羅璇

摘要：隨著黨的十九大勝利召開，優(yōu)化和完善行政事業(yè)單位公共服務職能迫在眉睫，規(guī)范和加強行政事業(yè)單位財政監(jiān)督，已經(jīng)成為提高單位管理水平和風險防范能力、推進廉政建設，以及維護社會公眾利益的重要手段。文章基于行政事業(yè)單位財政監(jiān)督的必要性，結合工作實際，就行政事業(yè)單位預算編制、執(zhí)行、內部控制建設、監(jiān)督檢查以及績效評價管理等活動中常見問題進行分析，并從制度建設、財政監(jiān)督事前、事中、事后全過程管理重點以及信息化手段運用等方面提出：健全體制機制，完善制度體系；優(yōu)化事前監(jiān)督，提高預算編制科學化水平；完善過程監(jiān)督、強化內部控制；健全事后監(jiān)督，建立績效管理；運用信息化手段，實現(xiàn)精準監(jiān)督等改革建議，期望為財政監(jiān)督工作提供經(jīng)驗借鑒。

關鍵詞：行政事業(yè)單位；財政監(jiān)督；預算管理；內部控制；績效管理

黨的十八大召開至今，以習近平總書記為核心的黨中央刀刃向內、刮骨療毒，全面從嚴治黨、狠抓懲治腐敗，不斷將防腐敗斗爭引向深入。行政事業(yè)單位由于其特殊性質，掌握著公共權力、公共資源及公共資金，長期以來，防范舞弊、預防腐敗一直是行政事業(yè)單位財政監(jiān)督的主要內容。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，“腐敗”的定義已經(jīng)從顯性的“吃拿卡要”、“貪污受賄”發(fā)展為隱性的“為官不為”、“庸政、懶政”等多種形式。習近平總書記在十九大報告中提出：“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理?！毙姓聵I(yè)單位績效管理被提到空前重視高度，行政事業(yè)單位公共服務提供效率等問題日益突出。在此背景下，本文對行政事業(yè)單位財政監(jiān)督涉及的預算編制、執(zhí)行、內部控制建設、監(jiān)督檢查以及績效評價管理等活動中常見問題進行分析，并結合工作實際，從制度建設、財政監(jiān)督事前、事中、事后全過程管理重點以及信息化手段運用等方面提出改革建議，期望為財政監(jiān)督工作提供經(jīng)驗借鑒。

一、行政事業(yè)單位財政監(jiān)督的概念及必要性

（一）財政監(jiān)督的概念

財政監(jiān)督是指國家在組織社會產品分配的過程中，通過財政業(yè)務活動和經(jīng)常性的管理而實現(xiàn)的一種監(jiān)督。在我國，財政監(jiān)督主要有兩種含義：一是指財政部門對于國家機關、是事業(yè)單位及其他社會團體的財政監(jiān)督，其意義為“財政部門的行政監(jiān)督”；二是指國家權力機關、審計機關、行政監(jiān)察機關、財政機關等法治監(jiān)督部門對于財政預算執(zhí)行單位所進行的財政監(jiān)督，其意義為“財政監(jiān)督機關對于財政收支事物的法治監(jiān)督”。本文所探討的“財政監(jiān)督”，主要是從第二種意義而言。

（二）行政事業(yè)單位財政監(jiān)督的必要性

我國行政事業(yè)單位的一個重要特點是單位與所支配的資金和資產沒有直接的權屬關系，一方面，根據(jù)“理性人”的經(jīng)濟學假設，擁有決策權的單位領導不愿意放棄“既得利益”或“相關權利”，本身缺乏內部控制設計和實施的主動性；另一方面，決定單位支出內容的單位職能定位由政府職能部門確定，單位自身能動性較低，經(jīng)費支出均須按照預算執(zhí)行。與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位缺乏內部動力建立內控機制、強化自身管理。財政監(jiān)督是以國家強制力為依靠的，具有國家強制性和普遍適用性。財政監(jiān)督的實質就是有效規(guī)范并約束政府權利，促使代表政府的行政事業(yè)單位必須在法律規(guī)章制度允許的范圍內進行財政活動。財政監(jiān)督能夠找出和糾正行政事業(yè)單位在財政資金使用中存在的問題，保障財政分配使用更加科學、有效。

