●王樺宇 連宸弘

一、績效預(yù)算改革與法治政府建設(shè)

預(yù)算是治理的基礎(chǔ)，績效預(yù)算是政府效能的前提，深化績效預(yù)算改革有利于打造“高效、責(zé)任、透明”服務(wù)型政府。2014年，新《預(yù)算法》修訂通過，立法宗旨轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督”，正式明確“全口徑預(yù)算”的法定范圍，全面提高預(yù)算的透明度，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范了財政轉(zhuǎn)移支付和地方債的運行，鋪設(shè)了 “陽光預(yù)算”“民主預(yù)算”“支出預(yù)算”的績效治理路徑。值得注意的是，2014年《預(yù)算法》第12條明確規(guī)定了講求績效的原則，并對績效目標(biāo)管理、績效評價、績效結(jié)果應(yīng)用等作出明確規(guī)定，第一次在法律層面引入績效預(yù)算理念。2018年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱 《意見》）提出，“要力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”，進(jìn)一步推動預(yù)算績效管理深化改革。李克強(qiáng)總理在2019年《政府工作報告》中明確指出，“加大預(yù)算公開改革力度，全面實施預(yù)算績效管理?！笨冃ьA(yù)算改革與法治政府建設(shè)密切相關(guān)，是國家法治水平和政府治理能力的重要體現(xiàn)。

二、績效預(yù)算的概念維度和邏輯構(gòu)成

從世界范圍的預(yù)算發(fā)展歷史來看，績效預(yù)算經(jīng)歷了從傳統(tǒng)績效預(yù)算過渡到新績效預(yù)算管理的階段。傳統(tǒng)績效預(yù)算以產(chǎn)出或結(jié)果為導(dǎo)向，重點根據(jù)投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)來分配財政資源，以績效考評作為技術(shù)工具，并提供財政支出效率。新績效預(yù)算主要以效率指標(biāo)、有效性指標(biāo)和成果指標(biāo)為根據(jù)對資源進(jìn)行分配，在以產(chǎn)出結(jié)果為導(dǎo)向的同時，以績效評價為關(guān)鍵、以適度分權(quán)為手段、以管理問責(zé)為約束，強(qiáng)調(diào)績效在預(yù)算過程中的全域治理。大部分OECD國家的績效預(yù)算改革是自上而下高位推動的，是一個循序漸進(jìn)的過程，完善的立法、先進(jìn)的評價方法、配套的信息系統(tǒng)和會計制度、有約束力的問責(zé)制度為績效預(yù)算改革提供了支持。我國的績效預(yù)算制度起步較晚，長期以來重過程評價而輕目標(biāo)導(dǎo)向，近些年來才從對預(yù)算的績效管理向符合現(xiàn)代預(yù)算特征的對績效預(yù)算的導(dǎo)向管理轉(zhuǎn)變。特別是2014年《預(yù)算法》修訂并將績效預(yù)算的目標(biāo)和內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定后，我國的績效預(yù)算才真正開始邁入現(xiàn)代化、規(guī)范化和法治化進(jìn)程。

（一）績效預(yù)算的“效率性”

績效預(yù)算在形式上是效率預(yù)算，注重“效率性”和對預(yù)算的結(jié)果導(dǎo)向和指標(biāo)考評。借助經(jīng)濟(jì)學(xué)上的委托代理理論，可以發(fā)現(xiàn)公共預(yù)算的過程中存在著多層委托代理關(guān)系，不僅包括公眾與廣義政府之間的委托代理關(guān)系，還包括央地政府之間、預(yù)算部門與政府內(nèi)部財政部門之間的委托代理關(guān)系。委托代理關(guān)系下的公共預(yù)算管理存在典型的信息不對稱問題，多層委托代理關(guān)系形成的委托代理鏈條加劇了委托人和代理人之間的信息不對稱，容易引發(fā)代理人的道德風(fēng)險問題，政府在預(yù)算過程中可能發(fā)生效率低下和內(nèi)部尋租行為。公共預(yù)算績效管理實際上是將私人部門 （企業(yè)）中的管理機(jī)制引入公共部門，通過結(jié)果導(dǎo)向和效率導(dǎo)向激勵預(yù)算管理部門更好地提供公共服務(wù)并克服信息不對稱。因此，績效預(yù)算的制度設(shè)計在形式上表現(xiàn)出對效率性的側(cè)重，而指標(biāo)考評則是體現(xiàn)預(yù)算績效的核心方法。通過充分考慮體現(xiàn)公共產(chǎn)品效率的表現(xiàn)形式，科學(xué)合理地設(shè)計指標(biāo)體系，以績效為中心的公共預(yù)算管理有助于對公共產(chǎn)品效率的客觀評價和橫向比較。

