(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 甘肅 蘭州 730020)

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐，堅(jiān)持新發(fā)展理念，發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，更好推動(dòng)政府引導(dǎo)基金中政府的推動(dòng)作用，推動(dòng)政府引導(dǎo)基金的發(fā)展。政府引導(dǎo)基金的發(fā)展以企業(yè)為主體，政府為導(dǎo)向加強(qiáng)對中小企業(yè)創(chuàng)新的支持，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。在市場發(fā)展的推動(dòng)下，政府通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金來推動(dòng)和支持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。故而本文對政府引導(dǎo)基金的風(fēng)險(xiǎn)及績效評價(jià)進(jìn)行綜述。

一、政府投資引導(dǎo)基金內(nèi)涵

《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)行的指導(dǎo)意見》中明確指出出引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域”。李洪江(2010)就這一性質(zhì)的界定包含三層含義：首先，引導(dǎo)基金是不以贏利為目的的政策性基金，而非商業(yè)性基金。這就要求引導(dǎo)基金必須體現(xiàn)政策含義，支持國家鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)。其次，引導(dǎo)基金按市場化有償方式運(yùn)作，而不是通過撥款、補(bǔ)貼的無償方式運(yùn)作，可以獲得一定回報(bào)。最后，引導(dǎo)基金用于扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，而不是直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。由此可見，引導(dǎo)基金主要體現(xiàn)國家政策導(dǎo)向，運(yùn)用市場化運(yùn)作是為了提高其使用效果，扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展但不與民爭利。

二、政府投資引導(dǎo)基金的必要性

政府多年以來出臺(tái)了一系列的文件來規(guī)范和發(fā)展引導(dǎo)基金，如《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)行的指導(dǎo)意見》中明確規(guī)定:“引導(dǎo)基金的宗旨是發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大作用，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本市場失靈問題”。以色列的實(shí)踐充分證明政府引導(dǎo)基金的杠桿效應(yīng)。

政府引導(dǎo)基金在全國不斷地發(fā)展，學(xué)者們也對此進(jìn)行了一些研究，王資燕(2016)通過對國內(nèi)外政府引導(dǎo)基金相關(guān)文獻(xiàn)的研究提出政府設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金對所投企業(yè)的早期投資及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面都起到積極作用，有助于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的快速健康發(fā)展。孫雯、張曉麗、邱峰(2017)研究認(rèn)為政府引導(dǎo)基金的積極效能有彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足，形成合力，根據(jù)深創(chuàng)投的經(jīng)驗(yàn)，可為企業(yè)提供的資金量更是呈現(xiàn)幾何式增長；促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高財(cái)政資金的使用效益；推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的重要引擎，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提供創(chuàng)新發(fā)展，邁向產(chǎn)業(yè)中高端的“捷徑”；部分解決市場失靈問題，助力弱勢企業(yè)融資。樊軼俠、孫家希(2016)認(rèn)為發(fā)展地方政府引導(dǎo)基金是轉(zhuǎn)變政府職能的要求；是提高政府財(cái)政資金使用績效的要求；是促進(jìn)實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求；提升企業(yè)融資能力的要求。以前人的研究為鑒，我認(rèn)為政府引導(dǎo)投資基金有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使創(chuàng)業(yè)企業(yè)、新興企業(yè)能夠得到更好的發(fā)展。

三、政府投資引導(dǎo)基金存在的問題與可持續(xù)發(fā)展

國內(nèi)政府投資引導(dǎo)基金的發(fā)展歷史僅有二十多年，所以發(fā)展過程中存在很多的問題，首先，關(guān)于政府引導(dǎo)基金的監(jiān)督與管理的問題，政府在《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)行的指導(dǎo)意見》對基金的管理部分提出應(yīng)當(dāng)建立項(xiàng)目公示制度，接受引導(dǎo)基金的監(jiān)督，確?；疬\(yùn)作的公開性。在風(fēng)險(xiǎn)控制方面，建立健全業(yè)績激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，制定相應(yīng)的退出機(jī)制。孫雯、張曉麗、邱峰(2017)提出利用行政監(jiān)督、第三方監(jiān)督、基金管理人情況上報(bào)、績效考核評價(jià)等多種方法，加強(qiáng)投后管理。

