李成祥 李慶瑞

摘 要：近年來，中國政府部門大力支持和推動基礎設施建設的PPP融資模式。由于PPP融資模式有關理論研究和實際經(jīng)驗探索的持續(xù)深入，它的地位也在逐步得到提升。然而，與國外發(fā)達國家相比，中國的PPP融資模式仍處于起步階段，仍有許多問題亟待解決。以杭州灣跨海大橋PPP模型為例，分析杭州灣跨海大橋PPP模式中的缺陷，并在此基礎上提出相應對策，以期為加快城市基礎設施建設和有效運行提供參考。

關鍵詞：PPP;融資模式;缺陷;對策

中圖分類號：F830? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）01-0081-03

一、案例內(nèi)容概要

在當?shù)卣男麄骱贾轂晨绾４髽蛳?，作為中國第一個參與私人資本的支柱——杭州灣跨海大橋項目選擇PPP融資模式，該模式為項目建設和運營融資100多億元。浙江杭州灣跨海大橋是一座橫跨中國杭州灣海域的跨海大橋，北起浙江省嘉興市海鹽鄭家埭，南至寧波市慈溪水路灣[1]。大橋的長度為35.67千米，僅次于在2011年建成的長度63.48千米的青島海灣大橋，在世界跨海大橋長度比較中位居第三。杭州灣跨海大橋預計可以使用一百年。橋梁車道采用六車道公路設計，計劃車速為每小時100公里。前期預算需建設費用118億元，但在大橋?qū)嶋H建設中支出高達200多億人民幣，超出預算的69.5%。即使這項工程十分龐大，技術操作具有很大難度性，但該工程是浙江省私人企業(yè)投資者和地方政府進行的主要投資。杭州灣跨海大橋項目的亮點是我國尚未投資該項目。

杭州灣跨海大橋項目被正式審批成功后，出現(xiàn)了許多社會私人力量躋身其中的潮流現(xiàn)象。許多銀行也看好這個項目并愿意為項目建設提供資金，銀行間和私營企業(yè)間競爭力量較大。在此背景下，共有17家私營企業(yè)順利加入其中，當時社會公眾力量所占比例超過項目的一半。社會公眾力量的熱情加入不僅引起社會和媒體的持續(xù)關注，而且還降低了政府財務支出以及分擔建設項目存在的風險。但項目剛批準不久，出于各種原因，部分私營企業(yè)將股份轉(zhuǎn)讓給國營企業(yè)的現(xiàn)象普遍存在。到2012年的6月份，國有企業(yè)對該項目控股比例可達85%，社會公眾力量對項目投資熱潮逐漸退去。杭州灣大橋的融資結(jié)構(gòu)主要有：

1.政府。寧波和嘉興兩地政府在項目中扮演多重角色。兩地政府既要制定好實施項目的宏觀政策來保證項目的正常啟動及建設，又要在工程建成后將一定期限的經(jīng)營設施的權力移交股東公司，當合同期限到期后政府將收回對杭州灣大橋的管理經(jīng)營權。兩地政府在項目的各流程推進中給予了一定的支持，以保證項目的正常運行。

2.項目公司。2001年8月，代表寧波方90%股份的寧波市杭州灣大橋投資開發(fā)有限公司成立，9月，寧波方與占股份10%的嘉興方共同組建了杭州灣跨海大橋發(fā)展有限公司[2]。其中，寧波杭州灣投資開發(fā)有限公司投資34.7億元，嘉興杭州灣投資開發(fā)有限公司投資3.8億元共同建立公司完成項目。該項目公司對杭州灣跨海大橋有管理權，同時也承擔著公司欠債的風險。

3.投資經(jīng)營股東。杭州灣跨海大橋竣工后，投資經(jīng)營股東主要有中國鋼鐵總公司、慈溪建橋投資有限公司、慈溪興橋投資有限公司、余姚市杭州灣大橋投資有限公司、寧波交通投資控股有限公司、雅戈爾集團股份有限公司和慈溪天一投資有限公司，以上7家公司在杭州灣跨海大橋建成三十年內(nèi)可對使用該基礎設施用戶收取費用，以達到營利的目的。

4.貸款銀團。如此浩大的工程資金來源并不單一，且項目公司注冊資金是項目預計總投資數(shù)額的1/3，并不能為建橋采購提供保障。為保證大額融資的流暢投入，其資金不足部分由銀行貸款方式籌得。貸款前銀行對該項目建設及后期投入使用后預期收益進行全方位的評估后，貸款銀行團體方承諾貸款70億元，其中該集團包括國家開發(fā)銀行、工商銀行、上海浦東發(fā)展銀行和中國銀行。

