)，《2016年中央財(cái)政赤字1.4萬億年末政府負(fù)債率36.7%》，2017-06-24,http://media.china.com.cn/cmyw/2017-06-24/1076728.html。。與主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，我國公共債務(wù)率處于較低水平(見圖1、圖2)。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體方面，歐元區(qū)和歐盟的債務(wù)負(fù)擔(dān)率在2010年后已超過80%，G7國家自2009年后債務(wù)負(fù)擔(dān)率高于100%。同期的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體債務(wù)負(fù)擔(dān)率均低于60%。然而發(fā)達(dá)國家可以憑借其在國際金融貿(mào)易中的主導(dǎo)地位，通過向世界發(fā)行公債化解財(cái)政壓力。如美國的主權(quán)債務(wù)經(jīng)濟(jì)循環(huán)就是建立在美元的國際貨幣地位基礎(chǔ)上的[31]。發(fā)展中國家則不具備這種可能性，應(yīng)采取更為審慎的財(cái)政管理策略。因此發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家的債務(wù)負(fù)擔(dān)率存在系統(tǒng)性差異。與其他新興經(jīng)濟(jì)體相比，近年我國債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所擴(kuò)張，債務(wù)負(fù)擔(dān)率已超過歐洲發(fā)展中國家、中東與北非、撒哈拉以南國家的平均水平。值得注意的是，長期以來我國的官方財(cái)政統(tǒng)計(jì)并沒有將地方政府債務(wù)、地方融資平臺(tái)債務(wù)、地方或有負(fù)債納入計(jì)算范圍，這可能導(dǎo)致對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的低估。雖然目前中央已加大對地方債務(wù)的監(jiān)管力度，但刺激地方經(jīng)濟(jì)增長的需要和央地財(cái)權(quán)事權(quán)劃分的不合理性仍然存在，這將促使地方政府采取更為隱蔽的方式實(shí)施借貸。我國的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

圖1 發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體債務(wù)負(fù)擔(dān)率來源：圖1～圖2各經(jīng)濟(jì)體債務(wù)負(fù)擔(dān)率數(shù)據(jù)來源于IMF World Economic Outlook Database，由作者整理繪制。

圖2 發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體債務(wù)負(fù)擔(dān)率由于國際恐怖主義活動(dòng)進(jìn)入了活躍期，2002年-2015年間大部分國家的政治穩(wěn)定性/反恐指標(biāo)得分都出現(xiàn)了下降。

本文研究發(fā)現(xiàn)提升政府治理能力實(shí)現(xiàn)治理盈余影響著財(cái)政約束機(jī)制的效率，對控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有重要意義。因此有必要對我國的政府治理能力進(jìn)行分析，以明確治理能力重構(gòu)的改革重點(diǎn)，優(yōu)化政府財(cái)政行為。與2002年相比，2016年中國政府治理能力雖然在除話語權(quán)與問責(zé)、政治穩(wěn)定性/反恐②外的其它四個(gè)項(xiàng)目上都實(shí)現(xiàn)了改善，但僅在政府有效性項(xiàng)目上高于世界175個(gè)國家平均得分，其他項(xiàng)目全部低于世界平均水平且治理赤字。其中權(quán)與問責(zé)項(xiàng)目得分顯著低于同等收入水平國家，這將嚴(yán)重影響執(zhí)政績效?？紤]到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理能力相匹配的原則，為了約束政府財(cái)政行為、改善政府行政績效，當(dāng)前我國的治理能力改革應(yīng)該重點(diǎn)改善財(cái)政預(yù)算透明度，建立監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化腐敗控制措施，提升社會(huì)法治水平與政府信譽(yù)。

圖3 2002年WGI得分國際比較

圖4 2016年WGI得分國際比較來源：圖3～圖4數(shù)據(jù)來源于世界銀行世界治理指數(shù)，由作者整理繪制。

綜上所述，本文得出以下政策建議：

(1)監(jiān)督機(jī)制的改善、公共服務(wù)效率提升將優(yōu)化財(cái)政行為提升債務(wù)承擔(dān)能力，政府綜合治理能力提升有助于債務(wù)規(guī)?？刂?。這種控制作用在全部子項(xiàng)目都實(shí)現(xiàn)治理盈余的國家更為顯著。各國政府治理能力應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，并避免存在短板赤字。政府治理能力是一個(gè)多維度概念，存在木桶效應(yīng)。每個(gè)國家的綜合治理能力都會(huì)受到其最薄弱環(huán)節(jié)的影響。

(2)從控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，政府治理改革不存在統(tǒng)一路徑。各國應(yīng)根據(jù)自身情況，優(yōu)先改善當(dāng)期治理赤字項(xiàng)目。在政府治理框架內(nèi)，增強(qiáng)財(cái)政穩(wěn)定性的措施包括兩大類：一類是財(cái)政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，主要包括財(cái)政信息公開、政府預(yù)算會(huì)計(jì)改革。此類改革主要通過提升財(cái)政信息質(zhì)量及透明度，使公民對財(cái)政決策擁有更多話語權(quán)并能對政府履責(zé)進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)，減少公共權(quán)力濫用、公共資金浪費(fèi)的情況，縮減赤字與債務(wù)。另一類是政府公共服務(wù)能力改善，涉及公共政策質(zhì)量、法制建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定等內(nèi)容，直接反映資金使用效果，對縮減財(cái)政支出規(guī)模、提升國家債務(wù)承擔(dān)能力有顯著影響。根據(jù)治理赤字與盈余分組，監(jiān)督機(jī)制建設(shè)是中國政府治理的薄弱環(huán)節(jié)，也將成為我國下一步改革的重點(diǎn)。為了推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化，控制公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國應(yīng)重點(diǎn)針對政府問責(zé)與監(jiān)督進(jìn)行治理重構(gòu)，以制度創(chuàng)新提升財(cái)政透明度，加快推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃、政府會(huì)計(jì)記賬基礎(chǔ)改革，構(gòu)建規(guī)范透明的財(cái)政資金約束機(jī)制。