崔曉慧

摘要：黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這標志著我國治理模式將由政府管理模式轉變?yōu)槎嘣黧w共同參與的社會治理模式，新的治理模式建立在成熟的公民社會基礎之上。十九大報告指出要加強和創(chuàng)新社會治理，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治的良性互動。①社會組織作為公民社會的主要載體將在我國治理模式轉變中發(fā)揮重要的作用，政府和公眾對于社會組織有了新的角色期待。但是現(xiàn)階段，社會組織在運行中未能完全發(fā)揮其角色功能。本文將分析治理模式轉變中對社會組織的角色期待，其在發(fā)揮角色功能中存在的問題以及提出針對性的對策。

關鍵詞：社會組織 社會治理 角色期待

中圖分類號：D632? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2019）03-0230-04

一、問題提出

國家治理體系不斷完善，治理能力不斷提升，社會組織在參與多元主體治理中的重要性日益凸顯。我國社會組織的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段，20世紀初至新中國成立，1949年至1978年，1978年至今。其中第三階段自1978年以來，我國社會組織數(shù)量增長呈現(xiàn)出空前的勢頭，進入20世紀90年代以后，經(jīng)濟體制轉軌和政府職能轉變?yōu)樯鐣M織的發(fā)展提供了較大的空間，社會組織的發(fā)展在90年代中期出現(xiàn)了一個新的高潮。據(jù)統(tǒng)計，到2014年我國各種形式的民辦非企業(yè)單位總數(shù)達到56.1萬個。（劉婷，2015）社會組織發(fā)展規(guī)模不斷擴大，發(fā)展速度加快，面對這樣的社會組織發(fā)展態(tài)勢，中央和地方各級政府紛紛出臺了相關政策支持社會組織的發(fā)展，這說明政府和國家期待有成熟、高效、專業(yè)的社會組織參與到社會治理和公共服務提供中。但是現(xiàn)階段我國的社會組織未能滿足政府和公眾對于社會組織的角色期待，本文將分析社會組織未能充分發(fā)揮其角色功能的原因，并提出針對性的對策。

二、文獻綜述

（一）政府與社會組織的關系研究

目前學術界對我國政府與社會組織關系的研究主要分為兩種類型，第一種是借鑒國外關于政府與社會組織關系成熟的研究，并結合我國實際，形成政府和社會組織關系的新的分析框架。如學者劉傳銘根據(jù)科斯頓按照社會組織與政府關系密切程度、權力分配狀態(tài)、互動狀態(tài)等八個指標，將社會組織與政府關系總結為抑制、對抗、競爭、合約、第三政府、合作、互補及合產(chǎn)八種關系。學者受其啟發(fā)，按照社會組織與政府關系密切程度，將我國政府與社會組織的關系歸結為五種：內(nèi)生依附、工具性互惠、競爭關系、疏離關系和抑制關系。（劉傳銘，2012）甘肅省課題組的學者們，認為國外社會組織與政府的關系大體分為三種，疏離型，以澳大利亞和阿根廷為代表;整合與依附型，以日本和德國為代表;整合與合作關系型，以荷蘭和西歐各國為代表。在分析國外理論的基礎上，學者們認為我國政府與社會組織的關系是區(qū)別于薩拉蒙合作伙伴關系理論，兩者相互依存、相得益彰的新型合作伙伴關系。（甘肅省民政廳課題組，2009）第二種是在分析我國政府與社會組織關系演進過程的基礎上，分析現(xiàn)在我國政府與社會組織關系出現(xiàn)的新形勢。如學者黃建軍從政府角色變遷的視角將政府與社會組織關系的歷史發(fā)展分為了三個階段：1979—1988年：忽視與默許階段;1989—2002年，嚴格管理與控制階段;2003年至今，政府與社會組織關系的新趨勢是培育扶持與合作互動。（黃建軍，2016）吳軍認為，我國政府和社會組織關系的新趨勢是二者的關系將走向契約共同體，這種契約關系既不同于市場經(jīng)濟中企業(yè)與企業(yè)的純粹經(jīng)濟合作關系，又不同于計劃傳統(tǒng)模式下的依賴關系。（吳軍，2010）

