【摘要】? 2018年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案明確提出“為整合審計(jì)監(jiān)督力量，減少職責(zé)交叉分散，避免重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū)，增強(qiáng)監(jiān)督效能”，不再設(shè)立國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)，國資委“國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)劃入審計(jì)署”。隨著大型央企監(jiān)事會(huì)職責(zé)的劃轉(zhuǎn)，各層級(jí)國企監(jiān)事會(huì)何去何從，如何更好地發(fā)揮監(jiān)督作用，值得思考。文章結(jié)合實(shí)際，就國企監(jiān)事會(huì)如何改革改制，如何找準(zhǔn)定位，更好地發(fā)揮監(jiān)督功效，提出一些思考。

【關(guān)鍵詞】? 中央企業(yè);審計(jì);監(jiān)督;監(jiān)事會(huì);改革

【中圖分類號(hào)】? F239? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】? A? 【文章編號(hào)】? 1002-5812（2019）01-0087-02

一、中央企業(yè)監(jiān)事會(huì)改革的引出

2018年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案明確提出，不再設(shè)立國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)劃入審計(jì)署。縱觀國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)履職近20年，發(fā)揮了維護(hù)國有資產(chǎn)安全、促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值的重要作用，但不可忽視的是，此種監(jiān)督也存在著不足。第一，獨(dú)立性不夠。從上層布局看，國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)是國資委的派出機(jī)構(gòu)，是國資委內(nèi)部尋求掌握企業(yè)管理對(duì)稱信息的一種管控方式，從這方面說，控制和管理的意義大于監(jiān)督的意義，真正客觀有效的獨(dú)立監(jiān)督不足，導(dǎo)致國企監(jiān)督職能的弱化。第二，事后監(jiān)督。由于監(jiān)督職能本身的成效不易量化和評(píng)估，預(yù)防作用不能被客觀評(píng)價(jià)，從而作為國企內(nèi)部的一種管控手段，監(jiān)督職能的發(fā)揮更多地體現(xiàn)為事后監(jiān)督，通過查證的問題和整改的成效來量化監(jiān)督效果和工作質(zhì)量，導(dǎo)致包括監(jiān)事會(huì)監(jiān)督在內(nèi)的國企監(jiān)督大多限于事后監(jiān)督。這兩種弊端，大大限制了監(jiān)事會(huì)監(jiān)督職能的發(fā)揮，使監(jiān)督行為越來越多地體現(xiàn)在形式上。

審計(jì)監(jiān)督是指“在國家行政組織內(nèi)部設(shè)立專門機(jī)構(gòu)依法審核檢查國家行政機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)效益和遵紀(jì)守法情況”（劉萍，2008），可見，審計(jì)監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，將國有重點(diǎn)大型企業(yè)的監(jiān)事會(huì)職責(zé)劃入審計(jì)署，一則表明審計(jì)監(jiān)督尤其是對(duì)國有企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督重要性得到強(qiáng)化，同時(shí)也顯示出國家優(yōu)化審計(jì)體制和監(jiān)事會(huì)機(jī)制的戰(zhàn)略布局。

二、審計(jì)監(jiān)督與監(jiān)事會(huì)監(jiān)督相結(jié)合

國家強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督主要是從宏觀層面“整合審計(jì)監(jiān)督力量，減少職責(zé)交叉分散，避免重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū)，增強(qiáng)監(jiān)督效能”，那么站在企業(yè)層面，各種監(jiān)督力量職責(zé)交叉分散，重復(fù)檢查的情況依然存在，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督是否也要與其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互撤并呢？對(duì)此，筆者認(rèn)為，監(jiān)事會(huì)作為企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，仍然具有存在必要性，需要結(jié)合實(shí)際完善體制，促進(jìn)監(jiān)事會(huì)發(fā)揮更大的監(jiān)督實(shí)效。