二、PPP融資模式

公私伙伴關系（Public-Private-Partnerships，PPP）是指公共部門和私人部門為提供公共服務、公共產(chǎn)品而建立起來的長期伙伴關系[3]。這種關系可使政府與社會資本提供公共產(chǎn)品或者服務，以特許經(jīng)營權為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和約束機制，公共部門和私人公司將充分發(fā)揮雙方的優(yōu)勢，提供公共物品或服務的質(zhì)量和供應效率。PPP融資方式的具體流程是項目發(fā)起人或者政府通過招標的形式授予中標單位以特許權，項目發(fā)起人和中標單位按比例出資投建組成項目公司，項目公司將完成融資、建設、設備采購、運營等流程為項目實現(xiàn)盈利，該項目在一段時間后和投資回報后將公共物品或服務轉(zhuǎn)移給政府或項目發(fā)起人。這種模式下，政府節(jié)省了對公共物品或服務的成本使用、緩解財政壓力，企業(yè)在項目運營中收取相關服務費用盈利，公眾可以通過購買公共產(chǎn)品或服務來改善社會邊際效益，并實現(xiàn)三方的預期盈利狀態(tài)。

PPP模式的含義主要包括以下三個方面：首先，PPP是一種創(chuàng)新性的項目融資模式。這種模式的推廣可以提升公共部門的改革能力。PPP項目的需求變化間接增強公共部門管理的柔韌性，公共部門通過不斷分析外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境的變化從而自身創(chuàng)新，提高對基礎設施的治理能力。其次，政府可以把PPP融資模式當做解決城市公共基礎設施建設面臨的持久性發(fā)展難題的優(yōu)化途徑。公共組織的職能之一就是最大限度滿足社會成員對公共產(chǎn)品或服務的需求。公共物品的可持續(xù)性也是公共部門考慮的重要因素之一，主要體現(xiàn)在項目投入使用期間社會公眾力量對基礎設施進行保養(yǎng)維護。最后，政府在其模式下可以將融資的風險進行分攤。應用PPP模式并非把所有風險轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)，也要注重效率，因為投資者有無法控制的高價格風險。

三、案例中存在的主要缺陷

1.民間資本的撤退。橋梁建立后，包括外資在內(nèi)的民間資本表達了參與和出現(xiàn)的強烈意愿。人民出資正在爭著購買股票，銀行正在急于給項目公司放貸。在民資人股大橋高峰期，共有17家民營企業(yè)參股，民間資本一度占到了整個項目的55%[4]。但從大橋1993—2008年的建設來看，五次提高投資額、不斷遭遇技術難題以及蕭山與紹興的通道建設帶來的利益下滑等問題都讓民間投資商對該項目充滿了擔憂，因此一些民營企業(yè)就選擇撤股。其中，宋城集團和雅戈爾集團的退出，是由于早期橋梁建設的技術，效率與市場經(jīng)濟評估缺乏論證依據(jù)，也有政府和民營企業(yè)的特許協(xié)議以及相關合同不規(guī)范的原因，這些因素給后來杭州灣大橋預期順利建設帶來了重大損害。

2.合同和預期結(jié)果相沖突，合同缺乏靈活性。杭州灣大橋項目建設運行時間具有長期性且在項目目標實現(xiàn)過程中內(nèi)外部環(huán)境是多變的，很多意想不到的事情都可能會發(fā)生在實際執(zhí)行中。在書寫合同時候很難將未來的種種不可控危機考慮在內(nèi)。因此，項目執(zhí)行過程與內(nèi)外部環(huán)境進行及時的良性的互動溝通顯得尤為重要。相關部門在對杭州灣大橋的項目評估中，收益資金的多少是依據(jù)杭州灣大橋開通后行駛的車流量的估計值。但通過對車流量的數(shù)據(jù)統(tǒng)計并未達到預期設想，以至于項目一旦開始動工，這樣的特大基礎設施建設的合同調(diào)整極其不易。