（二）社會組織性質及其角色研究

關于社會組織的性質及其角色，學術界普遍認為目前社會組織發(fā)揮了一定的作用，主要表現(xiàn)在社會功能的發(fā)揮上，而期望社會組織發(fā)揮政治功能的愿望似乎并未實現(xiàn)。學者們認為社會組織發(fā)揮的社會功能涵蓋社會生活的各個領域，如社區(qū)功能、經(jīng)濟功能等。學者吳軍認為社會組織的功能主要表現(xiàn)在社區(qū)建設方面，社會組織在社區(qū)中發(fā)揮的主要作用有促進社區(qū)參與和社會資本的形成，構建社會利益訴訟和矛盾調解的橋梁，營造社區(qū)互幫互助氛圍和認同歸屬感，促進公眾參與和基層民主建設。（吳軍，2010）學者周春霞認為，涉及社會生活各個領域的社會組織的作用主要表現(xiàn)在社會組織已日益成長為一種重要的經(jīng)濟力量;逐漸發(fā)展為聯(lián)系黨、政府和人民群眾的橋梁紐帶，且是反映公眾訴求的載體;社會組織是促進社會公平和保證社會穩(wěn)定的有效途徑。（周春霞，2010）王名認為，中國的NGO在環(huán)境保護領域和扶貧開發(fā)領域的NGO活動方面都發(fā)揮了很大的作用。對于社會組織的政治功能，白平則認為黨和國家允許、鼓勵和支持社會組織發(fā)揮一定的政治功能，和社會組織在社會管理中的協(xié)同作用，但實際上政治功能并未得到有效發(fā)揮。同時學者指出，這并不等于社會組織客觀上不會發(fā)揮政治功能，也不等于沒有發(fā)揮政治功能的意愿和訴求。（白平則，2011）

由此，我們可以看出，政府和公眾對于社會組織的角色定位很高，以期社會組織能在政治和社會領域發(fā)揮積極的作用。但是實踐中，社會組織由于自身和外在條件的限制，其功能并未得到實質性的發(fā)揮，角色功能難以實現(xiàn)。下文將會論述政府、公眾和社會對于社會組織的角色期待。

三、社會組織概念界定

從社會組織的形態(tài)來看，政府、企業(yè)和除這兩類組織之外的第三類組織是社會組織的主要組成部分。非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）、民間組織、中介組織、第三部門等都有相同的概念內(nèi)涵，屬于第三類組織。因此，為了便于對其的研究和促進其發(fā)展，2007年10月，黨的十七大報告中，將除市場和政府之外的非營利組織、非政府組織、民間組織、中介組織或第三部門統(tǒng)稱為社會組織。但不包括企業(yè)等營利性組織，家庭等親緣性組織和政黨，教會等政治性、宗教學組織。這一概念是從廣義上理解的社會組織。2007年11月，全國社會組織建設和管理工作經(jīng)驗交流會議提出用“社會組織”的概念代替“民間組織”，學者們認為，民政部所啟用的“社會組織”的概念是狹義上的社會組織，主要指由各級民政部門登記注冊的各類社會團體，民辦非企業(yè)單位和基金會。本文所探討的社會組織指的是狹義的概念。（甘肅省民政廳課題組，2009）

四、社會組織的角色期待

（一）社會組織與政府互動關系角度

1.社會組織是政府權力的監(jiān)督者

從社會組織與政府互動關系來講，期待社會組織是政府權力的監(jiān)督者。對于政府權力的監(jiān)督，有政府內(nèi)部的分權制衡，也需要有政府外部的有效監(jiān)督。來自社會的監(jiān)督政府權力的力量應是獨立于政府之外存在的。但是，分散獨立的個人是沒有能力對政府進行有效制衡的，組織起來的社會組織應該成為監(jiān)督政府權力的有效力量。（焦述英，逯惠艷，2005）。

如今，我國處在經(jīng)濟高速發(fā)展、社會轉型的關鍵期，政府在經(jīng)濟建設、社會建設、文化建設、生態(tài)文明建設等方面，依然有著強大的作用和影響。而政府內(nèi)部懶政等現(xiàn)象依然存在，究其根本原因是沒有能與政府力量相匹敵的社會力量，公民社會不夠成熟，社會組織力量弱小。但是，隨著社會轉型的進一步推進，公民社會逐漸強大，社會組織將成為對政府權力的有效監(jiān)督者。