第一，監(jiān)事會(huì)作為法人治理結(jié)構(gòu)的組成部分，本身定位較高，與董事會(huì)平級(jí)，是對(duì)股東大會(huì)負(fù)責(zé)，作為國有企業(yè)就是對(duì)出資人負(fù)責(zé)，作為監(jiān)督主體有足夠的權(quán)威性，便于推動(dòng)監(jiān)督工作的有效開展。

第二，監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)人由上級(jí)直接委派，且大多來自外部單位，雖從上級(jí)單位看獨(dú)立性不足，但是站在企業(yè)角度，相比內(nèi)部審計(jì)等其他監(jiān)督主體仍然具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。

但不可忽視的是，目前的監(jiān)事會(huì)還遠(yuǎn)沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用和價(jià)值，如監(jiān)事會(huì)機(jī)制不健全、負(fù)責(zé)人多為退休過渡人員、工作不實(shí)、監(jiān)督作用發(fā)揮欠缺，很多企業(yè)監(jiān)事會(huì)處于可有可無的狀態(tài)。這些都是監(jiān)事會(huì)急需改革之處。

內(nèi)部審計(jì)則是建立于組織內(nèi)部、服務(wù)于管理部門的一種獨(dú)立的檢查、監(jiān)督和評(píng)價(jià)活動(dòng)，是審計(jì)監(jiān)督在企業(yè)的具體化和常態(tài)化，在我國，內(nèi)部審計(jì)不僅是部門、單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部分，而且作為國家審計(jì)的基礎(chǔ)，被納入審計(jì)監(jiān)督體系（鄒瑜，1991）。內(nèi)部審計(jì)具體負(fù)責(zé)企業(yè)內(nèi)部的各項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督工作，具備明確的工作職責(zé)和任務(wù)，能夠更好地結(jié)合企業(yè)特點(diǎn)將監(jiān)督工作落地實(shí)施，其不足是獨(dú)立性和權(quán)威性不夠，限制了審計(jì)監(jiān)督職能的更大發(fā)揮。

因此將監(jiān)事會(huì)工作的權(quán)威性和獨(dú)立性與審計(jì)監(jiān)督的專業(yè)性和職能化相結(jié)合，監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)指導(dǎo)企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，將內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督作為其工作支撐，同時(shí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)外部審計(jì)監(jiān)督，包括國家審計(jì)和中介機(jī)構(gòu)審計(jì)等，最終形成監(jiān)事會(huì)監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，相互取長補(bǔ)短，在實(shí)踐中將更好地發(fā)揮監(jiān)督效能。

三、監(jiān)事會(huì)改革的方向和內(nèi)容

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案將國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)職責(zé)劃轉(zhuǎn)到審計(jì)署，并不是取消了監(jiān)事會(huì)職能，而是頂層監(jiān)督的機(jī)制調(diào)整，努力克服以往監(jiān)督弊端，使監(jiān)督適應(yīng)新形勢，發(fā)揮更大的價(jià)值。在職能得到強(qiáng)化的情況下，央企內(nèi)部所屬各企業(yè)監(jiān)事會(huì)如何更好地適應(yīng)改革、發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效值得深思。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面做好監(jiān)事會(huì)改革，促進(jìn)企業(yè)監(jiān)事會(huì)更有效發(fā)揮監(jiān)督作用。

（一）做實(shí)組織機(jī)構(gòu)。優(yōu)先將監(jiān)事會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置定位在現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的不可或缺性，是與董事會(huì)同等重要的機(jī)構(gòu)，公司章程應(yīng)對(duì)監(jiān)事會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能發(fā)揮和人員配備等進(jìn)行全面約定，從組織設(shè)置的角度，充分展現(xiàn)監(jiān)事會(huì)作為法人治理結(jié)構(gòu)組成部分的重要性和必要性。同時(shí)，隨著央企混改的進(jìn)程，未來監(jiān)事會(huì)的設(shè)置和人員配備也將迎來較大變化，各個(gè)出資人委派代表構(gòu)成監(jiān)事會(huì)，將改變監(jiān)督人員的外派實(shí)質(zhì)，只有賦予監(jiān)事會(huì)更多的實(shí)權(quán)，尤其是人事權(quán)和財(cái)權(quán)，使監(jiān)事會(huì)在監(jiān)督業(yè)務(wù)中擁有自己獨(dú)立的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制和經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限，做到監(jiān)事會(huì)管理“不受制于人”，才能將《公司法》對(duì)監(jiān)事會(huì)職責(zé)的規(guī)定落在實(shí)處。

