趙明昊

2017年7月17日，美印日三國(guó)在孟加拉灣舉行2017“馬拉巴爾”聯(lián)合軍演。美軍“尼米茲”號(hào)航母戰(zhàn)斗群、日本自衛(wèi)隊(duì)“出云”號(hào)準(zhǔn)航母和印軍“維克拉馬蒂亞”號(hào)航母參演。

2017年11月，特朗普展開(kāi)其執(zhí)政后的首次亞洲之行。在此前后，美國(guó)政府正式提出“自由而開(kāi)放的印太戰(zhàn)略”，將“印太”作為推進(jìn)外交戰(zhàn)略的地緣框架，宣稱(chēng)美國(guó)將與印太地區(qū)建立“新伙伴關(guān)系”。這一戰(zhàn)略旨在替代奧巴馬政府實(shí)施的“亞太再平衡”，正日益成為美國(guó)對(duì)華展開(kāi)地緣競(jìng)爭(zhēng)并制衡“一帶一路”倡議的主要依托。美國(guó)的“印太戰(zhàn)略”并非空架子，過(guò)去一年多來(lái)不斷得到充實(shí)和細(xì)化，政策手段、資源保障、實(shí)施機(jī)制等逐漸清晰，對(duì)中美關(guān)系及中國(guó)周邊安全環(huán)境的影響不可低估。

美國(guó)以“印太戰(zhàn)略”應(yīng)對(duì)“一帶一路”

“印太”是一個(gè)地理和戰(zhàn)略意義上的概念。根據(jù)特朗普政府2017年底發(fā)布的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》作出的定義，“印太”是指“從印度洋西海岸至美國(guó)東海岸的廣大區(qū)域，這是世界上人口數(shù)量最多、經(jīng)濟(jì)最具活力的地區(qū)”。

特朗普政府并非“印太”的首倡者，“印太戰(zhàn)略”可以說(shuō)是過(guò)去十多年美國(guó)持續(xù)調(diào)整其亞太政策的結(jié)果。早在2007年，小布什政府就在其發(fā)布的《21世紀(jì)海上合作戰(zhàn)略》中宣稱(chēng)，美國(guó)的戰(zhàn)略重心將由大西洋和太平洋轉(zhuǎn)向太平洋和印度洋。到奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)印度洋和太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略統(tǒng)合，尤其是抬升印度在美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略中的地位，全面拓展與印度的關(guān)系。2010年，五角大樓發(fā)布的《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》提出，印度已成為印度洋以及更廣闊地區(qū)的“安全凈提供方”，美國(guó)需要加強(qiáng)與印度的安全合作。時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓表示，“要在太平洋擴(kuò)展我們與印度海軍的合作，因?yàn)槲覀冋J(rèn)識(shí)到印太地區(qū)對(duì)于全球貿(mào)易和商業(yè)有多么重要”。2015年1月，美國(guó)和印度共同發(fā)布了《美印亞太和印度洋聯(lián)合戰(zhàn)略愿景》。

“印太戰(zhàn)略”之所以能在特朗普時(shí)期最終成形并得到充實(shí)，與中國(guó)的“一帶一路”倡議密切相關(guān)。美方認(rèn)為“一帶一路”具有使中國(guó)成為“歐亞大陸霸主”的潛力，“中國(guó)的主導(dǎo)會(huì)破壞印太地區(qū)多數(shù)國(guó)家的主權(quán)”。曾任美國(guó)海軍學(xué)院院長(zhǎng)的海權(quán)理論家阿爾弗雷德·馬漢很早就提出，控制印度洋和太平洋至關(guān)重要，可以使相關(guān)國(guó)家沿著歐亞大陸邊緣投射力量，美國(guó)應(yīng)與民主國(guó)家構(gòu)建“跨國(guó)海上聯(lián)盟系統(tǒng)”，以抗衡位于歐亞大陸的強(qiáng)國(guó)。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的核心目標(biāo)之一就是防范歐亞大陸出現(xiàn)霸權(quán)國(guó)家。蘇聯(lián)解體后，美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的“關(guān)鍵性和長(zhǎng)期性”目標(biāo)就是“阻止地區(qū)或大陸霸主的崛起”，“防止因資源過(guò)于集中于某一歐亞大國(guó)而對(duì)美國(guó)構(gòu)成類(lèi)似之前蘇聯(lián)那種全球性挑戰(zhàn)”。在很多美國(guó)戰(zhàn)略界人士眼中，“一帶一路”實(shí)際上是“中國(guó)特色的印太戰(zhàn)略”，中國(guó)正借助“一帶一路”在整個(gè)歐亞大陸展開(kāi)“地緣經(jīng)濟(jì)攻勢(shì)”，并基于此不斷“擴(kuò)張”安全和政治影響力，進(jìn)而挑戰(zhàn)美國(guó)在二戰(zhàn)后形成的霸權(quán)基礎(chǔ)。顯然，“印太戰(zhàn)略”體現(xiàn)了一種鮮明的“海權(quán)”思想底色，旨在從太平洋和印度洋東西兩線(xiàn)遏阻歐亞大陸可能出現(xiàn)的“霸主”。