二、行政事業(yè)單位財政監(jiān)督中存在的主要問題

（一）預算管理不到位、存在擠占挪用現(xiàn)象

預算制度是事前監(jiān)督的重要手段，通過事先編制支出計劃、量入為出，集中財力辦大事。當前，在預算執(zhí)行過程中，行政事業(yè)單位普遍存在預算執(zhí)行進度緩慢的情況，部分單位甚至存在擠占挪用項目專項經(jīng)費的情況。

預算執(zhí)行緩慢，尤其是項目支出，一二季度緩慢上升、三季度大幅增加、四季度達到頂峰。究其原因一方面是由于民俗年度與預算年度時間上存在差異，我國民俗文化中“過年”均指“陰歷年”，大概在每年1月底到2月初，所有的年度總結、表揚表彰、休息休假、探親訪友均集中在這段時間，新年伊始業(yè)務啟動基本在3月份，故一季度預算執(zhí)行較少；另一方面，一些行政事業(yè)單位存在重業(yè)務輕預算的情況，缺乏預算執(zhí)行進度控制，同時由于行政事業(yè)單位的特殊性，具有較強議價能力和強大的信用保障，往往采取“先干活后付費”的形式開展工作，故四季度往往出現(xiàn)集中付費的情況。個別單位由于預算不合理，無法執(zhí)行，為了防止第二年預算核減，甚至出現(xiàn)突擊花錢的現(xiàn)象。

專項不專，擠占、挪用專項經(jīng)費現(xiàn)象時有發(fā)生。部門預算經(jīng)批準后，必須嚴格按預算執(zhí)行，非經(jīng)法定程序和有權單位的批準，不得隨意變更和調整。但在實際執(zhí)行中，部分單位支出并未按預算執(zhí)行，存在擠占、挪用項目經(jīng)費的情況。根據(jù)2015～2017年度國家科技計劃管理和監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)，監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題最多的是在專項經(jīng)費中列支“不相關支出”，占問題總數(shù)的21.05%。

（二）內控制度不健全、執(zhí)行制度不到位

我國行政事業(yè)單位內部控制建立較晚，2014年1月1日起施行的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（財政部令第69號），正式拉開了行政事業(yè)單位內控建設序幕；隨后2015年印發(fā)《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號），明確要求各單位“須于2016年年底前完成內部控制的建立和實施工作”。實際工作中，如何界定內控制度是否科學、完善本身就是一項極具挑戰(zhàn)性的工作。結合國家科技計劃項目（課題）承擔單位經(jīng)費檢查相關工作經(jīng)驗，內部控制建設問題大致可以分為以下三類。

第一類是內控制度不健全。內部控制應當貫穿單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面控制，范圍須涵蓋預算管理、收支管理、采購管理、資產管理、工程建設管理與合同管理。實際檢查發(fā)現(xiàn)，部分單位由于領導不重視、財務人員對政策理解不到位等原因，內控制度不健全，未形成完備的制度體系。

第二類是內控建設表面化。本類單位的特點是有制度但質量不高，沒有結合單位實際業(yè)務流程梳理風險點、把控關鍵環(huán)節(jié)、細化操作流程，而是簡單的照抄照搬上位法或僅包含原則性條款、不具有可操作性，形式化、表面化，初看上去制度全面、數(shù)量眾多，但并不能起到內部控制、風險防范作用。

第三類是制度與執(zhí)行“兩層皮”。本類單位體現(xiàn)為“上有政策下有對策”，具有一定的隱蔽性，從材料上看已經(jīng)完成內部控制建設，但實際操作中依舊沿襲老方法、老思路，投機取巧、規(guī)避檢查。如果僅針對內控制度建設情況進行檢查，很容易被其蒙混過關。

（三）內控檢查不到位、弱化監(jiān)督作用

隨著內控建設工作的逐步開展，工作重點逐漸從面上覆蓋轉移為縱深推進，由于行政事業(yè)單位缺乏內部驅動力，需要靠外部監(jiān)督推進其內部控制建設。結合實踐經(jīng)驗，主要監(jiān)督檢查方式主要為會計師事務所現(xiàn)場審計、單位自查及隨日常財政監(jiān)督工作進行。