（二）提高獨(dú)立性和話語權(quán)。監(jiān)督的靈魂來自于其本身的獨(dú)立性，越獨(dú)立，監(jiān)督越有生氣、越有意義，只有獨(dú)立性才能保證客觀性，因而要為企業(yè)監(jiān)事會(huì)人員行使職權(quán)創(chuàng)造不受各種利益干擾的環(huán)境，競爭上崗的工作人員有獨(dú)立的考核獎(jiǎng)懲和晉升渠道，即有獨(dú)立的財(cái)權(quán)和人事權(quán)做保障，從而解決監(jiān)督工作人員的后顧之憂;同時(shí)，監(jiān)事會(huì)工作人員在對(duì)監(jiān)督業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)的前提下，在企業(yè)中應(yīng)擁有與其機(jī)構(gòu)設(shè)置相匹配的話語權(quán)，對(duì)企業(yè)發(fā)生的重大決策事項(xiàng)擁有建議權(quán)，甚至否決權(quán)，而不僅僅是“耳朵”和“眼睛”，從而從實(shí)質(zhì)上提升監(jiān)事會(huì)的重要性。

（三）強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)。監(jiān)事會(huì)監(jiān)督本來就是作為企業(yè)全面監(jiān)督行為的存在，是企業(yè)監(jiān)督主體的最高機(jī)構(gòu)，因而需要更多綜合素質(zhì)高專業(yè)能力強(qiáng)的人員，但現(xiàn)實(shí)是，大多監(jiān)事會(huì)人員在企業(yè)的晉升渠道并不明朗，尤其是許多企業(yè)監(jiān)事會(huì)人員的配備來自于即將退二線的領(lǐng)導(dǎo)，讓人更易認(rèn)為監(jiān)事會(huì)只是領(lǐng)導(dǎo)退休過渡的崗位，從而很難吸引優(yōu)秀人才進(jìn)來，也就限制了監(jiān)督工作的開展和職能發(fā)揮。因而，應(yīng)明確監(jiān)事會(huì)工作人員的職級(jí)和薪酬晉升渠道，使企業(yè)監(jiān)事會(huì)工作人員實(shí)質(zhì)上與業(yè)務(wù)人員面臨同樣的競爭機(jī)遇和發(fā)展平臺(tái)，并為專職工作人員提供應(yīng)有的專業(yè)培訓(xùn)，甚至探索建立監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)人與平級(jí)管理層職務(wù)輪換的機(jī)制，減少對(duì)“監(jiān)督者”的誤解，從而吸引更多優(yōu)秀人才加入監(jiān)督隊(duì)伍，真正做強(qiáng)做優(yōu)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化“免疫系統(tǒng)”建設(shè)。

（四）統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與監(jiān)督職能結(jié)合至關(guān)重要，直接引起領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)監(jiān)督業(yè)務(wù)的重視和支持。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案將領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)同時(shí)劃入審計(jì)署，同樣強(qiáng)化的是監(jiān)督職能的發(fā)揮。目前國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)大多由上一層級(jí)的企業(yè)人事和審計(jì)機(jī)構(gòu)共同組織，企業(yè)監(jiān)事會(huì)并不介入其中，這也是監(jiān)事會(huì)作用發(fā)揮落空的一個(gè)原因，企業(yè)監(jiān)事會(huì)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，一是對(duì)本企業(yè)情況和領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況都較為熟悉，便于審計(jì)工作開展和協(xié)調(diào);二是能提升監(jiān)事會(huì)重要性和話語權(quán)，引導(dǎo)公司從上到下重視監(jiān)事會(huì)工作，有利于監(jiān)事會(huì)其他各項(xiàng)監(jiān)督工作的開展;三是本身的獨(dú)立性以及作為知情者能促進(jìn)審計(jì)與評(píng)價(jià)更全面客觀和公正，符合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和主旨。