（二）績效預(yù)算的“人民性”

績效預(yù)算在屬性上是民主預(yù)算，注重“人民性”和對預(yù)算的實質(zhì)審查和民主監(jiān)督?；诠珯?quán)力應(yīng)受約束的預(yù)算規(guī)則是近現(xiàn)代以來憲法發(fā)端的制度前提，而議會制度則在漸進(jìn)推動預(yù)算法治和財政民主的過程中實現(xiàn)了功能嬗變，并借此維護(hù)了人民的財產(chǎn)權(quán)。以“人民財政”為基礎(chǔ)的人大審查監(jiān)督制度，則成為人大在政府預(yù)算過程中貫徹“以人民為中心”的習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要體現(xiàn)。公共預(yù)算是代議機(jī)關(guān)監(jiān)督政府的工具，2014年《預(yù)算法》在立法宗旨上也明確了預(yù)算從“政府管理的工具”向“管理政府的工具”理念轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化人大預(yù)算權(quán)是我國約束政府權(quán)力和保護(hù)人民權(quán)利的必經(jīng)之路。績效預(yù)算改革使人大對政府預(yù)算的監(jiān)督審查“落到實處，走到細(xì)處”，這種對政府預(yù)算的全口徑審查因具體的結(jié)果導(dǎo)向和科學(xué)的指標(biāo)設(shè)計而更具實質(zhì)性和約束力。在績效預(yù)算改革的推進(jìn)過程中，人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置和專業(yè)水平有望得到有效提升，有助于更好維護(hù)人民的權(quán)利。同時，績效預(yù)算過程的透明性和績效評價結(jié)果的公開性使公眾能夠參與到預(yù)算活動中，也體現(xiàn)了績效預(yù)算的民主屬性和正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（三）績效預(yù)算的“法治性”

績效預(yù)算在本質(zhì)上是法治預(yù)算，注重“法治性”和對預(yù)算的官員問責(zé)和制度治理。OECD國家績效預(yù)算改革經(jīng)驗表明，績效預(yù)算需要充分的法律規(guī)則和制度環(huán)境供給，以體現(xiàn)和保障多方利益主體在政策周期內(nèi)的作用和利益。在預(yù)算法治框架下，我國的績效預(yù)算改革需要持續(xù)完善預(yù)算法律法規(guī)體系和相關(guān)配套制度，持續(xù)優(yōu)化績效評價目標(biāo)、績效評價結(jié)果與財政資金配置三者之間的相互關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)合理、權(quán)責(zé)清晰和法治規(guī)范的財政激勵制度和績效預(yù)算問責(zé)機(jī)制。通過在立法和制度設(shè)計中明確達(dá)到和未達(dá)到績效目標(biāo)的獎勵和懲罰，將績效預(yù)算制度與官員晉升和官員問責(zé)制度相結(jié)合，能夠有效促進(jìn)績效預(yù)算的激勵相容和制度規(guī)范效果。除了在預(yù)算立法中加強(qiáng)關(guān)于預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的績效制度安排，在財政執(zhí)法中需要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算制度和財經(jīng)紀(jì)律，才能使績效預(yù)算真正發(fā)揮預(yù)算治理的效能。在績效預(yù)算模式下，公共預(yù)算的關(guān)注重點從投入管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹С鼋Y(jié)果和政策目標(biāo)的實現(xiàn)情況，在理念上對政府預(yù)算職責(zé)和功能進(jìn)行了必要拓展，而確保預(yù)算績效按照預(yù)定目標(biāo)實現(xiàn)的妥適方式則是將預(yù)算全程納入法治化軌道中來。