(一)政府引導(dǎo)基金發(fā)展過程中存在的問題。王資燕(2016)提出國內(nèi)的基金績效評價(jià)分析具有較強(qiáng)的地域性，部分研究的實(shí)證分析沒有體現(xiàn)出政府引導(dǎo)基金的“引導(dǎo)”性。孫雯等基于數(shù)據(jù)分析得出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立密集，而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)相對較少，但單只規(guī)模大。樊軼俠、孫家希(2016)認(rèn)為政府干預(yù)色彩太濃，基金政策性目標(biāo)與商業(yè)性目標(biāo)不協(xié)調(diào)，并給提出的建議是建立讓利機(jī)制，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

(二)政府引導(dǎo)基金信息不對稱、委托代理問題。李洪江(2010)認(rèn)為創(chuàng)業(yè)投資家的信息多于創(chuàng)業(yè)資本家的信息，創(chuàng)業(yè)企業(yè)家的信息多于創(chuàng)業(yè)投資家的信息。創(chuàng)業(yè)投資市場的信息不對稱加重了逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。創(chuàng)業(yè)投資運(yùn)行過程中存在創(chuàng)業(yè)投資家與創(chuàng)業(yè)資本家之間、創(chuàng)業(yè)投資家與創(chuàng)業(yè)企業(yè)家之間的雙重委托-代理關(guān)系。兩個(gè)方面加劇了市場失靈，政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金中政府的參與和支持是對市場失靈的一種矯正。李萬壽(2006)等認(rèn)為除了雙重委托，還有政府與創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金職能部門之間的委托代理關(guān)系。張燕(2016)通過政府引導(dǎo)基金績效評價(jià)案例的解讀提出政府引導(dǎo)基金有四個(gè)行為主體——政府、出資人代表、基金管理者、投資對象，它們之間具有多重委托代理關(guān)系?！俺鲑Y人代表”代表政府與社會(huì)資本共同成立基金，它們之間具有委托代理關(guān)系；專業(yè)基金管理受托對政府引導(dǎo)基金進(jìn)行管理，基金投資者與管理者具有委托代理關(guān)系；基金管理者將資金投向投資對象，由投資對象對資金進(jìn)行運(yùn)作，它們之間具有委托代理關(guān)系，因此，績效評價(jià)必須關(guān)注和厘清政府引導(dǎo)基金的多層次委托代理關(guān)系，才能科學(xué)、客觀地分析A市政府引導(dǎo)基金，避免信息不對稱等問題的產(chǎn)生。孫雯、張曉麗、邱峰(2017)提出建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，整合法院判決、工商注冊、企業(yè)納稅、信用等級(jí)、企業(yè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)等信用信息，緩解因信息不對稱導(dǎo)致的投資風(fēng)險(xiǎn)。

(三)政府引導(dǎo)基金的可持續(xù)發(fā)展。李洪江(2010)提出必須對引導(dǎo)基金的運(yùn)用加強(qiáng)管理，提高基金運(yùn)用效益，減少基金損失，如對選擇創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)、對投資份額限制、要求優(yōu)先分配權(quán)和清償權(quán)以及加強(qiáng)對合作企業(yè)資金使用的監(jiān)管等做出規(guī)定。也必須要求引導(dǎo)基金盡可能保值增值，保值增值的衡量指標(biāo)可以用引導(dǎo)基金價(jià)值指標(biāo)，引導(dǎo)基金現(xiàn)有價(jià)值與引導(dǎo)基金的原值之比稱為引導(dǎo)基金價(jià)值指標(biāo)，將該指標(biāo)的年度考核控制在-30%至30%之間以使引導(dǎo)基金持續(xù)發(fā)展下去。李洪江和鮑曉燕(2011)在建立政府方向指標(biāo)中提出因?yàn)閯?chuàng)業(yè)企業(yè)在種子期和起步期的成功率很低，若投入太多，可能會(huì)造成政府引導(dǎo)基金的巨大虧損，繼而影響引導(dǎo)基金的可持續(xù)發(fā)展，所以引導(dǎo)基金投入創(chuàng)業(yè)企業(yè)的資金應(yīng)適度(30%-50%)，由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也由政府和創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。