首先，雖然會計師事務所現(xiàn)場審計方式保證了檢查工作的獨立性，一定程度上規(guī)避了利益關聯(lián)問題，但事務所工作人員流動性高、素質良莠不齊，一線檢查團隊大部分都是1個師傅帶幾個徒弟的形式，對政策把握尺度不一。同時，事務所的逐利性特點使檢查工作存在幫助被檢查單位“蒙混過關”的風險。

其次，雖然單位報送自查材料的方式，對單位提高內部控制意識、發(fā)現(xiàn)自身問題有較好幫助，但不利于監(jiān)督主體了解被監(jiān)督對象實際情況，存在掩蓋問題、虛報材料的風險。

最后，隨其他監(jiān)督檢查工作一并進行方式雖有利于減少對被檢查單位日常工作的影響，但弊端在于該方式內控建設往往不是關注重點，容易形式化；同時，檢查發(fā)現(xiàn)的內控方面的問題缺乏處罰手段，監(jiān)督檢查的作用被弱化，很難起到促進單位完善內控機制的目標。

（四）重投入輕管理、缺乏績效監(jiān)督

習近平總書記在十九大報告中提出：“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理?！背晒麑颉⒖冃Э己?，已經(jīng)成為財政監(jiān)督的重要內容。目前，我國財政監(jiān)督制度大都側重于合規(guī)性監(jiān)督，對財政資金使用績效的規(guī)范幾乎處于空白狀態(tài)，尚未形成切實可行績效監(jiān)督管理制度。

企業(yè)以盈利性為目標，圍繞這一目標，績效評價指標明確、評價標準清晰、結果立竿見影，但行政事業(yè)單位的公益屬性，不能以簡單的政績指標作為考核依據(jù)。長期以來，行政事業(yè)單位工作人員的考核體系以德、能、勤、績、廉五個方面進行，這種評價機制實現(xiàn)了對個人品行、工作完成的全覆蓋，在一定程度上對防止簡單追求政績效果起到了正面作用，但考核指標過于籠統(tǒng)，沒有細化標準，造成執(zhí)行過程中難免出現(xiàn)“大鍋飯”現(xiàn)象。此外，沒有針對單位層面的績效考核指標體系，缺乏對行政事業(yè)單位提供公共服務效率效果的評價機制。

三、加強行政事業(yè)單位財政監(jiān)督的建議

（一）健全體制機制，完善制度體系

我國公共財政體系尚不完善，財政監(jiān)督法律制度建設滯后，財政監(jiān)督法律法規(guī)尚未形成完整體系，從而影響了財政監(jiān)督權威性和財政監(jiān)督效能的發(fā)揮，這與依法治國、依法行政的要求尚有距離，加快建設符合我國國情的財政監(jiān)督制度體系優(yōu)化事前監(jiān)督、完善過程監(jiān)督、健全事后監(jiān)督，構建全覆蓋的“大監(jiān)管”體制，建立績效管理機制，全面提升財政監(jiān)督法制化水平是社會發(fā)展客觀要求和經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。

（二）優(yōu)化事前監(jiān)督，提高預算編制科學化水平

預算編制工作受到內外部環(huán)境、主客觀條件等多種因素影響，總體而言，可以從以下三方面著手提高預算編制的科學化水平。

加強政策宣傳，提高領導重視度。與企業(yè)“三會一層”的決策機制不同，行政事業(yè)單位實行“一把手”負責制，只有單位主要負責同志及領導班子成員對預算的重要性、必要性有了較好的認知，才能確保預算編制工作順利、高效、高質量的開展。

加強業(yè)務培訓，提高財務人員素質。財務人員作為預算編制的直接經(jīng)辦者，其對政策的理解程度、個人專業(yè)技術知識水平均直接影響到預算編制的科學化水平，通過不斷強化培訓，必要時可通過考試、考核等形式，確保政策理解到位。

