王 路

內容提要：中共中央國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)［2018］34號）中明確提出，“通過自評和外部評價相結合的方式，對預算執(zhí)行情況開展績效評價”。基于多年的預算績效管理工作實際，本文對績效自評和績效外部評價進行定義上的區(qū)分，并對這種區(qū)分的意義和如何進一步改進管理提出一些建議，希望能對推進預算績效管理工作起到一定的促進作用。

一、績效自評和績效他評的范圍定義

雖然并沒有明確的定義說明，但通常而言，績效自評是指資金具體使用部門自己對資金使用情況開展的績效評價；績效外部評價，也稱為績效他評，是指除資金具體使用部門之外的部門、機構甚至個人，對資金具體使用部門資金使用情況進行的績效評價。簡單地說，績效自評強調績效評價的主體在內部，實施部門“自己”開展的評價；績效外部評價，強調的是“外部”，即項目具體實施部門之外其他的部門、機構甚至個人對項目開展的績效評價。定義范圍似乎已經較為清晰明了，也較為容易理解了，但在實際工作中，這個定義仍然會面臨著諸多解釋上的困境，以一個有著多層級的部門為例，如果一個項目是由其三級單位具體實施完成的，那么這個部門的二級單位作為一級獨立機構，對三級單位開展的績效評價工作是否可以視為績效他評呢？同樣的，一級主管部門對其二級單位的項目開展績效評價是否可以屬于績效他評呢？是否通過引入第三方機構開展的績效評價就可以算是績效他評呢？等等。

首先需要明確的是績效自評所指的“自”的范圍問題，怎么區(qū)分“自”與“外”的邊界呢？從不同的角度看，會有不一樣的理解。從廣義的角度而言，任何一個獨立于資金具體使用部門外的部門、機構甚至個人，只要是沒有實際參與這個項目具體實施，不對項目實施的效果直接負責，都可以稱之為“外”，其對項目開展的績效評價都可以稱之為績效他評，從這個角度而言，部門二級單位對三級單位開展的績效評價或主管部門對二級單位、三級單位開展的績效評價都可以稱為績效他評。從行政體制的角度來看，二級單位作為主管部門的下級部門，同三級單位一樣，均隸屬于部門內部，其績效評價依然代表著部門自己內部之間的評價，其出具的報告不能脫離主管部門對外體現(xiàn)自己的意志，所以其對三級單位開展的績效評價仍屬于績效自評。同樣，主管部門對其二級單位或三級單位開展的績效評價，因為都同在主管部門這個主體范圍之內，也屬于績效自評。從報告報送的對象來看，如果接收報告的主體是主管部門，那么，二級單位與三級單位可以算是兩個獨立的單位，二級單位對三級單位開展的績效評價就可以稱為績效他評，如果接收報告的主體是財政部門，那么主管部門、二級單位、三級單位均隸屬在主管部門之內，區(qū)分的意義并不大，其相互做的績效評價都只能稱之為績效自評?？紤]到報告一般的最終接收主體是財政部門，所以通常而言，主管部門對二級單位、三級單位或者二級單位對三級單位開展的績效評價都只能稱為績效自評。

其次，為什么可以將財政部門對其他部門實施項目開展的績效評價稱為績效他評呢？一是財政部門在作為資金分配主體這一角色時，并沒有承擔其他具體資金使用部門所承擔的資金使用責任，保持著相對的獨立性；二是根據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》有關要求，財政部門本身具有對資金使用進行監(jiān)管的職責，所以財政部門開展績效評價工作具有天然的合理性、客觀性，對其他部門實施項目開展的績效評價可以稱為純粹的績效他評。

此外，在實際工作中，部門往往會引入第三方機構開展績效評價工作，這種評價方式是否是績效他評呢？部門將績效評價工作交由沒有行政隸屬關系的第三方機構實施，保證了所出具報告的相對客觀性，所以在有些時候可以稱為相對的績效他評，但由于第三方機構所撰寫報告的最終認定者往往是部門本身，報告在報送財政部門時也一般會要求加蓋部門的公章，報告的內容和結論都在部門提前認可，可以接受的范圍內，同時報告費用的支付者也是部門，第三方機構受制于部門的壓力，所出具的報告會一定程度上受到部門意志的影響，客觀性并不十分充分，所以在更多的時候，會將部門委托第三方機構實施的績效評價依然視為績效自評。當然，財政部門由于其具有特殊性，由財政部門聘請的第三方機構對其他部門開展的績效評價，可以視同是代表財政部門參與開展的績效評價，這時候第三方機構開展的績效評價可以視為績效他評。

綜上所述，績效自評與績效他評的區(qū)分，會因口徑不同而發(fā)生變化。最廣義上的績效他評，包含了如主管部門對二級單位、三級單位項目，二級單位對三級單位項目等在內的非資金具體使用單位對資金具體使用單位開展的績效評價；中等概念上的績效他評，包含了部門委托中介機構對本部門項目開展的績效評價；最嚴格意義上的績效他評，只有財政部門組織的對非財政部門項目的績效評價。在最嚴格意義上的績效他評模式下，排除了財政部門自己績效他評的可能，即財政部門本身作為一個預算部門，不能對自己本身部門的項目開展績效他評，所開展的評價都只能稱為績效自評。