過(guò)去兩年來(lái)，特朗普政府的多名高官都談及或暗示中國(guó)正在印太地區(qū)展開(kāi)“脅迫性”行動(dòng)，通過(guò)“掠奪性經(jīng)濟(jì)”“南海軍事化”等方式謀求霸權(quán)，損害相關(guān)國(guó)家的“主權(quán)”，試圖“在印太地區(qū)取代美國(guó)，擴(kuò)展政府驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)模式的影響力，按照有利于中國(guó)的方式重塑地區(qū)秩序”。針對(duì)這些挑戰(zhàn)，“印太戰(zhàn)略”的具體制定者之一、美國(guó)國(guó)務(wù)院助理國(guó)務(wù)卿幫辦黃之瀚等在闡釋這一戰(zhàn)略的內(nèi)涵時(shí)指出：所謂“自由”，是指該地區(qū)國(guó)家不受他國(guó)脅迫，而且能夠在本國(guó)國(guó)內(nèi)維護(hù)自由民主體制;所謂“開(kāi)放”，是強(qiáng)調(diào)“印太”地區(qū)海上交通線(xiàn)以及貿(mào)易和投資的開(kāi)放性，尤其是南海不被任何國(guó)家控制。

美“印太戰(zhàn)略”取得一定進(jìn)展

2018年以來(lái)，特朗普政府加緊充實(shí)其“印太戰(zhàn)略”的具體內(nèi)容。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，2018年8月蓬佩奧國(guó)務(wù)卿訪(fǎng)問(wèn)馬來(lái)西亞、新加坡、印尼，出發(fā)前夕還在美國(guó)商會(huì)主辦的“印太工商論壇”上發(fā)表題為《美國(guó)對(duì)印太地區(qū)經(jīng)濟(jì)前景的構(gòu)想》演講，稱(chēng)美國(guó)“不是為政治影響而投資，而是奉行合作關(guān)系經(jīng)濟(jì)學(xué)”，“我們相信戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，而不是戰(zhàn)略依賴(lài)關(guān)系”。美國(guó)并未展開(kāi)與“一帶一路”規(guī)模和資金量對(duì)等的競(jìng)爭(zhēng)，而是聚焦數(shù)字經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)安全、能源和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展等領(lǐng)域，并先期投入1.13億美元的“預(yù)付資金”，以調(diào)動(dòng)更多私人資本參與“通過(guò)能源增進(jìn)發(fā)展和增長(zhǎng)”（EDGE）等具體行動(dòng)計(jì)劃。

美國(guó)商務(wù)部、能源部和國(guó)際開(kāi)發(fā)署等機(jī)構(gòu)也推出一系列政策，推動(dòng)美國(guó)商業(yè)界擴(kuò)展與印太地區(qū)的聯(lián)系。2018年11月，彭斯副總統(tǒng)在《華盛頓郵報(bào)》撰文稱(chēng)，美國(guó)在印太地區(qū)的貿(mào)易總額每年約為1.8萬(wàn)億美元，為美國(guó)創(chuàng)造了330萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位;美國(guó)在該地區(qū)的投資總額高達(dá)1萬(wàn)億美元，超出中日韓三國(guó)在印太地區(qū)的投資額之和。彭斯表示，美國(guó)與印太地區(qū)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的拓展將主要依賴(lài)私營(yíng)資本，推動(dòng)更多具有可視性利益的項(xiàng)目。

在安全領(lǐng)域，“印太戰(zhàn)略”聚焦“海上安全”、人道主義援助和減災(zāi)、維和能力提升、打擊跨國(guó)犯罪四大領(lǐng)域，以東南亞和太平洋島國(guó)為重點(diǎn)，并加大對(duì)孟加拉灣沿岸國(guó)尤其是斯里蘭卡的投入。2018年5月，美軍太平洋司令部正式更名為印太司令部。蓬佩奧在訪(fǎng)問(wèn)東南亞期間宣布美國(guó)將投入3億美元，用于強(qiáng)化印太地區(qū)的安全合作。2018年8月，美國(guó)舉辦新一期年度性“東南亞合作訓(xùn)練”（SEACAT）。美國(guó)還同新加坡啟動(dòng)“數(shù)字防御合作計(jì)劃”支持印尼和菲律賓等國(guó)打擊跨境武裝分子。此外，由于孟加拉灣位于印度洋和東南亞的結(jié)合部，地緣戰(zhàn)略地位日益突出，加之斯里蘭卡等國(guó)已成為“一帶一路”的重要合作對(duì)象，美國(guó)對(duì)這些國(guó)家也加大了關(guān)注力度。