3.商業(yè)競爭力大，項目收益不理想。杭州灣跨海大橋建成通車一年多的時間，紹興杭州灣橋準備著手建設，這個項目建成后杭州灣跨海大橋大大削減了通過大橋的車流量，而紹興杭州灣橋的建設總成本低于杭州灣跨海大橋的總成本。橋身只有10公里的嘉紹大橋于2013年7月正式通車，在通行費數(shù)額方面，杭州灣大橋每車次收取過橋費80元，而嘉紹大橋每車次收取過橋費65元。由此可見，杭州灣的商業(yè)競爭壓力不斷上升，車流量逐漸被分散。長此以往，可能該項目盈利較少甚至難以收回投資金額。

四、PPP模式在杭州灣大橋建設融資中解決問題的對策

1.加強PPP項目的頂層設計。以國家大方針大政策為行動指南，項目的準則與行業(yè)政策同軌，并向齊肩而行?，F(xiàn)階段的中國屬于發(fā)展中國家并將長期處于社會主義初級階段，PPP項目蓬勃發(fā)展但問題也不容忽視，其持久有效的生命力，不僅需要遵守項目初期摸石頭過河的基本原則，還要追求更高層次的要求，完善項目的頂層設計，打造工匠精神，做到精益求精。通過不斷摸索和前進，利用已有的資源，站在前人的肩膀上，開闊視野，延展格局，進一步完備PPP制度體系，充分發(fā)揮PPP項目的頂端優(yōu)勢。不可否認，現(xiàn)實社會存在著不規(guī)范的PPP項目，在當今的發(fā)展背景下，政府片面地強調(diào)了基礎設施的供給，而沒有結(jié)合實際情況，也沒有選擇性的過濾以及甄別，“眉毛胡子一把抓”、委曲求全以及缺乏重點的方式，十分影響項目預期的效果。任何措施離開了實際都是徒勞的，只有融合可行性和操作性才有繼續(xù)實施的必要。頂層設計離不開工匠精神，在某一領域挖掘豎直潛能，以此牽一發(fā)而動全身取得連續(xù)的效益鏈經(jīng)濟。如今PPP項目正處于一段穩(wěn)中求進時期，需要國家采取措施大力整改和規(guī)范相關程序和法律法規(guī)。無規(guī)矩不成方圓，每一個行之有效的組織或者機構(gòu)內(nèi)部一定缺少不了嚴格而標準的管理流程，統(tǒng)一量化。PPP項目涉及資金較大，與合作者有著長期的協(xié)議約定，剔除低端難以合格、發(fā)展前景渺茫、資金供給嚴重不足的部分項目，為加強頂層設計夯實根基。發(fā)展應當秉持著長遠的戰(zhàn)略性戰(zhàn)略，PPP融資模式亦如此，以高標準高要求高目標培育高效、規(guī)范、透明的PPP市場。建立PPP協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，借此，協(xié)同調(diào)和不同PPP項目的外部境況，努力創(chuàng)造適宜發(fā)展的的政策法律環(huán)境。從流程入手，層層把關，通過采購、合同、設備、技術、資金、職責的精細化設計，加快轉(zhuǎn)變服務型政府的職能，提高政府項目監(jiān)管的能力，減少PPP模式的摩擦，降低私人部門的參與風險。

2.建立公開透明的風險分擔機制。PPP項目本身具有極大的不確定性，風險問題難以避免，只有最大化地規(guī)避，不同類別具體分析個別對待，秉持誰有能力誰承擔、誰負責誰承擔的原則，建立透明合理的責任分擔機制。調(diào)查和評估工作在PPP項目準備階段中扮演著舉足輕重的角色，必要的時候引入第三方專業(yè)的風險評估和分析機構(gòu)，確保項目真正有切實可行的前景。公共部門根據(jù)調(diào)查和評估結(jié)果的基礎上，細化分解風險，欲戴皇冠必承其重，責任越大，風險越大，職權責是對立統(tǒng)一的關系。這一切的努力都是為了獲得公平、公正、公開的風險承擔招標文件的出示，吸引更多優(yōu)秀合作者加盟PPP項目的發(fā)展模式。在不可忽視的融資方面，大銀行信用度顯然占有絕對的優(yōu)勢，經(jīng)濟基礎決定上層建筑，要想把事業(yè)做大做強，雄厚的資金鏈起著很大的作用。就國內(nèi)而言，融資銀團貸款者是擁護支持者，它的實力反映了項目資金結(jié)構(gòu)，以及抗風險能力。對于國外項目則需要深思熟慮采用內(nèi)外結(jié)合的渠道，單方面的銀行入股效果不佳。可以考慮過設立特殊目的機構(gòu)，給國際債券市場發(fā)行人民幣債券和匯集國際金融機構(gòu)的加入予以支持，共同分擔融資成本和承擔融資的風險。