三、績效預(yù)算改革的內(nèi)容層次和制度要素

自1949年新中國成立以來，我國的公共預(yù)算經(jīng)歷了從單式預(yù)算到復(fù)式預(yù)算的形式變化，從行政預(yù)算向民主預(yù)算的角色過渡，目前正朝著績效預(yù)算的理念和方向進(jìn)行改革。2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《意見》表明，績效預(yù)算管理從中央部門和地方政府層面上升到國家層面，從局部實施發(fā)展到全面推進(jìn)，從事后評價轉(zhuǎn)變到目標(biāo)設(shè)定與評價相結(jié)合，從資金績效拓展到政府和政策績效，從項目績效覆蓋到單位、部門整體績效，并涵蓋預(yù)算全部環(huán)節(jié)和所有領(lǐng)域。按照《意見》的要求，當(dāng)前績效預(yù)算改革的指導(dǎo)思想是，“更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”，“建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化”，并“著力提高財政資源配置效率和使用效率”。 本輪績效預(yù)算改革，需要在預(yù)算管理的全過程中充分體現(xiàn)績效理念和績效方法，構(gòu)建起覆蓋事前、事中、事后的績效管理閉環(huán)體系，完善預(yù)算管理相關(guān)流程，健全共性與行業(yè)領(lǐng)域個性相統(tǒng)一的績效指標(biāo)體系，并建立健全權(quán)責(zé)對等、約束有力的責(zé)任約束激勵機(jī)制。

（一）構(gòu)建“全方位”績效管理格局

構(gòu)建“全方位”績效管理格局是指績效預(yù)算管理涉及的內(nèi)容要更為全面和廣泛，涵蓋財政收支發(fā)生的全部過程和環(huán)節(jié)，將績效要求置放于全部的預(yù)算過程之中。“全方位”既包括各級政府收支預(yù)算“不留死角”地全面納入績效管理，確保預(yù)算資金的高效配置和可持續(xù)利用，也包括績效管理要全面滲透到部門和單位的每一筆預(yù)算，以激勵其更好地發(fā)揮管理自主權(quán)并統(tǒng)籌安排以實現(xiàn)“我要績效”目標(biāo)，還包括績效預(yù)算對政策和項目的全面管理，實行“量質(zhì)兼顧”綜合評價，并對重大政策和項目建立動態(tài)評價調(diào)整機(jī)制。“花錢必有效”是績效預(yù)算管理的應(yīng)有之意，只要涉及財政資金的收入和支出，都事關(guān)人民公共財產(chǎn)的取得和用度，都應(yīng)當(dāng)貫徹最嚴(yán)格的“物盡其用”原則，應(yīng)納入預(yù)算管理的法定范圍中來，不允許存在任何的預(yù)算外資金或者不接受績效管理的預(yù)算事項。在更加注重加強(qiáng)和改善民生水平的新時代，預(yù)算支出還需要特別注重“統(tǒng)籌兼顧”和“量力而行”的原則，無論是各級政府、部門和單位，還是各類政策和項目的推進(jìn)，都需要體現(xiàn)績效管理要求與社會政策保障的有效協(xié)調(diào)。

（二）建立“全過程”績效管理鏈條

建立“全過程”績效管理鏈條是指績效預(yù)算管理在時序上觸及到預(yù)算管理的各個流程中，在預(yù)算過程的全部周期中均注重和實現(xiàn)績效管理的理念目標(biāo)?！叭^程”既包括建立績效評估機(jī)制，對重大政策和項目進(jìn)行事前的績效評估并為后續(xù)的預(yù)算審批提供依據(jù)，也包括強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，結(jié)合實際情況全面有效設(shè)置部門和單位整體績效目標(biāo)及政策、項目績效目標(biāo)，還包括實施績效運行監(jiān)控，同時對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和整體預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度施行“雙重監(jiān)控”，確?？冃繕?biāo)按照既定規(guī)劃如期完成。除此以外，“全過程”還包括通過各種客觀有效方式開展績效評價，對評價結(jié)果加以實際運用，并對后續(xù)政策和項目預(yù)算的績效評估與運行管理產(chǎn)生正效應(yīng)。新一輪的績效預(yù)算改革，需要圍繞預(yù)算管理的主要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，在中央和地方兩個層面上，借助“大數(shù)據(jù)、云計算、信息化”的技術(shù)優(yōu)勢，打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，完善涵蓋績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)的管理流程和監(jiān)督機(jī)制，并及時制定完善預(yù)算績效管理制度和實施細(xì)則。

