胡婷

【摘 要】 本文根據(jù)十九大報(bào)告中對(duì)行政體制改革的新提法、新部署進(jìn)行分析，指出了我國(guó)深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的重要意義；梳理了我國(guó)機(jī)構(gòu)與行政體制改革的歷史進(jìn)程；從不同方面就如何統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)與行政體制改革提出我國(guó)今后行政體制改革的方向和任務(wù)：從黨政軍群團(tuán)到事業(yè)單位層面，從中央機(jī)構(gòu)到地方機(jī)構(gòu)層面，從制度化到法定化要求，從機(jī)構(gòu)改革到職能轉(zhuǎn)變要求。

【關(guān)鍵詞】 行政體制改革；機(jī)構(gòu)改革；職能轉(zhuǎn)變

1978年召開的黨的十一屆三中全會(huì)，開啟了我國(guó)改革開放的偉大征程。今年是十九大的開局之年，也是改革開放40周年。這40年來，國(guó)際形勢(shì)風(fēng)云變幻，國(guó)內(nèi)發(fā)展波瀾壯闊，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)改革在各個(gè)領(lǐng)域全面發(fā)展不斷深化，取得了舉世矚目的成就，而作為政治體制重要組成部分的行政體制改革也在持續(xù)推進(jìn)，逐步深入，從政府職能轉(zhuǎn)變、組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，行政區(qū)劃調(diào)整，管理方式創(chuàng)新，管理流程再造到行政權(quán)力制約，行政隊(duì)伍建設(shè)，各方面各環(huán)節(jié)改革舉措接連不斷，改革亮點(diǎn)紛呈，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了體制保障，也促進(jìn)了其他相關(guān)領(lǐng)域改革的深化。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，在總結(jié)近40年改革開放經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，科學(xué)把握當(dāng)今國(guó)內(nèi)外的發(fā)展趨勢(shì)，直面深層次矛盾和問題，以巨大的政治勇氣和智慧全面深化改革，把我國(guó)改革大業(yè)推向一個(gè)新階段，新境界。去年召開的十九大明確指出，經(jīng)過長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位。適應(yīng)新的歷史方位要求，報(bào)告就深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革作出了總體部署。要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨的十九大精神，從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的高度充分認(rèn)識(shí)改革的重要意義，準(zhǔn)確把握中央改革目標(biāo)要求，才能切實(shí)把改革任務(wù)貫徹好落實(shí)好。

一、深刻理解我國(guó)深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的重要意義

1、堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的必然要求

國(guó)家行政體制是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是全面深化改革的主要內(nèi)容，行政體制作為上層建筑，需要與生產(chǎn)力的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化相適應(yīng)。改革開放40年來，我們黨不斷探索行政體制創(chuàng)新，使機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置方面改革層層推進(jìn)，逐步建立起具有中國(guó)特色的行政體系。而現(xiàn)在，中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代，國(guó)家的發(fā)展進(jìn)入了新征程，改革的任務(wù)更加艱巨，對(duì)行政體制改革提出了新的要求，必須與新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的要求相適應(yīng)。

2、加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)的必然要求

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”。實(shí)踐證明，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)走向勝利的法寶，黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力，體現(xiàn)了新時(shí)代黨的使命與擔(dān)當(dāng)。加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)，就要求從機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置上做好黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度保障。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，是體現(xiàn)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)的基本要求，也是深化機(jī)構(gòu)和深化體制改革的重要準(zhǔn)則。

3、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化集中體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的優(yōu)劣。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國(guó)家實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的治理格局，使多元主體能有序參與治理，優(yōu)化各領(lǐng)域的體制機(jī)制安排，深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革就是要科學(xué)解決當(dāng)前的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)的問題，解除當(dāng)前的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置存在的障礙和弊端，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，為國(guó)家“善治”的實(shí)現(xiàn)提供制度基礎(chǔ)。

4、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求

實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，是中華民族幾代人的夙愿。要實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)，首先需要實(shí)現(xiàn)行政管理和政府治理的現(xiàn)代化，但我國(guó)現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)與行政體制，與新時(shí)代新要求還有一定差距，只有加快構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代新任務(wù)要求的機(jī)構(gòu)和行政體制改革基本框架，形成合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化的職能配置、科學(xué)的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)才能更好地統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。