值得注意的是，美國(guó)戰(zhàn)略界尤其是軍方對(duì)太平洋島國(guó)的重視程度也在顯著提升，擔(dān)憂(yōu)中國(guó)通過(guò)增加對(duì)島國(guó)港口等基礎(chǔ)設(shè)施的投資而進(jìn)一步獲取安全影響力，甚至建立海外軍事基地。美國(guó)和澳大利亞已經(jīng)與巴布亞新幾內(nèi)亞共建馬努斯島軍事基地，美軍力量加快重返太平洋島國(guó)地區(qū)。根據(jù)彭斯的說(shuō)法，2018年美國(guó)已向印太地區(qū)投入總計(jì)5億美元的安全援助，其中4億用于軍事領(lǐng)域，超過(guò)此前三年的總和。

雖然特朗普政府不像奧巴馬政府那樣高調(diào)推動(dòng)價(jià)值觀外交，但源于美國(guó)外交的長(zhǎng)期利益和傳統(tǒng)關(guān)切，“印太戰(zhàn)略”也逐步加大了對(duì)民主與治理問(wèn)題的關(guān)注，而且美方希望借此對(duì)“一帶一路”形成更加全面有效的制衡。彭斯2018年11月出席在巴布亞新幾內(nèi)亞舉行的亞太經(jīng)合組織（APEC）領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議期間，宣布美國(guó)將推動(dòng)耗資4億美元的“印太透明倡議”。特朗普政府強(qiáng)調(diào)，“良政”是美國(guó)印太愿景的核心部分，將支持該地區(qū)的“負(fù)責(zé)任政府”推動(dòng)民主和法治，要求各國(guó)尊重個(gè)人權(quán)利、保障宗教和言論自由、打擊腐敗等?！坝√该鞒h”旨在增強(qiáng)相關(guān)國(guó)家的能力建設(shè)，提高其捍衛(wèi)自身主權(quán)的能力，避免落入“別國(guó)制造的債務(wù)陷阱”。彭斯此次還在APEC工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)演講時(shí)頗具挑釁性地宣稱(chēng)，“威權(quán)主義和侵略行為在印太沒(méi)有立足之地”。

在政策協(xié)調(diào)架構(gòu)方面，特朗普政府大力推動(dòng)“美日印澳”四邊機(jī)制（Quad）。2017年11月這一機(jī)制得到重啟，目前參加四邊對(duì)話(huà)的官員仍是司局級(jí)，但不排除提升層級(jí)的可能性，軍方人士日后或許也會(huì)直接參與。2018年11月，美日印澳四國(guó)外交部高官在新加坡舉行第三次會(huì)晤，在海上安全、反恐、互聯(lián)互通等議題之外又增加了強(qiáng)化地區(qū)網(wǎng)絡(luò)安全的內(nèi)容。除了四邊機(jī)制，美日澳、澳日印等三邊協(xié)調(diào)機(jī)制也在逐步走實(shí)。比如，在經(jīng)濟(jì)方面，美日澳三方已決定共同支持地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為此簽署了三方基建合作備忘錄，成立“種子基金”，其中日本出資100億美元，澳大利亞出資20億美元。

2018年6月1日，時(shí)任美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)馬蒂斯在新加坡第17屆香格里拉對(duì)話(huà)會(huì)上發(fā)表演講，談及美國(guó)的“印太戰(zhàn)略”。

在“美日印澳”核心圈之外，法國(guó)、英國(guó)等歐洲國(guó)家也成為美國(guó)拉攏借重的對(duì)象。法國(guó)馬克龍政府提出“印太軸心”構(gòu)想，擔(dān)心“一帶一路”不僅影響其在歐洲、印度洋地區(qū)的利益，還會(huì)損害在非洲地區(qū)的利益。法國(guó)制定《2018法國(guó)和印太地區(qū)的安全政策》文件，英國(guó)推出“亞洲全域”（All of Asia）戰(zhàn)略，法英兩國(guó)防長(zhǎng)還多次表示將參與美國(guó)主導(dǎo)的“航行自由行動(dòng)”。尤為值得警惕的是，臺(tái)灣方面試圖借助已由特朗普簽署成法的《與臺(tái)灣交往法案》和《亞洲再保證倡議法》，積極參與美國(guó)的“印太戰(zhàn)略”。