（五）牽頭各項(xiàng)監(jiān)督力量。企業(yè)監(jiān)事會(huì)工作人員應(yīng)至少配備二到三名專人，同時(shí)，在具體開展監(jiān)督業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)能夠直接牽頭企業(yè)各種監(jiān)督力量，如組織協(xié)調(diào)審計(jì)部、法務(wù)部、工程部、財(cái)務(wù)部、投資部、紀(jì)檢部、人力部等各種專業(yè)人員，同時(shí)，可以聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)，對(duì)企業(yè)開展任何必要的監(jiān)督檢查，從而實(shí)質(zhì)上提升企業(yè)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的工作質(zhì)量和效果。此外，企業(yè)監(jiān)事會(huì)應(yīng)建立定期對(duì)企業(yè)的巡視制度，統(tǒng)籌企業(yè)各項(xiàng)監(jiān)督力量，定期對(duì)企業(yè)開展全面的監(jiān)督診斷，將企業(yè)各個(gè)職能部門零散的監(jiān)督行為統(tǒng)一起來，既節(jié)省了各部門工作協(xié)調(diào)的難度，又深化了監(jiān)督的力度，同時(shí)更好地發(fā)揮了監(jiān)事會(huì)統(tǒng)籌監(jiān)督作用，避免了企業(yè)重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū)。這樣一舉多得的監(jiān)督模式，才能真正強(qiáng)化企業(yè)的免疫系統(tǒng)，充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督功效。

四、監(jiān)事會(huì)改革與審計(jì)監(jiān)督的實(shí)踐與體會(huì)

筆者所在單位是國有重點(diǎn)大型企業(yè)，在監(jiān)事會(huì)機(jī)制建設(shè)和審計(jì)監(jiān)督方面進(jìn)行了有益的探索和嘗試，有了一些體會(huì)。

第一，從集團(tuán)公司層面，重視和強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)監(jiān)督職能。首先，集團(tuán)公司形成了一整套關(guān)于監(jiān)事會(huì)工作開展的制度體系，包括監(jiān)事任職資格、監(jiān)事會(huì)工作實(shí)施辦法、日常監(jiān)督細(xì)則、監(jiān)督成果運(yùn)用管理辦法、監(jiān)事會(huì)經(jīng)費(fèi)管理辦法、企業(yè)配合監(jiān)事會(huì)規(guī)定、監(jiān)事會(huì)工作人員的考核薪酬以及檔案、印章以及相關(guān)崗位職責(zé)等一系列管理辦法，為監(jiān)事會(huì)工作開展提供了制度保障;其次，成立集團(tuán)監(jiān)事事務(wù)辦公室，并配備專人負(fù)責(zé)監(jiān)事事務(wù)的日常管理，有力地促進(jìn)了各層級(jí)日常監(jiān)事事務(wù)的開展，做到了及時(shí)下情上達(dá)，為集團(tuán)公司的集中管控提供了更為全面的信息和決策依據(jù);再次，從集團(tuán)層面，定期召開監(jiān)事會(huì)人員座談會(huì)，聽取下層的意見反饋和工作難處，不斷理順工作機(jī)制，同時(shí)，定期開展監(jiān)事人員專業(yè)培訓(xùn)，并劃出經(jīng)費(fèi)鼓勵(lì)監(jiān)事會(huì)工作人員參加各項(xiàng)專業(yè)培訓(xùn)，如鼓勵(lì)非財(cái)務(wù)人員參加集團(tuán)公司統(tǒng)一組織的財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)班，鼓勵(lì)非法律人員參加法律顧問培訓(xùn)班等，切實(shí)提高監(jiān)事會(huì)工作人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合能力。