二、我國(guó)機(jī)構(gòu)與行政體制改革的歷史進(jìn)程回顧

改革開放40年所取得的輝煌成績(jī)，充分證明了中國(guó)特色社會(huì)主義道路的正確性與科學(xué)性，在這40年里，行政體制改革同樣取得了巨大成就。回顧和總結(jié)中國(guó)行政體制改革的偉大歷程和寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們理解新時(shí)期深化改革新部署具有重要意義。

第一個(gè)階段，從1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開到1992年黨的十四大召開之前，主要是沖破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和行政管理模式，對(duì)完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制進(jìn)行積極探索。改革開放之前，我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和行政管理模式，國(guó)家統(tǒng)得多，管得死，使廣大企業(yè)和干部群眾的積極性和主動(dòng)性受到抑制。在改革開放之后，中央非常重視行政體制改革與創(chuàng)新問題，采取了一系列改革措施，包括精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、人員，取消領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，調(diào)整經(jīng)濟(jì)管理部門，首次實(shí)行“三定”新思路，提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”的命題。通過這一階段的改革，初步擺脫了與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理模式的羈絆，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)力的解放和發(fā)展。

第二個(gè)階段從1992年黨的十四大召開到2012年黨的十八大召開之前。黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的加快推進(jìn)，行政管理體制改革也隨之向適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求加快轉(zhuǎn)變。值得一提的是黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確了深化行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，提出了到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的改革目標(biāo)。不過，這幾次機(jī)構(gòu)改革主要集中在政府直屬部門層面，以職能優(yōu)化、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為主要改革方向，對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)沒有涉及，這使得各個(gè)政府部門呈現(xiàn)雷同的機(jī)構(gòu)設(shè)置，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。

第三階段行政體制改革的主要任務(wù)是推進(jìn)“放管服”改革，行政體制改革逐步向縱深推進(jìn)。十八屆二中全會(huì)中提出“轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心”，十八屆四中全會(huì)中提出“全面深化改革的總目標(biāo)是發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力?！背浞终f明以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)深化行政體制改革提出了明確要求。

經(jīng)過近40年的不懈努力，中國(guó)行政體制改革取得了重大進(jìn)展，成績(jī)也是舉世矚目的，比如摒棄了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和行政管理模式，基本建立了與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，政府組織結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，依法行政全面推進(jìn)，行政管理方式創(chuàng)新取得重要進(jìn)展，政府自身建設(shè)不斷加強(qiáng)等，所有這些都是為建立和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制奠定了重要基礎(chǔ)。

三、以十九大精神為指導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)與行政體制改革

十九大報(bào)告對(duì)深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作了部署，充分體現(xiàn)出黨中央對(duì)深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革部署的全局性和統(tǒng)籌性。機(jī)構(gòu)改革作為行政體制改革的核心部分，它的實(shí)質(zhì)就是為了適應(yīng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而對(duì)黨政機(jī)關(guān)的管理體制、職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備以及這些機(jī)構(gòu)人員的組合方式、運(yùn)行機(jī)制所作的調(diào)整和變革。李克強(qiáng)總理曾經(jīng)說過，機(jī)構(gòu)改革是政府內(nèi)部權(quán)力的優(yōu)化配置，轉(zhuǎn)變職能則是厘清和理順政府與市場(chǎng)、與社會(huì)之間的關(guān)系，因此可以看出機(jī)構(gòu)改革是“先手棋”，只有以機(jī)構(gòu)改革帶動(dòng)職能轉(zhuǎn)變才能推動(dòng)政府管理創(chuàng)新，繼而深化行政體制改革。但是我國(guó)機(jī)構(gòu)改革仍然面臨著未能有效克服機(jī)構(gòu)改革后的反彈，頂層設(shè)計(jì)缺失，制度建設(shè)不足，職能定位不準(zhǔn)，權(quán)力邊界模糊等問題，而這些存在的問題與我國(guó)當(dāng)前新時(shí)代新任務(wù)提出的新要求，同統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求還不能完全適應(yīng)，同實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不能完全適應(yīng)。因此我們要以十九大報(bào)告內(nèi)容為指導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)我國(guó)機(jī)構(gòu)與行政體制改革。

1、從黨政軍群團(tuán)到事業(yè)單位層面

以往我們進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，主要是政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革，包括政府組織結(jié)構(gòu)的行政層級(jí)、行政區(qū)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)置，但是這次十九大報(bào)告中提到改革不僅僅針對(duì)政府機(jī)構(gòu)，還包括黨委部門，人大，政協(xié)，法院、檢察院、人民團(tuán)體，黨和國(guó)家各類機(jī)構(gòu)，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)同樣存在機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、不合理、職責(zé)關(guān)系不順等問題。因此應(yīng)與政府機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)一謀劃、同步部署、同步推進(jìn)，形成適應(yīng)全面深化改革和發(fā)展要求的黨政群團(tuán)機(jī)構(gòu)新格局。