加強組織協(xié)調，提高業(yè)務人員參與度。預算應源于業(yè)務終于財務，提高業(yè)務人員參與度，回歸預算本質，防止業(yè)務需要與預算編制脫節(jié)。預算與其說是財務支出計劃不如說是業(yè)務工作計劃的財務版，規(guī)范的預算編制過程，應是業(yè)務人員提需求、財務人員做翻譯、單位領導做決策，只有各個環(huán)節(jié)均保質保量完成，預算才能實現(xiàn)科學化。

（三）完善過程監(jiān)督、強化內部控制

建立統(tǒng)一的內部控制執(zhí)行標準。結合行政事業(yè)單位共性，研究制定統(tǒng)一的內部控制建立標準，細化要求、切實可行，既便于實施單位遵照執(zhí)行，避免政策解讀不同執(zhí)行結果出現(xiàn)較大差異，又便于外部監(jiān)督部門進行檢查、評價，減少人為因素干擾。

專項督查與日常監(jiān)管相結合。結合《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（財政部令第69號）、《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號）要求，集中開展專項督查、政策培訓等，加大宣傳力度，幫助被監(jiān)督單位樹立內部控制意識，保障政策執(zhí)行到位。

（四）健全事后監(jiān)督，建立績效管理

細化考核指標，推動績效落實。隨著事業(yè)單位績效工資改革推進，績效考核機制將真正實現(xiàn)與個人薪酬掛鉤，從傳統(tǒng)的行政獎懲制逐步發(fā)展到行政管理與薪酬激勵相結合，不僅強調個人義務，同時注重個人權利與訴求，實現(xiàn)多勞多得。

強化受托責任，單位考核與個人考核結合。以受托責任履約情況為基礎，完善對單位進行整體考核，單位考核結果按照責任重要性分級分層與個人考核掛鉤，如單位考核以受托責任劃分為具體項目，按項目效果進行考核；單位工作人員按照單位“一把手”、領導班子成員、直接負責的中層管理人員、其他中層管理人員、直接負責的其他人員等，將項目考核情況分別對應到個人考核指標中。通過單位與個人考核相結合的方式，增強受托責任履約推動，可操作可執(zhí)行，責權利對等。

（五）運用信息化手段，實現(xiàn)精準監(jiān)督

隨著信息化技術的飛速發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)技術的不斷完善，可通過建立統(tǒng)一的財政監(jiān)督管理平臺實現(xiàn)對行政事業(yè)單位進行財政監(jiān)督，不僅能夠提高監(jiān)督效率、節(jié)約工作成本，還能夠實現(xiàn)風險預警。

信息共享、避免重復工作。在“放管服”的大背景下，重復提取材料不僅是對重復工作，更重要的是反復打擾被檢查單位正常業(yè)務開展，浪費人力、物力、財力，同時給政府部門造成內部管理混亂、組織協(xié)調不暢的主管印象，破壞政府工作部門形象。通過建立統(tǒng)一的財政監(jiān)督管理平臺，實現(xiàn)信息共享，能極大避免上述問題，提高工作效率，減少工作出錯率，防止被監(jiān)督單位根據(jù)“需要”調整賬務、虛假材料。

橫縱向、多位度交叉分析。大數(shù)據(jù)時代的到來，將信息分析應用推到了一個全新的高度，通過財政監(jiān)督管理平臺，構建大數(shù)據(jù)庫，通過大數(shù)據(jù)分析，不僅可以縱向實現(xiàn)單個單位各年度財務數(shù)據(jù)追蹤、橫向進行相似單位比較，還能夠通過數(shù)據(jù)挖掘，進行多維度的交叉分析，查找異常點、確定風險點，實現(xiàn)精準監(jiān)督、進行風險預警，將事后監(jiān)督結果應運用于事前風險防范，提高財政資金使用安全性。

參考資料：

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[3]劉永澤，唐大鵬.關于行政事業(yè)單位內部控制的幾個問題[J].會計研究，2013（01）.

[4]李袁捷.論我國公共財政監(jiān)督制度的完善[J].審計研究，2011（02）.

（作者單位：科學技術部科技經(jīng)費監(jiān)管服務中心）