羅臘梅

(重慶第二師范學院 學前教育學院, 重慶 400065)

學前教育低段并非低端，其發(fā)展不僅直接影響兒童的身心發(fā)展，而且關系到無數(shù)家庭的切身利益，更關乎國家和民族的未來。2018年11月7日，中共中央國務院《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》的頒布充分體現(xiàn)了黨和政府對辦好學前教育和實現(xiàn)幼有所育的堅定決心。幼兒教師是學前教育人力資源的集中體現(xiàn)，辦園經費則是其財力資源的重要體現(xiàn)，辦學硬件條件則是其物力資源的主要體現(xiàn)，而其資源配置是否合理將直接影響學前教育事業(yè)能否快速平穩(wěn)發(fā)展。學前教育資源配置是指基于當前社會發(fā)展需求將已有的學前教育人力、財力和物力資源按照不同區(qū)域、不同作用進行分配，以利于其產出效果的最大化。而今，重慶市學前教育事業(yè)進入了快速發(fā)展時期，其學前教育資源配置的公平與效率問題逐漸成為焦點，不僅要求學前教育資源配置的效率最大化，而且要保障每個幼兒獲得公平的教育。

一、重慶市學前教育資源配置取得的成效

(一)健全學前教育管理體制，政策引導作用明顯

其一，出臺系列學前教育行動計劃。近年來，重慶市為了進一步貫徹落實國家層面有關發(fā)展學前教育的相關要求，相繼出臺《重慶市中長期城鄉(xiāng)教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》《重慶市人民政府關于加快學前教育發(fā)展的意見》《重慶市人民政府關于第一期學前教育行動計劃的實施意見》《重慶市人民政府關于第二期學前教育行動計劃的實施意見》《重慶市人民政府關于第三期學前教育行動計劃的實施意見》《重慶市兒童發(fā)展規(guī)劃(2011—2020)》《重慶市家庭教育促進條例》等。截至2017年底，重慶市學前三年毛入園率達到84.44%，高于全國80%的平均水平。

其二，實施多項學前教育改革措施。重慶先后頒布《重慶市人民政府辦公廳關于印發(fā)2017—2018年度加快發(fā)展主城區(qū)普惠性學前教育工作方案的通知》《重慶市教育委員會關于做好國家級貧困區(qū)縣農村學前教育兒童營養(yǎng)改善計劃工作的通知》《重慶市人民政府關于促進兒童事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展若干政策的意見》《重慶市教育委員會等4部門關于加強幼兒園教師培養(yǎng)培訓工作的通知》《重慶市教育委員會 重慶市財政局關于推進政府購買學前教育服務的通知》《重慶市教育委員會 重慶市人力資源和社會保障局 重慶市機構編制委員會辦公室 重慶市財政局關于開展學前教育免費師范生定向培養(yǎng)工作的通知》《重慶市教育委員會關于防止和糾正學前教育“小學化”現(xiàn)象提高保育教育質量的意見》《重慶市教育委員會 重慶市財政局關于推動民辦學前教育發(fā)展的通知》《重慶市教育委員會 重慶市人力資源和社會保障局 重慶市機構編制委員會辦公室 重慶市財政局關于開展學前教育免費師范生定向培養(yǎng)工作的通知》《重慶市財政局 重慶市教育委員會關于進一步做好學前教育家庭經濟困難幼兒資助工作的通知》《重慶市教育委員會 重慶市財政局關于印發(fā)重慶市普惠性幼兒園管理辦法的通知》等，對今后一段時期的重慶市學前教育發(fā)展指出了明晰的方向。

(二)增加學前教育資源總量, 幼兒園普惠率提升

其一，初步建構“廣覆蓋、保基本、多形式、有質量”的學前教育公共服務體系。2016年，重慶市幼兒園共計7376所，其中包括2267個幼教點，公辦幼兒園3171所，在園幼兒達到93.3萬人。其中，普惠性幼兒園達5779所，普惠率達75%。2018年，重慶市采取多種方式，如改建、回購、回收或是新建等迅速增加公辦和普惠性民辦幼兒園的數(shù)量，預計年底幼兒園普惠率將達到78%以上。重慶市教委鄧睿副主任表示，“根據規(guī)劃，到2020年底，全市學前三年毛入園率將達到90%以上，普惠率達到80%以上，公辦幼兒園占比達到50%以上。主城區(qū)公辦幼兒園占比達到50%以上，普惠率達到70%以上?！盵1]公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園將成為重慶市大力發(fā)展學前教育的重要內容。伴隨城鎮(zhèn)化日益加快的進程以及全面二孩政策實施所產生的學齡兒童數(shù)量的變化，重慶市各區(qū)縣依據這些變化發(fā)展趨勢，對學位供求情況進行了科學預測，對幼兒園布點進行了合理規(guī)劃，從而通過新建或改擴建一定數(shù)量的公辦幼兒園以及普惠性民辦幼兒園，以實現(xiàn)普惠性學前教育資源供給水平的大幅度提升。到2018年底，重慶市完成小區(qū)配套幼兒園清理，并按要求整改到位。

