李書豪

摘 要：自黨的十八大以來，開展了聲勢浩大的反腐工作，取得了舉世矚目的效果，其中，中國古代察官 治隸、防腐獎廉的歷史經驗起到了歷史借鑒價值。當前，黨和國家都在深化對國家機構的改革，并最終設立的國家監(jiān)察委員會。本文通過梳理中國秦漢時期監(jiān)察制度的內容及其特點，試圖對現(xiàn)今的監(jiān)察實踐給出一些思考。

關鍵詞：監(jiān)察制度演進;歷史特點;制度建設

中國監(jiān)察制度是伴隨著封建大一統(tǒng)的中央集權建立起來的。公元221年，秦經過長達數(shù)十年的戰(zhàn)爭統(tǒng)一六國，建立了統(tǒng)一的封建主義國家。秦代建立了以郡縣制為基礎的中央集權制，郡縣制下的官員由皇帝任命，向皇帝負責，民眾對于他們的命運所起的影響非常有限，遠在朝堂之上的皇帝還要提防大臣們的弄權活動。再此背景下，政權機構中監(jiān)督機關的獨立性不斷加強，權力監(jiān)督在整個政權組織、權力運行中的地位和作用不斷加強。

一、秦代漢代監(jiān)察制度概述

（一）中央監(jiān)察機構

秦漢時期中央監(jiān)督機構主要包括專門行使監(jiān)察權的御史組織、司徒校尉、行政系統(tǒng)內設置的專職或者兼職行使監(jiān)察權的官員及其他擁有監(jiān)察職權的主體。

1.御史大夫

御史大夫是在秦朝統(tǒng)一六國才設置的官職，是三公中的一位。位次丞相之后。漢時御史府與丞相府合稱為“二府”，丞相缺位時，由御史大夫代理或遞補，其職在“典正法度，以職相參，總領百官，上下相監(jiān)臨?！逼渲械摹吧舷孪啾O(jiān)臨”，就是依法查處涵蓋丞相的所以官員的非法行為，發(fā)現(xiàn)和處理有違法行為的內外百官，確保公卿百官恭行職事，使各級官吏對于所司之職“莫敢怠荒”，實現(xiàn)整肅朝綱乃至整飭吏治的目的。

從另一個角度說，伴隨皇權不斷強化，包括御史大夫在內的外朝官員的地位在不斷被弱化。漢武帝以后，隨著中朝建立，對國家事務的議政權逐漸轉向中朝，這就意味著御史大夫監(jiān)察職權的弱化。隨著時間不斷推移，御史大夫變?yōu)榇笏究蘸?，其監(jiān)察職能被剝離。

2.御史中丞

秦及西漢初期，御史府中設有御史中丞和御史丞。作為御史大夫的輔助搭檔，輔助御史大夫行使監(jiān)察職權?！稓v代職官表》載：“御史亞長曰中丞，弍大夫，以領其屬。漢儀，大夫副丞相，以備其闕，參維國綱，鮮臨府事，故中丞專焉?！庇捎谟反蠓虻穆殭噍^為廣泛而復雜，御史中丞實際成為行使監(jiān)察權的主要官員，同時其常常陪伴皇帝左右，實際享有更高的權位。到了成帝年間，御史中丞已經實際替換了御史大夫，成為實際主官。其官署名稱由御史府改成了御史臺，這也標志著中國古代完整地形成了比較完善的監(jiān)察組織。

御史中丞的主要職責包括很多方面。據(jù)《初學記職官部》載：“御史大夫本有兩丞，其一曰御史丞，一曰御史中丞，謂之中者，以其別在殿中，掌蘭臺秘書。外督部刺史，內領侍御史，受百卿章奏，糾察百僚，休有烈光?！敝饕此膫€方面：一是掌蘭臺秘書（掌管圖籍秘書）;二是外督部刺史（刺史監(jiān)督各州官員，而在中央則從屬于御史中丞）;三是內領侍御史（內外朝的相通、政令的上傳下達）;四是主持對百官的監(jiān)察。

3.侍御史

在秦漢御史的結構中，主要行使監(jiān)察職權的大都是侍御史。在秦朝，侍御史主要負責一些中央政府的行政事務包括相關文案的整理等工作。但自漢成帝時期后，改御史大夫為大司空，御史中丞出任御史府主要負責人以后，治書侍御史的權位得到了提升，相當于御史府的第二負責人了。御史系統(tǒng)得到了進一步擴大。

4.司徒校尉

漢武帝設置司徒校尉直接源于巫蠱案，巫蠱案使?jié)h朝大傷元氣。漢武帝也意識到以前的御史等人不能起到監(jiān)察百官的作用。必須建立新的機構來彌補這個問題。司徒校尉是皇帝特設的監(jiān)察官員。不屬于御史府，也不從屬丞相府，而是屹立于二者之外的，自成一個特殊的監(jiān)察機構 。

司徒校尉權限很廣，其監(jiān)察權的有效行使有賴于其治安權和領兵權的掌控。司徒校尉初置時可領1200名刑兵，肩負對京畿地區(qū)的保衛(wèi)工作。司徒校尉的設置有非常與眾不同，它不僅是御史大夫的下屬，而且可以監(jiān)督御史大夫的一舉一動。表明它在國家監(jiān)察體系具有不一樣的地方。