二、開展績效自評的原因

既然明知績效自評是由部門自己出具的，其報告真實性較績效他評要低，那么，為什么還需要開展績效自評呢？為什么不統(tǒng)一開展績效他評呢？

首先，從時間上來說，績效他評較績效自評所需的時間要長。中共中央國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)［2018］34號）要求，“各級財政部門要抓緊建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制……對績效好的政策和項目原則上優(yōu)先保障，對績效一般的政策和項目要督促改進……對低效無效資金一律削減或取消”。①具體詳見：中共中央國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)［2018］34號）第七點“硬化預算績效管理約束”下第十五小點。在這條規(guī)定中，其實已經暗含了一個規(guī)定，即績效評價的截止時間應當在下一年度的預算安排之前，否則績效評價的結果很難對預算的安排提供參考意義。由于每年人大開會的時間大概在當年的二、三月左右，而各地的預算工作大概在每年的七月左右就開始布置，真正能夠用于績效評價工作的時間總計大概也就四、五個月左右，同時還需要扣除收集了解項目基本情況、下發(fā)績效評價通知、履行政府采購遴選中介機構手續(xù)、正常節(jié)假日等非有效工作時間，真正的有效工作時間則更為有限。但是根據(jù)中共中央國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)［2018］34號）中“全覆蓋”要求①具體詳見：中共中央國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)［2018］34號）第五點“完善全覆蓋預算績效管理體系”。，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算在內的所有財政性資金均要求開展績效評價，如果所有績效評價項目都要由財政部門來完成，在短短的三、四個月之內是無法做到的，所以從有效利用時間的角度，采取各部門廣泛開展自評的方式，可以將整體績效評價工作量進行分解，起到化整為零的效果。

其次，從人員上來說，只有通過引入績效自評才能保證整體績效評價工作的人員需要。按照上述有關內容分析，最嚴格的績效他評應該是由財政部門組織開展的績效評價，但從目前情況來看，各級財政部門從事預算績效管理工作的人員非常有限，很多省份的預算績效管理工作還處于幾個科室合署辦公的情況，真正可以組織開展績效評價的財政人員一般也就二至三人，就算其他相關業(yè)務科室也派人積極參與，相較于省級預算項目近千項，市縣預算項目大幾百的總體規(guī)模而言，也顯得杯水車薪，人手不足，難以做到一年之內所有項目都評到，所以從增加工作人手的角度，通過廣泛開展部門自評，可以發(fā)揮各部門的主動性，增加實際開展績效評價工作的人員。在中共中央國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》中明確“地方各級政府和各部門各單位是預算績效管理的責任主體”②具體詳見：中共中央國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)［2018］34號）第七點“硬化預算績效管理約束”第十四小點。，在《預算法》中也指出“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”③具體詳見：《預算法》第五十七條。，所以各部門各單位本身就有義務主動開展績效自評工作。

再次，從財力上來講，如果大面積開展績效他評會導致財政支出的費用過高。為提高績效他評的質量，財政部門在實際工作中往往會引入第三方機構開展績效他評，在當前經濟形勢持續(xù)低迷、經濟支出壓力不斷增大的情況下，如果所有項目都引入第三方機構去開展績效他評，就會造成財政支出的成本過高，尤其當前很多績效他評都是后評價，即項目實施完畢之后再對已完成的項目進行的評價，對于一個已經實施完畢且實施效果不佳的項目，如果再花費大量的物力、財力去開展績效他評，從某種意義上來說，是在前期投入的資金效益不高基礎上的二次浪費，再加上項目中還有很多屬于一次性項目，在當年執(zhí)行完畢后就不再執(zhí)行，績效他評后續(xù)的結果應用效果也會相對有限。廣泛讓部門開展績效自評可以降低財政成本，讓財政部門可以集中力量在重大、核心、民眾普遍關心的項目上開展績效他評，切實了解重大資金的使用狀況，進一步加強管理，提高行政決策能力。

最后，從開展評價的工作能力上來說，全面實施績效他評會對現(xiàn)有財政人員造成一定困難。因為部門的項目包羅萬象，財政人員受所學專業(yè)的限制，對一些專業(yè)性較強的項目，譬如科技研發(fā)項目、食品安全項目、健康衛(wèi)生項目等等，財政人員開展績效評價可能會存在一定的困難，在評價工作初期需要投入大量的精力、物力、財力去了解熟悉項目，然后才能開始進行后續(xù)的評價工作。相對而言，部門業(yè)務人員由于長期從事相關工作，對于項目開展的情況較為熟悉，相較于財政人員而言，部門業(yè)務人員可以較為容易地開展好績效評價。