其二，科學規(guī)劃學前教育資源布局。近年來，針對渝東北、渝東南地區(qū)學前三年毛入園率不高，渝西地區(qū)公辦幼兒園占比較低，主城區(qū)公辦幼兒園占比低和普惠率低的問題，以及城鎮(zhèn)化進程加快、全面兩孩政策落地帶來的入園需求，重慶進行了全市學前教育資源布局的科學規(guī)劃，優(yōu)化全市學前教育結構。此外，著力擴大農村學前教育資源也是一項重要舉措。2016年底，重慶市農村幼兒園數(shù)量共計4195所，其在園幼兒數(shù)量達50.48萬人。在農村幼兒園中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園占比明顯提升，目前共有770所幼兒園，有效緩解了農村兒童入學難的情況。

其三，不斷增加學前教育經費投入。目前，重慶市用于支持學前教育發(fā)展的財政資金已達45億元，主要用于發(fā)展普惠性幼兒園、推動學前師資隊伍建設和幫助貧困、孤殘兒童等，有力促進了城鄉(xiāng)區(qū)域學前教育均衡發(fā)展，學前教育實現(xiàn)了穩(wěn)步前進。近年來，重慶市在公辦幼兒園的建設方面加大投入，先后投入市級以上財政經費25.06億元。2016年，為了增加普惠性公辦幼兒園教育資源，先后投入市級以上財政經費3.74億元，具體用于改建、擴建或維修普惠性公辦幼兒園，面積達56.89萬平方米。為了進一步改善普惠性公辦幼兒園的辦園條件，市級財政資金先后為其購買圖書資料40萬冊，購置辦園設備約6.8萬臺(件)。2017年重慶安排市級財政資金6.34億元，確保普惠幼兒園生均公用經費提標政策的平穩(wěn)運行。一是啟動實施第三期學前三年行動計劃，投入中央和市級專項資金9.54億元；二是分級分類提高普惠幼兒園生均公用經費補助標準，最高提高300元，一、二、三級普惠園分別達到公辦園700、600、500元，民辦園800、700、600元，覆蓋普惠園在園幼兒76萬人；三是引導和扶持區(qū)縣提高普惠學前資源，投入擴大資源獎補4.33億元，其中0.3億元專項用于民辦普惠幼兒園發(fā)展；四是籌集農村學前營養(yǎng)改善計劃資金1.2億元。民辦普惠園在民辦園中占比達到62.5%。為了切實保障兒童受教育權，2016年重慶市先后改建或新建幼兒園1405所，在園幼兒數(shù)量增至93萬人。

(三)加強學前師資隊伍建設，教育質量大幅提升

其一，強化專業(yè)人才培養(yǎng)層次。截至2016年末，重慶市幼兒園教職工(含幼教點的小學編制教師)人數(shù)達10.21萬人，其中幼兒園專任教師數(shù)量6.37萬人。在幼兒園專任教師總量中，民辦幼兒園專任教師數(shù)量約占一半，共計3.27萬人，其中普惠性民辦幼兒園專任教師1.83萬人。重慶市充分發(fā)揮4所地方本科師范院校優(yōu)勢，建設規(guī)模適度、特色鮮明、服務教育和兒童個性發(fā)展的優(yōu)質學前教育專業(yè)，尤其是重慶第二師范學院定位的“服務0～12歲兒童成長”的鮮明辦學特色。此外，重慶市以幼兒師范高等專科學院為代表的師范類?？茖W校、高職學校著力于重點培養(yǎng)專科層次學前教育學生，繼續(xù)辦好中、高師(職)銜接的“五年一貫制”“三二分段制”學前教育專業(yè)，為全市幼兒園培養(yǎng)一大批具有良好的職業(yè)道德素養(yǎng)、先進的保教理念、扎實的專業(yè)基礎和保教能力的幼兒園教師。大力實施卓越幼兒園教師培養(yǎng)計劃，示范引領重慶市學前教育發(fā)展。