（三）完善“全覆蓋”績效管理體系

完善“全覆蓋”績效管理體系是指一般公共預(yù)算和其他政府預(yù)算均需納入績效預(yù)算管理，真正實現(xiàn)全面系統(tǒng)規(guī)范的預(yù)算管理。就一般公共預(yù)算績效管理而言，在收入方面需要重點關(guān)注收入結(jié)構(gòu)、征收效率和優(yōu)惠政策實施效果；在支出方面，要重點關(guān)注特別是重大政策和項目的預(yù)算資金配置效率、使用效益；在專項方面，需要注重政府投資基金、主權(quán)財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)和政府債務(wù)等的項目績效管理。就其他政府預(yù)算而言，各級政府還要將政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算全部納入績效管理，加強(qiáng)四本預(yù)算之間的有效銜接，并構(gòu)建起“指標(biāo)清晰、評估科學(xué)、各自運轉(zhuǎn)、整體呼應(yīng)”的績效評估、管理和應(yīng)用體系?？茖W(xué)的績效標(biāo)準(zhǔn)既要遵循財政預(yù)算編制的基本規(guī)律，又要考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控要求和行業(yè)發(fā)展需要等因素。OECD國家的經(jīng)驗也表明公共預(yù)算績效指標(biāo)應(yīng)支持政府的戰(zhàn)略目標(biāo)，與國家、部門和區(qū)域的發(fā)展計劃和中期預(yù)算框架相協(xié)調(diào)。

四、深化績效預(yù)算改革的法治化路徑

自2003年我國首次提出建立預(yù)算績效評價體系以來，績效預(yù)算改革法治化初見端倪。2009年，財政部印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》，指導(dǎo)財政部門和預(yù)算部門的績效評價工作。2011年，財政部首次提出建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。2013年，財政部印發(fā)《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，其中包括項目支出、部門整體支出和財政預(yù)算三大績效評價共性指標(biāo)體系框架。2014年修訂后的《預(yù)算法》第一次將績效預(yù)算的概念和原則寫入法律。2018年中共中央、國務(wù)院《意見》及時吸取多年來績效預(yù)算改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，明確了改革的總體要求和具體安排，搭建了未來績效預(yù)算改革的格局和方向。新時代的績效預(yù)算改革需在已有成果上深化改革現(xiàn)行預(yù)算制度，完善以“規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”為要素構(gòu)成的績效預(yù)算法律規(guī)范，并建構(gòu)以“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、問責(zé)”為基本準(zhǔn)向的績效預(yù)算改革的體制機(jī)制和法治環(huán)境。

（一）規(guī)范透明的運行機(jī)制

當(dāng)前，在中央層面已經(jīng)明確要求建立全過程的績效管理鏈條，指明績效理念應(yīng)在預(yù)算活動的所有環(huán)節(jié)都需予以體現(xiàn)，后續(xù)財政部還會通過出臺規(guī)范性文件將上述目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具有操作性的方法和行動。需要指出的是，由于長期缺乏統(tǒng)一的理論指引和方法指導(dǎo)，地方政府的績效預(yù)算管理改革存在地區(qū)間差異，全國范圍內(nèi)尚不存在統(tǒng)一規(guī)范的績效管理流程。具體而言，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督活動的績效管理目前均存在不規(guī)范的地方。在地方層面，由于操作不統(tǒng)一、不規(guī)范等原因，績效預(yù)算只是作為一種理念附加在傳統(tǒng)的預(yù)算活動之上，亟需建立規(guī)范透明的制度設(shè)計和運行機(jī)制，將績效理念充分融入預(yù)算活動的每一個環(huán)節(jié)，用法律法規(guī)和制度規(guī)范指導(dǎo)政府的預(yù)算活動。與此同時，績效管理也是透明預(yù)算的重要手段，績效管理要求在預(yù)算活動中設(shè)置績效目標(biāo)，向社會公開績效評價結(jié)果，透明預(yù)算的公開信息可以將政府預(yù)算過程置于“陽光”之下，能有效制約政府的財政行為。