2.社會組織是政府職能的承接者

從社會組織與政府互動關系來講，期待社會組織是政府職能的承接者。社會組織有能力也有條件成為政府職能的承接者。一方面，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，由政府提供的單一的服務無法滿足公眾多元的需求。且各種社會問題也層出不窮，只靠政府的力量應接不暇，無法有效地解決各類社會問題。另一方面，社會組織，尤其是自下而上成立的草根社會組織，來源于社會，植根于社會，了解公眾不同的需求。因此，他在解決社會問題，提供公共服務方面有著政府和市場不具備的專業(yè)化、個性化和多樣化的特點。（馬薇，2016）因此，隨著經(jīng)濟、社會問題日益復雜多變，政府不應該也不能再是解決社會問題、提供公共服務的唯一主體。專業(yè)、成熟的社會組織完全可以成為部分政府職能轉移的承接者，在提供公共服務方面發(fā)揮其優(yōu)勢，提供政府和市場不能做或做不好的服務，補充、彌補政府和市場在提供公共服務方面的空白或短板。而政府和市場則各司其職，做好引導和監(jiān)督的工作，這樣，一方面社會組織的功能可以得到有效發(fā)揮，另一方面可以降低政府成本，實現(xiàn)政府職能轉移。

（二）社會組織與公眾互動的角度

從社會組織與公眾互動的角度，期待社會組織是公眾訴求的代言者和社會矛盾的緩沖器。抗爭政治揭示出大規(guī)模群體性事件爆發(fā)的根本原因在于政府與公眾間缺乏有效的溝通機制，溝通不暢，公眾缺乏陳述觀點、表達利益訴求的渠道。而社會組織由分散的個人組成，個人在尋求各自需求、利益的過程中，有相同需求和利益的人們相互吸引組成了同一個群體。如此，不同的社會組織代表著不同社會地位、經(jīng)濟地位、利益訴求的群體。因此，社會組織深知不同群體的利益需求，可以整合組織成員的利益訴求，通過合法有效的多種渠道下情上達，表達群眾的利益訴求，通過維護組織的共同利益達到維護成員利益的目的。社會組織在暢通公民訴求表達渠道的同時，社會組織也可及時將黨和政府的方針政策上情下達，協(xié)調不同利益群體的利益，起到緩沖社會矛盾的作用。

（三）從社會多元治理的角度

從多元化合作治理角度，期待社會組織是新的社會治理力量。當前，我國在社會管理過程中有著網(wǎng)格化合作治理的趨勢，網(wǎng)格化合作治理的特點在于多元治理主體的參與，要求整合多元社會資源，由各種社會力量參與其中。這需要社會組織充分發(fā)揮其社會整合能力（馬薇，2016），在了解多方需求的基礎上，整合多方資源，滿足不同主體在政治、經(jīng)濟、文化和社會等不同領域多元化的需求。因此，政府要加強與社會組織的合作，形成政府、市場、社會組織系統(tǒng)治理的治理格局。

五、社會組織發(fā)揮角色功能中存在的問題

通過上一部分的分析，可知政府與社會對社會組織的角色定位有很高的期待，然而，社會組織在實際中并未發(fā)揮出期待中的功能。其實際表現(xiàn)未能與期待一致，其在實際運行中由于自身和外部環(huán)境兩方面的限制存在的問題如下：

（一）組織自身存在的問題

1.社會組織缺乏專業(yè)人才

目前，限制我國社會組織發(fā)展的一個重要瓶頸是專職人員少，這是由于社會組織缺乏有效的人才渠道，無法吸引和留用專業(yè)人才。一方面是相較于企業(yè)和政府，社會組織薪資水平相對較低，另一方面是社會組織晉升空間小，從業(yè)人員職業(yè)聲望低等原因造成人員流動大，流失嚴重。而為數(shù)不多的專職人員中擁有專業(yè)技能的專業(yè)人員更是少之又少，大部分的工作依賴志愿者展開。多數(shù)社會組織的運行高度依賴一兩位骨干社工，一旦發(fā)生人員的流動對組織發(fā)展的影響非常大。專業(yè)人才的缺乏是局限社會組織發(fā)展的最大瓶頸。