其二，調整培養(yǎng)結構，合理確定不同層次學前教育師范生培養(yǎng)規(guī)模。招收學前教育專業(yè)本科的3所地方本科師范院校(重慶師范大學、重慶第二師范學院、重慶文理學院)的招生計劃適度增加，2018年招生計劃達到550人(含重慶第二師范學院學前教育中外合作辦學項目100人)，將幼兒園教師培養(yǎng)納入高等教育序列，且正在積極探索學前教育專業(yè)國際化辦學。減少中專層次辦學點，合理配置資源。保留辦學質量高的中專層次學校舉辦學前教育專業(yè)，保持適度招生規(guī)模，年度招生300～500人，在校生規(guī)模達到900～1500人。通過提高錄取分數(shù)和減少招生計劃，每年中等學前教育的“三年制”培養(yǎng)規(guī)模逐漸控制在4000人左右。而每年的“五年一貫制”、“三二分段制”專科以及“3+4”本科銜接培養(yǎng)規(guī)模適量增加，招生規(guī)模增加至4000人左右，將幼兒園教師培養(yǎng)納入高等教育序列。學前教育公費師范生定向培養(yǎng)計劃累計招生517人，2017年啟動公費男幼師培養(yǎng)專項工作，計劃招生77名。

其三，繼續(xù)實施學前教育師范生免費培養(yǎng)計劃。重慶市 “十三五”期間每年定向培養(yǎng)學前教育免費師范生的數(shù)量，結合實際由200名增加至400名。啟動實施免費師范男幼師培養(yǎng)計劃，2017年從計劃指標中拿出100個名額，采取多種培養(yǎng)模式，定向招生。2018年，為了進一步開展學前教育專業(yè)公費師范生培養(yǎng)，重慶市將其與農村小學全科教師培養(yǎng)一并統(tǒng)籌計劃，面向28個區(qū)縣定向培養(yǎng)學前教育專業(yè)公費師范生人數(shù)達592名。這些定向畢業(yè)生將優(yōu)先并主要滿足定向區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)公辦幼兒園的師資需求。

其四，改進人事管理制度。在編制資源十分有限的情況下，為了滿足公辦幼兒園教師編制的需求，重慶市盡量滿足現(xiàn)有公辦幼兒園在引進優(yōu)秀專業(yè)教師上的編制需求。以需求為導向，有計劃、分層次開展幼兒園教師隊伍全員培訓，提高培訓的針對性和實效性，截至2016年底，全市幼兒園教師持證上崗率達72%。為了進一步保障幼兒園教師合理的工資待遇，重慶市公辦幼兒園在非編幼兒教師工資待遇上實現(xiàn)同工同酬。此外，在民辦幼兒園教師工資待遇問題上，重慶市切實開展引導和監(jiān)督工作，要求民辦幼兒園配足配齊教職工，依法納入社會保障體系。

二、重慶市學前教育資源配置存在的問題

(一)政府管理學前教育事務的公共職能和主導作用不強

盡管重慶市出臺了一系列學前教育行動計劃，并實施了多項學前教育改革措施，但是各級政府和職能部門應當發(fā)揮的主導作用有待加強。目前的分級管理沒有厘清各級政府和相關職能部門在發(fā)展學前教育事業(yè)中的具體權責，職責關系模糊，致使學前教育發(fā)展依然停留在過分依靠市場的狀況，有礙學前教育質量的提升和偏離教育公益普惠方向。對于頒布實施的各項政策措施，各級政府和職能部門存在理念上的偏差，而這種偏差主要源自各級政府和相關職能部門所組建的管理隊伍，未能與當前學前教育事業(yè)發(fā)展進程相適應，未能有效開展相應的監(jiān)管工作，未能對學前教育的專業(yè)性和特殊性有清晰的認識，導致政策和措施落實不到位。此外，在重慶市學前教育事業(yè)發(fā)展進程中，重慶市教育委員會作為主管部門，理應發(fā)揮管理學前教育事務的公共職能和主導作用，若沒有相關部門的分工負責，齊抓共管，就無法穩(wěn)步實現(xiàn)學前教育的預期發(fā)展目標。