如何看美“印太戰(zhàn)略”走向

美國(guó)“印太戰(zhàn)略”雖取得不少進(jìn)展，但也面臨一些障礙和挑戰(zhàn)，其前景如何取決于以下幾方面因素。

一是特朗普本人對(duì)“印太戰(zhàn)略”的態(tài)度。很大程度上，“印太戰(zhàn)略”體現(xiàn)了美國(guó)戰(zhàn)略界建制派人士的想法和偏好，特朗普的興趣可能并不太大，他對(duì)于地區(qū)政策的主要關(guān)注點(diǎn)仍在于調(diào)整經(jīng)貿(mào)關(guān)系和應(yīng)對(duì)朝核問(wèn)題。美國(guó)智庫(kù)戰(zhàn)略和國(guó)際問(wèn)題研究中心東南亞項(xiàng)目主任埃米·西萊特認(rèn)為，特朗普本人缺席2018年11月巴新APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議，加重了地區(qū)國(guó)家對(duì)美國(guó)“印太戰(zhàn)略”有關(guān)承諾嚴(yán)肅性的質(zhì)疑。

二是美國(guó)國(guó)務(wù)院、國(guó)防部等部門(mén)的人事調(diào)整會(huì)對(duì)“印太戰(zhàn)略”走向帶來(lái)一定影響。馬蒂斯2018年6月曾在參加新加坡香格里拉對(duì)話(huà)會(huì)期間大談“印太戰(zhàn)略”，而今卻已離開(kāi)美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)崗位。當(dāng)初負(fù)責(zé)制定“印太戰(zhàn)略”具體內(nèi)容的代理亞太事務(wù)助卿董云裳也已離開(kāi)國(guó)務(wù)院。此外，對(duì)于“印太戰(zhàn)略”的優(yōu)先事項(xiàng)，美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)之間存在不同理解，不少?lài)?guó)會(huì)議員認(rèn)為美國(guó)應(yīng)當(dāng)重新加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）——其前身就是特朗普上臺(tái)后立即宣布退出的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），避免“美國(guó)優(yōu)先”政策損害美國(guó)與印太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，從而為“印太戰(zhàn)略”提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。

三是美國(guó)與盟友伙伴之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。日本、澳大利亞、印度都明確希望減少“印太戰(zhàn)略”的對(duì)抗性色彩，既反對(duì)“美中共治”，也對(duì)美國(guó)借“印太戰(zhàn)略”對(duì)華過(guò)度施壓抱一定戒心。日本安倍政府將“印太戰(zhàn)略”改稱(chēng)為“印太構(gòu)想”，原因在于“戰(zhàn)略”一詞容易引起中國(guó)的警惕心理，使用“印太構(gòu)想”也更容易得到東盟國(guó)家的支持。2018年11月1日澳大利亞總理莫里森在澳亞洲協(xié)會(huì)發(fā)表演講時(shí)稱(chēng)，“今后一段時(shí)期，我們將不可避免地處于更高烈度的美中戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)之中?！彼瑫r(shí)表示，“重要的是，美中關(guān)系不要演變成用對(duì)抗來(lái)定義?！?018年6月印度總理莫迪在出席香格里拉對(duì)話(huà)會(huì)期間強(qiáng)調(diào)，印將推動(dòng)自己的“印太政策”，印太僅是地理概念，印度倡導(dǎo)建設(shè)自由、開(kāi)放、包容的印太。

四是其它地區(qū)國(guó)家對(duì)美國(guó)的“印太戰(zhàn)略”抱有疑慮。印尼、泰國(guó)等東南亞國(guó)家認(rèn)為，“印太戰(zhàn)略”的核心是美國(guó)、日本、印度和澳大利亞構(gòu)成的四國(guó)合作機(jī)制，東盟在地區(qū)格局中具有的“中心性”將因此受到挑戰(zhàn)。東盟還意識(shí)到，美國(guó)“印太戰(zhàn)略”很可能會(huì)引發(fā)中美對(duì)抗，導(dǎo)致東南亞國(guó)家陷入選邊站隊(duì)的困境。2019年1月在泰國(guó)清邁舉行的東盟外長(zhǎng)非正式會(huì)議上，各方就推出東盟版本的“印太戰(zhàn)略”進(jìn)行了深入討論，印尼外長(zhǎng)蕾特諾強(qiáng)調(diào)要以東盟為核心，確?！坝《妊蠛吞窖蟛坏帽挥糜谧匀毁Y源和海洋主導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪”。韓國(guó)也對(duì)“印太戰(zhàn)略”持謹(jǐn)慎觀望態(tài)度，擔(dān)心本國(guó)在地區(qū)格局中的地位因此下降。根據(jù)俄羅斯戰(zhàn)略界的評(píng)估，美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的實(shí)施，將對(duì)俄羅斯的“大歐亞伙伴關(guān)系”倡議構(gòu)成干擾，尤其是美國(guó)加大拉攏印度將對(duì)俄戰(zhàn)略利益產(chǎn)生較大影響。

（作者為當(dāng)代世界研究中心研究員）