東漢時，司徒校尉的地位、職能逐步加強。首先是組織機構有所擴展，《后漢書·百官志》稱，東漢時司徒校尉的屬吏主要包括“從事吏十二人”和“假佐二十五人?！逼浯蔚匚蛔鸪?，光武帝特詔御史中丞與司徒校尉、尚書令會同并專席而坐。再次是職權得到強化和鞏固，《后漢書·百官志》載：“持節(jié)，掌察舉百官以下及京師近郡犯法者?！边@表明，司徒校尉已經成為一支重要的監(jiān)督力量。

（二）地方監(jiān)察機關

與中央監(jiān)察體系差不多，秦漢兩朝地方監(jiān)察體系也有專門記關和其他輔助的兼職機關。

1.監(jiān)御史

秦朝在郡縣中普遍設有監(jiān)御史，《漢書》曰：“監(jiān)御史，秦官，掌監(jiān)郡，漢省。”從隸屬關系上看，監(jiān)御史受命御史大夫，受其統(tǒng)轄。作為常駐地方的監(jiān)察官員，其主要職責是代表皇帝監(jiān)督地方官員。

但西漢初期，劉邦大量分封劉氏宗親，出于對宗族勢力的信任，中央放棄了對諸侯王和對地方郡縣的監(jiān)察。在惠帝時期，漢代地方監(jiān)察體系開始確立，最終確立了漢朝御史對地方的監(jiān)察體系。郡監(jiān)御史的職權，是“察辭詔凡九條”。即《唐六典》所言：“言訟、盜賊、鑄偽錢、獄不直、徭役不平、吏不廉、吏苛刻，逾侈及弩力十石以上，作非所當服，凡九條。”九條內容包括了對官吏和百姓的監(jiān)察，涵蓋了律法、賦役、吏選等地方主要政務。但在吏治普遍敗壞的時候，單純依賴監(jiān)御史并不能扭轉局面，特別是監(jiān)御史與郡守同流合污，導致了其地位不斷下降，最后在漢武帝時期被廢止。

2.刺史

刺史初設于漢文帝，完善于漢武帝時期，是兩漢時期承擔地方監(jiān)察的主要官員。漢武帝即位后，出于“天下郡守多為奸利”，廢除了監(jiān)御史的設置，設置了刺史部十三州。刺史的職權有著明確規(guī)定，既可以為刺史行使權力的依據(jù)，又可以防止刺史不當使用職權擾亂地方相關事務。刺史沒有專用的辦公場所，而且地位比郡國要高的多。刺史職責重大，不能有絲毫放松。東漢時，即使父母之喪，也不得去職。刺史制度最終發(fā)展的較為完善。

二、秦漢監(jiān)察制度的歷史特點

（一）監(jiān)察機構多元化

在漢代以來中央監(jiān)察體系由三個相互獨立，互不統(tǒng)屬的系統(tǒng)構成。無論中央還是地方，都可以進行監(jiān)督。但是三大監(jiān)察機構由各成系統(tǒng)，又造成了權力的過于分散。造成了管理上的諸多不便，也影響了監(jiān)察職能的正常發(fā)揮。所以在分工的基礎上要注意調整機構的設立，使得權力又不斷得到了集中。

（二）監(jiān)察權與行政權相結合權責不明確

皇帝為了有效地控制臣下，必須對權力進行分化和監(jiān)督。丞相和御史大夫相互合作同時又互相牽制。但關鍵是以御史大夫為首的監(jiān)察官員的職掌往往混亂不清，一職多監(jiān)、多職多監(jiān)是最大的特點。監(jiān)察權往往和其他行政權相混淆，造成了秦漢時期分權制衡的職務繁雜、分工不明的特點。

（三）監(jiān)察方式經緯交織構成一個完整的監(jiān)察網絡

監(jiān)察系統(tǒng)縱向與橫向相結合形成了一個交織的監(jiān)督網絡。縱向角度看，從中央到地方形成了較為嚴密的監(jiān)察體系，皇帝負責中央的監(jiān)察大權，地方又有三公九卿負責監(jiān)督。橫向角度來看，不管是中央還是地方，在每一道環(huán)節(jié)的內部，不僅有職務上的分工，同時又有相互的監(jiān)督。這對于充分發(fā)揮監(jiān)察職能，制約行政、司法等大權起到了極其重要的作用。

（四）監(jiān)察官吏品低權重賞厚

在秦漢時期監(jiān)察官吏的品級很低，但卻可以對三公九卿的官員進行監(jiān)督。秦漢時期最高統(tǒng)治者便采取了重權厚賞的做法。監(jiān)察官員掌握監(jiān)察大權，對于一切違法失職的官員都可以進行彈劾。只要勤于值守，嚴于監(jiān)察，都可以得到厚賞和嘉獎。這也是秦漢時期監(jiān)察制度的一個特色。但是權重導致了又一種腐敗，所以顧炎武說：“自刺史之職下侵，而守令始不可為。天下之事，猶治絲而棼之矣?！?/p>

（五）監(jiān)察機構尚未完全獨立

我們都知道監(jiān)察機構要想真正起作用必須使之處于一種獨立的狀態(tài)。秦漢時期是封建監(jiān)察制度的初步形成時期，但監(jiān)察法還是過于簡單。同時監(jiān)察機構也沒有完全獨立。特別是東漢時期，御史臺后來歸少府管轄。少府是服務內廷的機構，說明此時監(jiān)察機關尚未獨立。

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