(二)學前教育資源結構依然不合理

西南大學有關學前教育政策的研究報告表明，2025年，重慶市在園幼兒人數(shù)將達到峰值，達到122萬余人[2]。在全國范圍內，重慶市長期統(tǒng)籌人口資源環(huán)境和諧發(fā)展，城鎮(zhèn)化發(fā)展進程不斷加快。雖然重慶市持續(xù)生育率不高，但是當前學前教育資源仍不能滿足在園幼兒需求。不能否認，重慶市學前教育確實實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。然而，資源結構不合理的現(xiàn)狀也不能忽視。重慶市人大常委會副秘書長劉春焱提出，“雖然近年來重慶在學前教育方面的投入逐年加大,但2016年全市財政性學前教育幼兒生均投入1999元、財政性學前教育投入占財政性教育投入比例2.61%、財政性學前教育投入占學前教育總投入比例34.7%等三項關鍵指標均落后于全國平均水平”。[3]當前，與全國經濟增速相比，重慶市明顯高于全國平均水平，然而學前教育的財政投入卻與現(xiàn)有的學前教育發(fā)展規(guī)模、速度不相匹配，導致資源結構不合理的問題依然嚴峻。

重慶市教委副主任鄧睿指出，“2016年底，重慶市學前三年毛入園率(指三至六歲孩童的入園率)達到82.5%，高于全國77.4%的平均水平。但從總體上看，學前教育依然是主城區(qū)教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，普惠性資源依然不足、公辦園少、民辦園貴等問題還比較突出?！盵1]據統(tǒng)計，2016年底，重慶市公辦幼兒園(點)共計3171所，其中公辦幼兒園在園幼兒數(shù)量有31.9萬人。2018年，重慶市在主城區(qū)新增公辦幼兒園332所，普惠性民辦幼兒園50所，大力提高主城區(qū)的普惠性學前教育資源供給。“人口數(shù)量的規(guī)模、增長率、結構、流動等對教育發(fā)展的規(guī)模、水平、質量、結構產生重要的影響。”[4]而伴隨城鎮(zhèn)化加快推進和全面二孩政策落地，各區(qū)縣在幼兒園布局結構上并未根據相應的人口變化落實布局調整政策，農村地區(qū)幼兒入園難的問題依然突出?，F(xiàn)有的普惠性民辦幼兒園多處于低水平運行，存在場地受限、班額大、師資流動性大、玩教具缺乏等問題。公辦與民辦幼兒園占比不合理，優(yōu)質學前教育資源供給不足等問題嚴重阻礙了重慶市學前教育普及與普惠同步發(fā)展進程。

(三)學前教育師資隊伍力量仍然薄弱

其一，幼兒教師資源嚴重不足。依據《幼兒園教職工配備標準(暫行)》的規(guī)定，全日制幼兒園教職工(含專任教師、保育員、衛(wèi)生保健人員、行政人員等)與幼兒的比例需達到1∶5至1∶7。截至2017年，重慶市幼兒園(所、點)共計7490個，幼兒園教職工9.1萬人(含專任教師4.9萬人)，在園幼兒達到95.9萬人。如前所述，伴隨幼兒人數(shù)的不斷攀升，重慶市學前教育專任教師的需求也將迅猛增加。2025年，重慶市幼兒教師需求總量預計8萬余人，與現(xiàn)有教師數(shù)量相比較，存在巨大的師資缺口。

其二，幼兒教師培養(yǎng)層次偏低。目前重慶市只有3所地方本科師范院校招收學前教育專業(yè)本科學生，每年畢業(yè)人數(shù)不足1000人。學前教育師資培養(yǎng)主要依靠專科和中專層次的幼兒師范高等?？茖W校、職業(yè)中學或職業(yè)教育中心。一方面，社會認可度不高、薪酬待遇偏低的現(xiàn)實情況導致幼兒教師流失率高；另一方面，辦好學前教育和實現(xiàn)幼有所育的目標亟待提高幼兒教師的素養(yǎng)。

其三，幼兒教師管理規(guī)范性不夠。由于幼兒教師數(shù)量嚴重不足，幼兒教師編制動態(tài)管理成為目前各級政府積極推進的管理制度。在事業(yè)單位編制總量嚴重不足的情況下，公辦幼兒園通過公開招聘、內部調配、中小學富余教師轉崗等方式補足配齊公辦幼兒園教師。然而這部分具有小學或中學教師資格證的老教師并無幼兒教育經驗，對他們的管理以及職后培養(yǎng)存在疏漏。在公辦幼兒園內部存在著大量的非編幼兒教師，他們并未能真正享受到與公辦幼兒園教師同等的待遇和權利。而民辦幼兒園的教師隊伍管理問題主要表現(xiàn)在入職要求和在職專業(yè)技能培訓方面。對民辦幼兒園教師的管理不夠規(guī)范，導致部分民辦幼兒園的辦學質量和辦學水平不斷受到質疑，甚至造成嚴重的社會負面影響。