事業(yè)單位是政府履行職能的重要支撐和政府提供公共服務(wù)的主要載體，黨政機(jī)構(gòu)改革要與事業(yè)單位改革統(tǒng)籌推進(jìn)。要按分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的要求，對(duì)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，按政事分開原則逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)或撤銷。承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的公益一類事業(yè)單位，要強(qiáng)化公益性質(zhì)，不得從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其宗旨、業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)規(guī)范由國(guó)家確定；承擔(dān)高教、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的公益二類事業(yè)單位，按國(guó)家確定的公益目標(biāo)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)開展活動(dòng)，在確保公益目標(biāo)的前提下，可依法提供與主業(yè)相關(guān)的服務(wù)，收益使用按國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；其中，尤其要實(shí)行政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系，行政主管部門要積極探索管辦分離的有效實(shí)現(xiàn)形式。

2、從中央機(jī)構(gòu)到地方機(jī)構(gòu)層面

在中央層面，目前國(guó)家仍然在推行大部制改革，大部門制以合理、充分的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少層級(jí)相結(jié)合來配合政府職能轉(zhuǎn)換，形成使政府“更好發(fā)揮作用”的制度建設(shè)，可顯著降低行政成本、提升行政效率，從而提升政府公信力與合法性，增進(jìn)公共利益的最大化。大部制也是國(guó)外市場(chǎng)化程度比較高的國(guó)家普遍實(shí)行的一種政府管理模式。但是回顧之前兩屆大部制改革，主要合并的是具有綜合管理職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)其他職能部門卻很少涉及，這也使一些政府機(jī)構(gòu)在合并以后仍然“一套人馬，兩張牌子”，無法真正打通“最后一公里”。因此大部門制改革還有一定空間，重點(diǎn)要厘清部門間權(quán)責(zé)關(guān)系，部門間的協(xié)調(diào)依然重要。

在地方層面，以往政府機(jī)構(gòu)改革過分強(qiáng)調(diào)“職責(zé)同構(gòu)”，就是上級(jí)機(jī)構(gòu)有哪些部門，下級(jí)機(jī)構(gòu)也得“照抄”，這就削弱了機(jī)構(gòu)本身的靈活性和變通性?，F(xiàn)在提出在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公，將有利于進(jìn)一步理順黨政關(guān)系和上下級(jí)關(guān)系，給了地方政府更多的發(fā)揮空間。

3、從制度化到法定化要求

機(jī)構(gòu)編制是中國(guó)特色的執(zhí)政資源，是行政管理的重要工具，但是當(dāng)前編制改革存在嚴(yán)格控編與地方及部門利益需求之間的矛盾、機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)范化要求與現(xiàn)行管理模式的矛盾、縣級(jí)編制部門力量薄弱與部門職責(zé)繁重的矛盾。因此改革中要轉(zhuǎn)變思維，轉(zhuǎn)變方式，統(tǒng)籌使用各類編制、調(diào)整優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)，并且盡快制定、修改有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理法律法規(guī)，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法特別是完善行政組織法，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度。

4、從機(jī)構(gòu)改革到職能轉(zhuǎn)變要求

轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的核心內(nèi)容，從歷次改革的主題可以看出無論是“下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)”還是“簡(jiǎn)政放權(quán)”再到“推進(jìn)放管服改革”都始終圍繞著職能轉(zhuǎn)變這個(gè)中心。目前職能轉(zhuǎn)變的改革路徑主要集中在：一是深化簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)“精簡(jiǎn)化”“一體化”“標(biāo)準(zhǔn)化”“網(wǎng)絡(luò)化”“公開化”。二是創(chuàng)新監(jiān)管方式，不斷加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。三是優(yōu)化政務(wù)環(huán)境和政府服務(wù)，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。四是賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)。政府在對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)的同時(shí)，還要注重行政體系內(nèi)部中央向地方放權(quán)、省級(jí)向市縣和基層放權(quán)。

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【作者簡(jiǎn)介】

胡 婷（1983.7—）女，漢族，新疆烏魯木齊人，碩士研究生，中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)黨校講師，研究方向：公共行政，應(yīng)急管理.