3.完善法律法規(guī)機制，保障私人部門利益。公共物品的提供與服務本身是一項公益性項目，無法橫越前期大量甚至透支的人財物的投入，這也是大多數(shù)社會資本參與其中有所顧慮的。完善相應的法律法規(guī)保障私人部門的利益，照顧到利益相關者的需求。合作，有互動配合才會有繼續(xù)操作下去的意識。不同的人性對風險的反應程度不一樣，有些人偏愛風投，認為具有挑戰(zhàn)性會帶來更多的收益，但也存在不愿意冒險的保守投資者。不論是什么合作者，政府作為發(fā)起者，必須承擔責任，為對方考慮周全，供給基本的保障因素下，硬件設施以及需求保障也是必不可少的。轉(zhuǎn)變政府職能和觀念，政府部門要著眼于將市場機制調(diào)整融入到組織內(nèi)部改革中，進而樹立新的治理理念。推進PPP模式的發(fā)展，首先要對傳統(tǒng)單一的財政資金投資觀念進行根本上的轉(zhuǎn)變，其次是政府主體自覺全程投入市場機制運作的投資建設中來。簡政放權一直是政府改革的重中之重，微觀管制者的角色繁重缺乏效率。政府部門要轉(zhuǎn)變在基礎設施投融資中的主導地位，要向指導、監(jiān)督企業(yè)的角色轉(zhuǎn)變[5]。

4.建立PPP專門協(xié)調(diào)部門管理項目全生命周期體系。一個完整的PPP模式，應該包括項目周期各個階段的活動，如設計、融資、建設、運營、維護、移交等，是一種結(jié)構(gòu)復雜的項目運作模式[6]。政府要建立PPP專業(yè)化針對性管理部門，根據(jù)項目的長期的財務規(guī)劃和整個生命周期的財務支出，通過展示項目的承受能力來預防和控制風險。這不僅解決了施工期籌資的難題，而且控制了進入運營期后的資本償還、付息和資本保障風險。社會資本的運營能力是否有承擔重任的底氣和資本，是政府融資選擇的重要考察因素。同時，政府本身應該提高管理合同的能力。社會資本發(fā)展能量，關鍵性的一步是如何結(jié)合技術實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化，引領服務和科技的雙輪驅(qū)動。

PPP作為一種創(chuàng)新型融資模式，我國政府不應該照搬照抄其他國家的成功案例模式，而應結(jié)合我國實際背景特色性地發(fā)展。PPP項目具有長期性，倘如只是公私合營下的融資手段，政府恐怕很難維持較好的信用形象。充滿慣性的大社會下，擁有穩(wěn)中求進、持之以恒的項目長效機制是對社會資本完美的責任詮釋。從一開始一味地追求基礎設施的最大化引發(fā)了多、雜、亂的PPP項目，會嚴重影響長期的持續(xù)發(fā)展，通過制定統(tǒng)一的基礎設施規(guī)劃，為“政走人息”的難題提供相應的保證，不會因為領導者個人的原因?qū)Υ缶之a(chǎn)生不必要的后果。完善政府公信力的監(jiān)督體系，將大眾對政府公信力的評價反饋，作為政府官員績效合格和官員職位提升的重要依據(jù)，從而有效保證政策的可持續(xù)性、可操作性，提高政策公開的透明度。

參考文獻：

[1]? 顧朝光.公用事業(yè)項目融資模式及政府監(jiān)管研究[D].杭州：浙江大學，2015.

[2]? 蘇燕.大型橋梁PPP項目全壽命周期風險管理研究[D].上海：同濟大學，2008.

[3]? 金瀟，何翔舟.中國公共產(chǎn)品服務高成本的原因及其對策[J].中共浙江省委黨校學報，2013，（4）.

[4]? 肖夏.民間資本“出逃”的杭州灣樣本[J].中國公路，2013，（20）.

[5]? 李偉舵.PPP模式下的基礎設施建設投融資存在的問題與對策[J].決策與信息，2015，（5）.

[6]? 韓志鋒，郝雅風，李開孟，等.借鑒英法經(jīng)驗，促進我國PPP模式健康發(fā)展[J].中國工程咨詢，2016，（8）.