四、政府引導(dǎo)基金績效評價(jià)的指標(biāo)構(gòu)建

政府引導(dǎo)基金績效評價(jià)是全面分析影響基金投資管理的內(nèi)外部因素、基金管理公司履約能力及可信任程度、基金的業(yè)績表現(xiàn)等數(shù)據(jù)后作出的統(tǒng)計(jì)和總結(jié)，作為投資者選擇基金、作出決策的參照標(biāo)準(zhǔn)，或?yàn)槠渌畔⑹褂谜咛峁﹨⒖嫉囊环N評價(jià)方法。各國各政府對政府引導(dǎo)基金的績效評價(jià)有不同的研究和結(jié)論。

政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金最早興起于國外，所以國外研究早于國內(nèi)研究。國外學(xué)者對政府引導(dǎo)基金績效評價(jià)的研究有：David B.Audretsch(2002)等人首次開始關(guān)注對政府引導(dǎo)基金績效評價(jià)問題，他們對美國國防部設(shè)立的SBIC的績效進(jìn)行了定性研究，分析SBIC對創(chuàng)新和商業(yè)化、創(chuàng)業(yè)行為、社會(huì)收益以及經(jīng)濟(jì)回報(bào)等方面的影響。以色列的YOZMA基金屬于政府出資的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，為高科技的發(fā)展提供援助，Anthony Bartzokas,Sunil Mani(2004)從系統(tǒng)進(jìn)化角度評估了以色列Yozma方案。評價(jià)指標(biāo)包括：與政府風(fēng)險(xiǎn)投資基金相關(guān)的退出數(shù)量、IPO/M&A比例、成功比例、基于現(xiàn)有創(chuàng)業(yè)投資基金修改過的成功比例、管理的總資本、最佳退出、知名的投資者或者戰(zhàn)略伙伴是否投資創(chuàng)業(yè)投資公司、創(chuàng)業(yè)投資的引導(dǎo)作用。該研究將引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用和示范效應(yīng)納入評估指標(biāo)，是一個(gè)創(chuàng)新。對于德國的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)作情況，Dirk Schilder(2006)從項(xiàng)目篩選過程、投資行為以及管理咨詢服務(wù)方面進(jìn)行比較，認(rèn)為其為當(dāng)?shù)貏?chuàng)業(yè)企業(yè)提供了資金、管理等方面的支持，實(shí)現(xiàn)了引導(dǎo)基金的價(jià)值。澳大利亞政府創(chuàng)新投資基金IIF成立于1997年，在運(yùn)作了十年后，Douglas Cumming(2007)嘗試建立一個(gè)指標(biāo)體系對IIF的績效進(jìn)行評價(jià)，指標(biāo)包括：起步期與早期投資、對高新技術(shù)企業(yè)的投資、分階段投資、辛迪加聯(lián)合投資、投資組合的規(guī)模、退出方式的效果、以IPO方式退出時(shí)的股價(jià)回。