（二）標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的指標(biāo)體系

基于經(jīng)驗視角觀察，OECD國家的績效預(yù)算改革在指標(biāo)設(shè)計和權(quán)重分配問題上受阻，績效預(yù)算改革未能實現(xiàn)財政資源優(yōu)化配置、績效文化培養(yǎng)形成和跨領(lǐng)域政府目標(biāo)實現(xiàn)等預(yù)期目標(biāo)?？冃е笜?biāo)設(shè)計的困難性和復(fù)雜性并不能掩蓋財政績效指標(biāo)對于績效管理的重要性，2013年，財政部在認(rèn)真研究和經(jīng)驗比較基礎(chǔ)上出臺了《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》。在公共服務(wù)領(lǐng)域中市場很難對公共服務(wù)進(jìn)行定價并通過價格機(jī)制對公共服務(wù)的供給和需求進(jìn)行調(diào)節(jié)，績效管理恰好能夠有效發(fā)揮價格機(jī)制的作用對政府服務(wù)的供需情況進(jìn)行反饋，而績效管理的合理性又取決于公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化的程度。未來應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善預(yù)算法律制度，特別是對已設(shè)立的預(yù)算指標(biāo)體系及時進(jìn)行比照，并借助信息化手段對更加大量的支出項目信息進(jìn)行分析和總結(jié)，從不同項目的評審結(jié)果中提取總結(jié)經(jīng)驗，完善已有的共性指標(biāo)體系，建立同類項目的標(biāo)準(zhǔn)化管理模式。同時，根據(jù)不同的預(yù)算支出領(lǐng)域和不同地域，在建立健全定量和定性相結(jié)合的共性指標(biāo)基礎(chǔ)上，構(gòu)建區(qū)分行業(yè)、領(lǐng)域、層次的指標(biāo)體系，并加強(qiáng)根據(jù)不同項目的共性和個性指標(biāo)的評價結(jié)果之間的可比性，在體系協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上將其制度化。

（三）約束有力的問責(zé)機(jī)制

從財政監(jiān)督的角度，公共預(yù)算是“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里”的重要手段。預(yù)算在財政運作過程中主要解決財政資金在政府與市場、政府部門內(nèi)部的橫向配置問題?！额A(yù)算法》雖然是一部程序法，但由于政府權(quán)力的運行背后不得不依靠強(qiáng)大的財政資金支持，因而在預(yù)算程序中若能對預(yù)算權(quán)進(jìn)行合理配置，管住政府的錢袋子，將實現(xiàn)對以財政資金為依托的政府權(quán)力的有效約束。預(yù)算部門、單位以公共服務(wù)的績效作為正當(dāng)理由請求提供公共服務(wù)的必要資金，人大根據(jù)每筆支出的績效目標(biāo)的合理性行使預(yù)算審批權(quán)，公眾根據(jù)公開的支出績效對財政行為進(jìn)行監(jiān)督，從而劃清政府與市場的邊界，規(guī)范財政資金的流向，發(fā)揮宏觀調(diào)控的正外部性?？冃ьA(yù)算對結(jié)果的側(cè)重必然要求對過程的放松管控，才能使政府部門充分發(fā)揮主觀能動性以提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)?；凇盁o效必問責(zé)”理念，各級政府首長作為“關(guān)鍵少數(shù)”在執(zhí)行預(yù)算過程中需要嚴(yán)格遵循預(yù)算的剛性約束，否則需要承擔(dān)相應(yīng)的主體責(zé)任與法律責(zé)任。與此同時，績效管理不僅表現(xiàn)為建立預(yù)算資金分配與績效目標(biāo)完成情況相關(guān)聯(lián)的激勵約束機(jī)制，更加重要的是為預(yù)算執(zhí)行主體提供一定的激勵相容機(jī)制。

五、結(jié)語

治國必先理財，理財才能治國。全面實施預(yù)算績效管理是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理和預(yù)算管理的深刻變革。績效預(yù)算是建立現(xiàn)代財政制度和深化預(yù)算體制改革的重要內(nèi)容，也是建設(shè) “高效、責(zé)任、透明”服務(wù)型政府的重要途徑。我國績效預(yù)算改革的方向，需要面向“效率預(yù)算、民主預(yù)算、法治預(yù)算”目標(biāo)，實現(xiàn)“全方位、全過程、全覆蓋”的績效推進(jìn)路徑，并完善以“規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”為核心的績效預(yù)算法律法規(guī)。在全面依法治國的新時代，績效預(yù)算管理作為提升政府管理效能的“牛鼻子”，績效預(yù)算的法治化建設(shè)是政府“刀刃向內(nèi)”自我改革的重要體現(xiàn)。在《預(yù)算法》及其配套制度的指引下，全面實施績效預(yù)算管理，實現(xiàn)預(yù)算和績效的充分融合，有利于節(jié)約公共支出成本，打破預(yù)算資金分配的固化格局，提高財政資源的配置效率和使用效益。在新時代，基于權(quán)責(zé)對等原則的績效預(yù)算改革的法治化建構(gòu)，還有利于提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，推動高質(zhì)量發(fā)展，提高人民滿意度，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?/p>