劉敏華 李懷原

摘 要：頻發(fā)的食品安全事件暴露了我國(guó)食品安全監(jiān)管法律制度的薄弱，其不足之處主要包括監(jiān)管范圍過窄、監(jiān)管法規(guī)操作性差、監(jiān)管主體權(quán)能沖突、法律責(zé)任體系不完善四個(gè)方面，應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過擴(kuò)大監(jiān)管范圍、加強(qiáng)監(jiān)管法規(guī)操作性、明晰監(jiān)管職責(zé)、健全食品法律責(zé)任體系等措施來完善我國(guó)的食品安全監(jiān)管法律制度。

關(guān)鍵詞：食品安全;監(jiān)管;不足;完善

近年來，我國(guó)食品安全的形勢(shì)日趨惡化，無論是“大頭娃娃事件”、“蘇丹紅事件”以及“三聚氰胺事件”，還是2011年發(fā)生的“雙匯火腿事件”，都強(qiáng)烈地刺激了民眾脆弱而敏感的神經(jīng)。在新形勢(shì)下食品安全監(jiān)管理念要求下，以《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）為主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管法律制度體系已經(jīng)暴露出它的嚴(yán)重不適應(yīng)性。在這樣的情況下，對(duì)我國(guó)的食品安全監(jiān)督的法律制度進(jìn)行探討和分析，找出食品安全監(jiān)管目前存在的不足，以及對(duì)與其相關(guān)的法律制度提出完善措施，顯得尤為重要。鑒于目前的食品安全現(xiàn)狀，以及人們對(duì)食品安全所產(chǎn)生的普遍擔(dān)憂，為了讓人們正確的認(rèn)識(shí)和使用食品安全監(jiān)管的法律，以及重拾對(duì)食品安全的信心，研究我國(guó)的食品安全監(jiān)管的法律制度，顯得刻不容緩。

一、我國(guó)當(dāng)前食品安全監(jiān)管法律制度的不足

改革開放以來，我國(guó)政府制定并實(shí)施了一系列旨在保證食品安全或者與之相關(guān)的法律法規(guī)。1995年10月，八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議通過了《食品安全法》，此后，經(jīng)過長(zhǎng)期的建設(shè)完善，我國(guó)食品安全法規(guī)體系日趨完善，逐漸形成了以《食品安全法》、《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》、《中華人名共和國(guó)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律為基礎(chǔ)，以國(guó)務(wù)院及各部委和省市地方政府發(fā)布的關(guān)于食品安全的法規(guī)、規(guī)章為補(bǔ)充的食品安全法律體系。然而一系列食品安全問題接連發(fā)生，使得食品安全形勢(shì)日趨復(fù)雜。原有的食品安全監(jiān)管法律制度因?yàn)榉煞ㄒ?guī)沖突嚴(yán)重、監(jiān)管體制不順、安全標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、處罰力度不夠等問題函待改進(jìn)。歷經(jīng)3年并經(jīng)4次常委會(huì)審議才定稿的《食品安全法》，終于在2009年6月1日正式實(shí)施。同年7月24日，《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》也頒布實(shí)施，對(duì)《食品安全法》做了進(jìn)一步的細(xì)化和補(bǔ)充。至此，我國(guó)新的食品安全監(jiān)管法律制度體系建設(shè)拉開了帷幕。《食品安全法》有效實(shí)施后，我國(guó)食品安全形勢(shì)趨于好轉(zhuǎn)，一度維護(hù)了廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益，保護(hù)了人民群眾的健康和生命安全。但是隨著食品工業(yè)快速發(fā)展，食品領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，食品安全事件又開始頻發(fā)，食品安全形勢(shì)越來越趨嚴(yán)峻，食品安全監(jiān)管能力受到前所未有的挑戰(zhàn)，食品安全法律體系和標(biāo)準(zhǔn)體系諸多弊端和問題凸現(xiàn)。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）監(jiān)管范圍過窄