國內(nèi)學(xué)者對政府引導(dǎo)基金績效評價(jià)的研究有：我國學(xué)者研究基金績效評價(jià)源于2008年政府發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)行的指導(dǎo)意見》。繼而李洪江(2010)參考公共財(cái)政支出績效考核評價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)行的指導(dǎo)意見》提出了5項(xiàng)具體考核指標(biāo)：政府產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向指標(biāo)、政府支持方向指標(biāo)、引導(dǎo)基金的杠桿效應(yīng)指標(biāo)、引導(dǎo)基金價(jià)值指標(biāo)、引導(dǎo)基金的風(fēng)險(xiǎn)控制效果指標(biāo)。劉春曉、劉紅濤、孟兆輝(2015)運(yùn)用層次分析法和TOPSIS法對北京市新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金進(jìn)行實(shí)證分析，客觀地反映了原始數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)與內(nèi)在聯(lián)系，強(qiáng)化了評價(jià)的客觀性，并為其他政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)參股基金的績效評價(jià)提供了借鑒作用。王赫一(2012)基于規(guī)模收益可變的超效率DEA方法對我國基金市場上的72只基金2005年至2011年績效進(jìn)行分析評價(jià)的同時(shí)，以此為依據(jù)應(yīng)用雙向表法對其績效進(jìn)行了檢驗(yàn)。發(fā)現(xiàn)基金績效在“牛市”與“熊市”時(shí)存在很強(qiáng)的持續(xù)性，而在市場波動(dòng)劇烈時(shí)不具有持續(xù)性。為我國證券基金業(yè)的發(fā)展提供了理論支撐。

五、政府引導(dǎo)基金績效評價(jià)體系建設(shè)

近年來，我國各地方積極對政府引導(dǎo)基金大力支持和建設(shè)，在績效評價(jià)研究的基礎(chǔ)上，探索績效評價(jià)體系的建設(shè)，各地方就本省的情況建立了一些指標(biāo)，但沒有一套科學(xué)、合理的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金績效評價(jià)體系。隋微微(2008)就政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金建立了一個(gè)評價(jià)指標(biāo)體系，她提出該考核指標(biāo)體系是《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)行的指導(dǎo)意見》還未出臺(tái)，所以尚不能反映文件要求的政策目標(biāo)取向。鄒易等建立了關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資者經(jīng)營績效評價(jià)的評價(jià)體系，該指標(biāo)體系為設(shè)計(jì)政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金績效評價(jià)體系提供了參考。唐瑞(2012)要構(gòu)建一個(gè)符合自身特點(diǎn)、科學(xué)合理的政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)體系。今后要努力解決以下三個(gè)方面的問題：政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金的投資領(lǐng)域有哪些，如何將政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金所投資的領(lǐng)域科學(xué)的進(jìn)行分類；引導(dǎo)基金在投入到不同領(lǐng)域、不同行業(yè)時(shí)具有不同的特點(diǎn)，如何在具有差別的情況下建立通用的績效評價(jià)指標(biāo)體系；在具體投資環(huán)境下，該如何確定出具體合適的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。以廣州凱得科技創(chuàng)新投資有限公司為例，通過構(gòu)建指標(biāo)體系，進(jìn)行案例分析，探索一套科學(xué)合理的引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)體系，為政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金的績效評價(jià)提供參考和借鑒。李仁清(2014)從基金政策導(dǎo)向、引導(dǎo)基金成長預(yù)期、基金風(fēng)險(xiǎn)控制三個(gè)方面，構(gòu)建重慶科技創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金的績效評價(jià)體系。趙建剛(2010)在中國政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀的研究中提出明晰定位，建立完善的績效評價(jià)體系投資績效評價(jià)體系的建立和完善，要從合規(guī)、管理、效益等多個(gè)維度，全方位、立體地對相關(guān)人員和機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，要努力做到政策效益和經(jīng)濟(jì)效益的兼顧。具體合規(guī)指標(biāo)包括對政府引導(dǎo)基金的立項(xiàng)合理性和投資完成程度的評價(jià)，管理指標(biāo)主要包括政府引導(dǎo)基金組織、管理和資金運(yùn)用等方面的評價(jià)，效益指標(biāo)主要是指對引導(dǎo)基金運(yùn)行效果以及其對社會(huì)影響的評價(jià)等。