三、提高績效自評效果的方式

雖然績效自評較績效他評而言，其真實性、科學性相對較差，但是客觀上也存在一些方式方法，可以提高績效自評的真實性、科學性。

一是加大財政部門的再評價力度。再評價，是財政部門在部門績效自評完成之后開展的再次評價，其實質是對部門報告的真實性進行核查。在實際工作中，財政部門可以委托專家學者、中介機構、人大代表、政協(xié)委員等不同身份人員參與到項目的再評價工作中。對于項目實施內容較為簡單的項目，可以直接通過查閱部門提交的績效自評報告來對報告進行評定；對于實施內容較為復雜的項目，可以通過專家到項目現(xiàn)場核實的方式確認項目的實施狀況；對于實施內容特別復雜、重大的項目，可以重新聘請中介機構，再開展一次績效評價工作，并重新出具績效評價報告。為強化部門對再評價工作的重視度，可以采取將再評價結果與部門預算相掛鉤，與部門工作考核相掛鉤等方式，以減少部門在自評工作中的隨意性，提升部門對績效自評工作的重視度，提高部門自評報告的質量。

二是加大部門績效自評報告的公開力度。隨著預算績效管理工作的不斷推進，績效自評的公開力度也在不斷加大，在現(xiàn)有的中央預算、決算公開中都對績效報告的公開工作做出了要求，但對于公開的程度、公開的方式，譬如是否需要報告全文公開，是否需要提供報告相關解釋說明內容，是否需要提交報告涉及到的附件附表等還沒有相對具體的規(guī)定。所謂“陽光是最好的防腐劑”，通過加大部門績效自評報告的公開力度，可以廣泛借助民眾的力量，讓更多的人參與到對部門的監(jiān)督工作之中，倒逼部門提高自評報告的質量。同時，通過公開，可以實現(xiàn)省與省之間、市與市之間、縣與縣之間相同部門相關項目之間工作情況的相互比較，從而督促落后部門改進管理，減少腐敗、低效事件發(fā)生率。當然，在公開的初期，也可能會遇到一些困難，譬如部門的解釋壓力可能較以往會更大，部門接到的行政復議案件可能較以往會有所增加等等，但是這都屬于改革期間的陣痛期，當社會民眾對部門的工作愈發(fā)接受并認可時，部門以后的工作也會更好地推進實施，實施的效果也會越來越好。

三是加強績效自評報告向人大、政府等機構的報送工作。目前績效自評向人大、政府等機構報送，已經是績效報告結果應用的常規(guī)方式之一了，但是目前對于報送的方式還缺乏具體的規(guī)定?？陀^地說，如果所有部門的所有績效自評報告都集中報給人大、政府等機構，也會給人大、政府等機構的正常工作增添很大的查閱負擔，建議各部門每年僅報送一個簡版的報告，僅概述各項目的實施內容、績效目標完成情況、下一步改進措施等基礎信息即可，這樣既可以方便人大、政府等機構了解各部門的項目情況，更好履行宏觀決策，又可以增強各部門的責任意識，加強項目管理。

四是加強第三方機構出具報告的責任。目前，由于第三方機構所出具的績效評價報告并不具有類似審計報告、資產評估報告等一樣的法律效力，第三方機構本身并不對績效評價報告的結果承擔法定的責任，具有較大的隨意性和自由裁量權。為了獲得部門所支付的酬勞，在開展評價時，第三方機構難免會出于自身發(fā)展利益，在評價標準、尺度上向部門利益傾斜，造成報告的失真。建議在相關法律規(guī)定中加大第三方機構的相應責任，譬如對報告重大失實，對項目問題知情不報的，存在過分夸大項目效果或隱瞞項目實施問題的，應予以追究。在報告公開時可以考慮公開第三方機構名稱，績效評價主要負責人姓名等信息，壓實第三方機構的責任。

五是引入省與省之間的交叉互評。當前的績效評價工作主要還是在各省各地內部進行，缺乏相互之間的比較、監(jiān)督，建議可以由財政部統(tǒng)一部署，采取跨省跨市跨縣交叉績效評價，由各地財政部門組織第三方機構、專家教授或是自行實施績效評價，省級評價報告可以直接向財政部報送，市縣級評價報告可以向被評價部門所在地的省級財政部門報送，這樣可以減少當?shù)刎斦块T開展評價工作時容易面對的人情關、面子關和不愿評、不敢評現(xiàn)象，了解到項目的實際情況。后期如果條件具備，還可以探索開展部門之間交叉評價，由各中央部委牽頭，在項目中選擇一到兩個共性項目，在各省各市各縣對口部門間相互評價，這樣既可以解決實施評價人員對項目不了解的問題，確保評價結論真實可信，又可以摸清各地實際情況，橫向縱向形成相互對比，還可以壓實項目實施人員的管理責任，有針對性地根據(jù)評價結果進行改進提高。

績效自評和績效他評從本質上來說都是績效評價，二者更多的差異性主要體現(xiàn)在實施主體上的不同，相信隨著預算績效管理改革工作的逐步發(fā)展，部門的預算績效管理意識逐步加強，相關配套改革措施逐步深入，二者的差異性將會越來越少，最終實現(xiàn)高度統(tǒng)一。