第二，積極構(gòu)建監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)更好地發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效。集團(tuán)層面的監(jiān)事事務(wù)辦公室與審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)部合署辦公，避免上層交叉監(jiān)督重復(fù)檢查，整合監(jiān)督力量，共享監(jiān)督資源和監(jiān)督信息，將內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改作為監(jiān)事會(huì)工作督辦之事，既發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督中專職專責(zé)的工作成效，又發(fā)揮了監(jiān)事會(huì)“督辦”的權(quán)威性，更有效地促成企業(yè)切實(shí)完成整改;同時(shí)，集團(tuán)公司開創(chuàng)性地構(gòu)建三層獨(dú)立監(jiān)督體系，第一層是集團(tuán)層面的監(jiān)事事務(wù)監(jiān)督和內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，宏觀掌控各層級(jí)企業(yè)的審計(jì)與監(jiān)督工作開展;第二層是劃分片區(qū)組，將下屬三四家企業(yè)劃為一個(gè)片區(qū)組，由各企業(yè)專職監(jiān)事組成，建立獨(dú)立的考核機(jī)制和經(jīng)費(fèi)管理，負(fù)責(zé)指導(dǎo)片區(qū)內(nèi)各企業(yè)的監(jiān)事會(huì)工作，這樣既充實(shí)專職監(jiān)事的工作內(nèi)容，也使企業(yè)監(jiān)事會(huì)橫向得到更多借鑒和提高;第三層是各企業(yè)監(jiān)事會(huì)與內(nèi)部審計(jì)部門，企業(yè)監(jiān)事會(huì)主要依靠內(nèi)部審計(jì)部門開展工作，審計(jì)部門的領(lǐng)導(dǎo)通常也是企業(yè)監(jiān)事會(huì)成員，而片區(qū)組的工作更多地依靠企業(yè)內(nèi)部審計(jì)部門的支撐。這三個(gè)層次的獨(dú)立監(jiān)督體系，逐層遞進(jìn)，構(gòu)成了集團(tuán)公司的一張監(jiān)督之網(wǎng)，更加有效地促進(jìn)各級(jí)單位規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，整改問題，不斷增強(qiáng)自身免疫力，保障集團(tuán)公司整體健康發(fā)展。

第三，探索建立片區(qū)組聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。片區(qū)組在集團(tuán)公司整個(gè)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中承上啟下，至關(guān)重要，對(duì)上接受集團(tuán)公司審計(jì)部和監(jiān)事事務(wù)辦公室的指導(dǎo)，對(duì)下協(xié)調(diào)各企業(yè)監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督檢查。片區(qū)組定期開展集中辦公，組織片區(qū)內(nèi)各企業(yè)審計(jì)、紀(jì)檢等工作人員組成檢查組，交叉對(duì)企業(yè)開展專項(xiàng)檢查，有效促進(jìn)各企業(yè)積極落實(shí)整改，持續(xù)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理。筆者的體會(huì)是，相比較未成立片區(qū)組之前，企業(yè)一方面意識(shí)到集團(tuán)公司的監(jiān)督就在身邊，另一方面也感受到監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督不再是“事后監(jiān)督”“被動(dòng)監(jiān)督”“形式監(jiān)督”，而是定期開展現(xiàn)場檢查，直接揭示問題和風(fēng)險(xiǎn)，從而促使企業(yè)更加注重問題整改和風(fēng)險(xiǎn)防范，甚至帶動(dòng)企業(yè)先行開展更多頻次的檢查體檢，有效地促進(jìn)企業(yè)自覺提高免疫力。同時(shí)，片區(qū)組定期組織的交叉檢查和底稿討論，都成為每一位參與者取長補(bǔ)短、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和提升能力的良好機(jī)會(huì)。

總之，正是這樣一張別具特色的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，使集團(tuán)公司從上到下帶動(dòng)監(jiān)事會(huì)工作凝聚人才，發(fā)揮實(shí)效，為中央企業(yè)強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督和監(jiān)事會(huì)改革不斷進(jìn)行有益探索和實(shí)踐。J

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