2.社會組織身份“合法性”危機

根據(jù)現(xiàn)行社團管理條例，社會組織的登記有較高的準入門檻，即社會組織的登記和成立除民政部門是其登記機關以外，還要找到相應的業(yè)務主管單位。雖然近年來很多地方在社會組織準入門檻上標準有所降低，但是成為社會組織的業(yè)務主管單位意味著要承擔相應的連帶責任。多數(shù)上級部門為避免承擔責任，不愿成為社會組織的業(yè)務主管單位，這為社會組織找到業(yè)務主管單位增加了難度。因此，大部分社會組織由于無法取得地方民政部門許可的社團法人資格，要么被迫在工商部門登記為非營利企業(yè)，要么就只能在地方政府的選擇性“默許”下以“非法身份”運行。（張緊跟，2015）社會組織面臨著身份合法性危機。

3.社會組織公信力不足

我國處于政府職能轉型，治理模式朝多元治理轉變的過程中，但是長期以來政府幾乎包攬了所有的公共事務，公眾對于政府的依賴心理并不能在短期內(nèi)完全改變。（姚銳敏，2013）另外，多數(shù)社會組織的活動范圍與方式受到政府的制約，社會組織的功能和優(yōu)勢難以完全發(fā)揮，導致公眾對社會組織的信任度不高。加之，社會組織本身發(fā)展時間短，管理制度不完善，各類熱點事件如“郭美美事件”的曝光使得公眾對于社會組織本就不高的信任度更加受挫。

（二）組織外部存在的問題

1.社會組織對政府依賴性強

我國的社會組織分為自上而下建立和自下而上建立兩類，自上而下建立的社會組織指由政府扶植成立并直接或間接接受到政府各種特殊的資助、支持以及控制或支配的社會組織，在他們開展活動和運營管理等許多方面，既得到來自政府的種種特殊照顧，又受到來自政府的支配和控制。（王名，2001）這一類型的社會組織其本身就是從政府的職能部門轉變而來，或是由政府機構直接建立的，其實質是作為政府的附屬機構在發(fā)揮作用。其運作和發(fā)展離不開政府的扶持和幫助，在管理人員的任命、資金來源、組織職能、管理體制、活動方式等方面都嚴重依賴政府。自下而上成立的社會組織指由民間人士自發(fā)成立并自主開展活動的社會組織。（王名，2001）這一類社會組織也多是承接政府購買項目為其主要和穩(wěn)定的生存方式。因此，無論是自上而下還是自下而上成立的社會組織，對政府依賴程度都很高，社會組織的運作和管理中存在行政化色彩濃厚、政社不分的問題。

2.相關法律法規(guī)不夠健全

在社會組織管理的法制建設方面，盡管有國務院頒布的三個管理條例《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金管理條例》，以及民政部出臺的管理辦法《取締非法民間組織暫行辦法》《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等，但總體上依然存在著立法層次低、數(shù)量少、內(nèi)容不完善、政策不配套、可操作性不強等缺陷。

六、社會組織更好地實現(xiàn)角色功能的發(fā)展建議

根據(jù)上一部分分析的社會組織未能有效地發(fā)揮角色功能的原因，本部分將有針對性地從加強社會組織自身建設和從政府角度出發(fā)，為使社會組織更好地發(fā)揮功能，提出兩方面的建議。

（一）社會組織自身

1.社會組織加強自身能力建設

根據(jù)前文分析，限制社會組織發(fā)揮預期角色功能的一大障礙是社會組織缺乏獨立性，在資金、人事方面過分依賴政府。因此，社會組織在自身建設過程中，亟待提高資金籌集、吸引人才能力。社會組織應減少政府資金在本組織資金來源中所占比例，拓寬資金來源，豐富融資渠道。而要做到這一點，較強的業(yè)務能力是其前提。因此，社會組織應開展相關培訓，提升組織業(yè)務能力。同時完善優(yōu)化組織人員結構，暢通人才渠道，確保人才的招募和留用的自主性，提高專業(yè)從業(yè)人員所占比例，提高人員素質。