三、重慶市學前教育資源配置優(yōu)化的路徑選擇

(一)落實政府監(jiān)管責任，提升政策執(zhí)行能力

從目前重慶市學前教育資源配置取得的成效看，政府對辦好學前教育的責任意識已然形成，但是亟待落實監(jiān)管責任。伴隨不斷制定并出臺的系列學前教育行動計劃和配套發(fā)展措施，各級政府及相關職能部門須加強監(jiān)管職能，形成明晰的分工共管的管理機制。組建與學前教育事業(yè)發(fā)展相匹配的專業(yè)化管理團隊需要各區(qū)縣教育行政部門加強管理機構建設，不斷充實管理團隊。監(jiān)管工作涉及學前教育領域的人、財、物、時間、空間的全方面監(jiān)管，繼續(xù)推進學前教育改革，強化目標管理，依法依規(guī)，實施問題清單管理，切實提升制度執(zhí)行力。只有政府加強對學前教育市場的監(jiān)管，嚴格準入條件、落實法人財產權和財務管理、規(guī)范辦學行為等方面監(jiān)管到位，才能確保學前教育資源配置市場的有序發(fā)展。

(二)完善多元化的經費投入機制，著力擴大普惠性學前教育資源供給

重慶市學前教育事業(yè)的公益普惠方向十分明確，但是要實現(xiàn)這一發(fā)展目標亟待完善多元化的經費投入機制，著力擴大普惠性學前教育資源供給。重慶市在學前教育方面的投入力度應進一步加大，與本市經濟增速保持相對合理的比例，尤其是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村幼兒園的投入。在主城區(qū)，積極挖潛擴大公辦幼兒園建設，鼓勵支持地方高校、有實力的國有企業(yè)開辦公辦幼兒園，提升普惠性幼兒園覆蓋率。有效利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村地區(qū)的一些公共服務設施、閑置房舍資源等改建或新建公辦幼兒園，消除對社會力量開辦幼兒園的誤解，完善普惠性民辦幼兒園的扶持政策，不僅多辦園，而且辦好園。

(三)強化幼兒教師培養(yǎng)，提升專業(yè)水平

幼兒教師專業(yè)水平將直接影響重慶市未來學前教育事業(yè)的發(fā)展進程。按照重慶市學前教育事業(yè)發(fā)展現(xiàn)有規(guī)模與未來需求，幼兒園數(shù)量急劇增加的同時，幼兒教師隊伍也將迅速壯大。強化幼兒教師培養(yǎng)，提升專業(yè)水平顯得尤為重要。其一，職前培養(yǎng)。加快發(fā)展現(xiàn)有的地方師范院校學前教育專業(yè)，分期開展學前教育專業(yè)認證工作，修訂并完善適應地方經濟發(fā)展的科學合理的人才培養(yǎng)方案，切實提高學前教育專業(yè)畢業(yè)生質量，為重慶市培養(yǎng)一批高素質、實踐型幼兒教師。認真落實幼兒教師資格準入與定期注冊制度，強化幼兒教師入職培訓，以便非師范專業(yè)學生順利進入學前教育領域工作，成為一名合格的幼兒教師。適度擴大學前教育專業(yè)本科招生規(guī)模，加大對高校學前教育專業(yè)建設投入，提升重慶市幼兒教師培養(yǎng)層次。加快實施學前教育公費師范生定向培養(yǎng)計劃和公費男幼師培養(yǎng)計劃，為重慶市農村地區(qū)培養(yǎng)、補充合格的幼兒教師。鼓勵開設學前教育專業(yè)的師范院校與各區(qū)優(yōu)質的公辦或民辦幼兒園開展院與園之間聯(lián)動計劃，搭建“產出導向”的實習實踐平臺，讓學前教育專業(yè)學生在校期間能夠將所學保教知識與幼兒園保教實踐能力充分結合。其二，職后培養(yǎng)。研究制定《重慶市幼兒園教師培訓工作方案》，其培訓工作將涵蓋各級各類幼兒園園長、骨干教師、新入職教師和保育員的培訓，形成一套市縣兩級的培訓網絡。創(chuàng)新培訓方式，整合重慶市優(yōu)質學前教育課程資源，充分利用網絡多媒體教學手段，鼓勵地方師范院校與優(yōu)質幼兒園實施院園聯(lián)動機制，建立教學實踐基地和培訓基地，強化培訓的針對性和有效性，切實提高新建園新入職教師的保教能力。