食品安全管理應(yīng)該是一個(gè)“從農(nóng)田到餐桌”的全過程監(jiān)管，包括食品（食物）的種植養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運(yùn)輸、銷售、消費(fèi)等監(jiān)管。但是，在我國(guó)到目前為止，還沒有形成一部覆蓋整個(gè)食品鏈的食品安全基本法。對(duì)食品的來源、源頭及食品的流通環(huán)節(jié)未進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)范，調(diào)整范圍過于狹窄，內(nèi)容單薄且協(xié)調(diào)性差，難免從源頭上就出現(xiàn)漏洞，產(chǎn)生連鎖性的食品安全問題。而且由于我國(guó)食品安全的新法和舊法，地方法與國(guó)家法之間存在差異，有時(shí)經(jīng)常發(fā)生沖突，導(dǎo)致大多數(shù)不法分子冒著有利可圖的風(fēng)險(xiǎn)，在食品安全法律體系中有“機(jī)”可乘。

（二）法律責(zé)任體系不完善

法律責(zé)任是法律制度實(shí)施的堅(jiān)強(qiáng)后盾和基本保障。沒有完善的法律責(zé)任體系就會(huì)導(dǎo)致違法成本過低等不良后果的發(fā)生，從而產(chǎn)生社會(huì)主體不愿意遵守法律制度的現(xiàn)象。我國(guó)僅從現(xiàn)行的《食品安全法》中就可以窺見處罰不嚴(yán)和法律責(zé)任不全現(xiàn)象。《食品安全法》中處罰條款的規(guī)定中，一方面是同一事件處罰上下限空間太大，如沒有違法所得的處罰是1000元以上50000元以下;另一方面是處罰太輕不足以震懾不法分子，如經(jīng)營(yíng)過程不符合衛(wèi)生要求，只是責(zé)令改正，給予警告，可以處以5000元以下罰款;如《食品安全法》第39條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款?！憋@然只有“造成食物中毒事故或者其他食源性疾患”這樣嚴(yán)重后果的，才可能采取這種不算嚴(yán)厲的處罰措施。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全法律監(jiān)管的啟示

（一）全面的監(jiān)管范圍

國(guó)外很多發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全法律覆蓋了食品鏈的所有環(huán)節(jié)。他們普遍認(rèn)識(shí)到食品由農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)到最終用于消費(fèi)是一個(gè)有機(jī)、連續(xù)的過程，對(duì)其管理也不能人為地割裂，故均強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的全程性管理。他們認(rèn)為應(yīng)該在產(chǎn)前、生產(chǎn)中、以及產(chǎn)后都實(shí)施嚴(yán)格的控制。

（二）適于操作的監(jiān)管法規(guī)

目前，主要發(fā)達(dá)國(guó)家尚沒有一部專門的規(guī)范食品安全的法律或法規(guī)，而是通過制定多部法律、法規(guī)和規(guī)章來對(duì)食品生產(chǎn)的不同方面、不同環(huán)節(jié)來進(jìn)行監(jiān)管。如美國(guó)的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》;另一種就是在單一性法律中專門就農(nóng)產(chǎn)品（或農(nóng)業(yè)投人品）的某一種類或某一環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全問題作出規(guī)定，如英國(guó)的《動(dòng)物防疫法》，監(jiān)管立法互相配合而又各有側(cè)重，形成比較嚴(yán)密的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管法規(guī)體系，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管提供了充分的法律依據(jù)。

三、我國(guó)食品安全監(jiān)管法律制度的完善

（一）擴(kuò)大監(jiān)管范圍

在立法管理方面，遵循“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌”的整個(gè)食物鏈綜合管理的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。通過立法明確執(zhí)法主體，建立、完善中央政府與省地政府農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，分清職責(zé)，依法管理，注重效果。

（二）加強(qiáng)監(jiān)管法律的可操作性

為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，一些舊的食品法律法規(guī)都應(yīng)加以完善，特別是我國(guó)的《食品安全法》已經(jīng)不能適應(yīng)行政執(zhí)法體系改革的需要，現(xiàn)行的《食品安全法》也不足以約束各種食品違法行為，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于時(shí)代發(fā)展進(jìn)程。應(yīng)該修訂更高層面有更強(qiáng)約束力的《食品安全法》，讓違規(guī)的成本提高，讓違規(guī)的代價(jià)增大。

（三）明晰監(jiān)管職責(zé)

《食品安全法》對(duì)國(guó)務(wù)院有關(guān)食品安全監(jiān)管部門的職責(zé)進(jìn)行明確界定。國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門依照《食品安全法》和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理;在縣級(jí)以上地方人民政府層面，進(jìn)一步明確工作職責(zé)，理順工作關(guān)系。

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