2.進一步加強社會組織公信力建設

針對社會組織公信力不足的問題，社會組織應進一步完善組織內(nèi)部管理制度，建立權責明確，運轉協(xié)調、有效制衡的管理結構。使制度服務組織，塑造一種服務高效、形式靈活、誠信自律的社會形象，取得社會公信力，獲得政府、社會的廣泛認同，從而可以更好地發(fā)揮社會組織的角色功能。

3.主動服務政府決策，參與社會治理，實現(xiàn)多元治理

實現(xiàn)社會的多元治理，需要多元治理主體共同參與。作為植根于社會，來源于社會，代表社會力量的社會組織需要積極參與到社會治理之中。黨的十七屆五中全會提出，要加強和創(chuàng)新社會管理，基于此俞可平提出了“社會治理”的概念，包括社會管理和社會自治兩個方面。社會管理的主體是政府，社會自治的主體則為社會組織，是人民群眾對基層公共事務的自我管理。社會組織應有參與社會治理的意識，發(fā)揮社會組織專業(yè)性的優(yōu)勢，通過為政府決策提供咨詢和參謀的途徑，對政府決策產(chǎn)生影響，推動政府決策的科學性和民主化，進而也增強社會組織在經(jīng)濟社會生活中的話語權，奠定與政府合作的基礎。（甘肅省民政廳課題組，2009）

（二）政府對社會組織發(fā)揮角色功能的促進作用

1. 政府應切實轉變觀念，將政策落到實處

隨著政府職能轉變的推進，近年來黨和政府都更加注重對社會組織的支持和培育。如黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》標志著黨和政府對社會組織的態(tài)度由消極控制到支持培育的轉變。此后，“十二五規(guī)劃綱要”、中共十八大報告以及《國務院機構改革和職能轉變方案》都表明了中央大力發(fā)展社會組織的決心。各地方政府也紛紛出臺了支持社會組織發(fā)展的政策和舉措。各類政策的出臺表明黨和政府對于社會組織的作用有了切實的認識，但是在實踐中，各級政府應將政策落在實處，切實轉變傳統(tǒng)觀念和社會治理模式。觀念是制度的先導，只有解決制度的觀念問題，制度才有可能被重視。（張文禮，2013）因此，政府應從以往的“統(tǒng)治者”“控制者”轉變?yōu)楣芾碚吆凸卜照摺＃ㄓ噍?，尹國偉?008）

2.加強政策扶持

政府應進一步加大對社會組織的政策扶持力度，提高政策的引導促進效應，營造積極的政策環(huán)境和輿論環(huán)境。首先最重要的是財政資助，我國政府對社會組織的資助水平遠低于國際水平。美國的經(jīng)驗表明，美國社會組織的收入來源有一半左右來自于政府資助。（張文禮，2013）因此，政府應加大資助水平，統(tǒng)籌建立包括財政補貼、政府購買、政府委托經(jīng)營、服務收費、慈善捐贈等相結合的社會組織經(jīng)費保障模式。（余永龍，劉耀東，2014）

其次，政府應降低社會組織的準入門檻，降低社會組織獲得合法性地位的難度，改革雙重管理制度，為促進社會組織的蓬勃發(fā)展提供制度環(huán)境。

在我國治理模式轉型期間，社會組織作為重要的治理主體被期待發(fā)揮重要的角色功能，然而在實際運行中，社會組織并未發(fā)揮出期待中的功能。組織本身存在缺乏專業(yè)人才，組織身份合法性危機、組織公信力不足等問題。組織外部存在政企不分，對政府依賴性強，相關法律法規(guī)不健全等問題。本文在分析以上問題的基礎上，試圖提出有針對性的對策?？傮w來說，政府和社會組織本身都應該努力推進社會組織的不斷發(fā)展，使得社會組織能夠真正發(fā)揮其功能，實現(xiàn)社會治理模式的轉變。

注釋：

①中共十九大開幕，習近平代表十八屆中央委員會作報告（直播全文）[OL].http：//www.china.com.cn/cppcc/2017-10/18/content_41752399.htm.

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責任編輯：劉健