古良偉

內(nèi)容提要：廣州市從2016年開始部門全過程預(yù)算績效管理的探索實踐，部門整體支出績效評價是其重要的一環(huán)，廣州市部門整體支出績效評價突出了評價的客觀性、財政性、層次性和公共性。在實踐中，廣州市部門整體支出績效評價也遇到了如下問題：一是績效指標(biāo)設(shè)定不夠完整，部門整體支出績效目標(biāo)有待進一步完善；二是部門整體支出績效評價管理制度尚不健全，財政職能定位有待進一步厘清等。本文認為優(yōu)化部門整體支出績效評價的現(xiàn)實路徑是，加強財政支出績效評價與政府績效評價的業(yè)務(wù)合作和數(shù)據(jù)共享，形成合力推進部門整體支出績效評價。

為全面推進預(yù)算績效管理改革，進一步發(fā)揮預(yù)算績效管理在政府績效管理中的重要作用，提高政府治理水平，廣州市財政局于2016年啟動部門整體全過程預(yù)算績效管理工作，將全過程預(yù)算管理融入部門整體預(yù)算管理中。2016年選取廣州市殘疾人聯(lián)合會（以下簡稱“市殘聯(lián)”）、廣州市知識產(chǎn)權(quán)局作為試點部門，2017年將該模式推廣至市發(fā)改委、市教育局等12個部門，推動預(yù)算績效管理由項目拓展至部門整體，探索構(gòu)建部門整體全閉環(huán)績效管理機制。

一、市殘聯(lián)部門整體支出績效評價的特點

市殘聯(lián)于2016年試編了2017年度部門整體支出績效目標(biāo)，2017年開展部門整體支出績效運行跟蹤監(jiān)控，2018年開展了部門整體支出績效評價。市殘聯(lián)部門整體支出績效評價呈現(xiàn)如下特點：

（一）以績效目標(biāo)為基礎(chǔ)，突出評價的客觀性

年初設(shè)定部門整體支出績效目標(biāo)，可以避免根據(jù)工作結(jié)果設(shè)定績效目標(biāo)，再進行評價的情況，真正實現(xiàn)“以評促管”和“以評促效”的績效評價工作宗旨，減少評價標(biāo)準(zhǔn)的爭議，提高評價的客觀性。

廣州市探索構(gòu)建起整個部門的“部門職責(zé)-工作任務(wù)-預(yù)算項目”的三級績效目標(biāo)體系（如圖1所示），其中“部門職責(zé)”績效目標(biāo)是部門根據(jù)市委市政府的決策部署、部門的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和“三定”方案，以及年度工作計劃確定的，突出部門宏觀整體的工作目標(biāo)?！肮ぷ魅蝿?wù)”績效目標(biāo)是為落實部門職責(zé)績效目標(biāo)，對部門職責(zé)績效目標(biāo)進行分解，確定年度重要工作任務(wù)及相關(guān)績效目標(biāo)而制定的?！邦A(yù)算項目”績效目標(biāo)是對每項工作任務(wù)進一步進行分解，確定預(yù)算項目及項目的績效目標(biāo)，反映財政支出的具體內(nèi)容。通過三級財政支出績效目標(biāo)體系，對部門整體支出績效目標(biāo)逐層分解到具體項目績效目標(biāo)，并根據(jù)項目績效目標(biāo)落實項目的預(yù)算資金，以保證整體支出績效目標(biāo)得以落實。

市殘聯(lián)2017年度部門整體支出績效目標(biāo)體系中，一級“部門職責(zé)”層面包括“殘疾人服務(wù)覆蓋率”等7個指標(biāo)，二級“工作任務(wù)”層面包括“維權(quán)工作支出計劃”等9項工作任務(wù)及54個相應(yīng)指標(biāo)，三級“預(yù)算項目”層面包括“孤殘人士供養(yǎng)費”等101個預(yù)算項目及相應(yīng)指標(biāo)380個。

圖1 三級績效目標(biāo)體系

（二）聚焦財政管理職能，突出評價的財政性

在設(shè)計部門整體支出評價體系并設(shè)置指標(biāo)時，按照“以政統(tǒng)財，以財輔政”的原則，我們優(yōu)化了部門整體支出過程管理評價內(nèi)容。

部門整體支出評價內(nèi)容包括“部門履職用財情況”“公眾滿意度”等2個內(nèi)容（如圖2所示）?！安块T履職用財情況”管理過程類指標(biāo)下設(shè)“資金管理情況”“績效管理情況”“資產(chǎn)管理”等3個二級指標(biāo)，以及“預(yù)算完成率”等17個三級指標(biāo)，這些指標(biāo)涉及的內(nèi)容都與財政管理職能相關(guān)，體現(xiàn)財政管理的要求。將部門整體支出評價聚焦財政管理職能，優(yōu)化了評價內(nèi)容，減少了評價組織過程的阻力。同時，17個三級指標(biāo)中有7個指標(biāo)是以部門決算報表數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，可以通過運算自動生成，減少了單位的工作量，提高了評價數(shù)據(jù)的可用性。

（三）圍繞績效目標(biāo)的三級內(nèi)容，突出評價的層次性

對應(yīng)部門整體的“部門職責(zé)-工作任務(wù)-預(yù)算項目”三級績效目標(biāo)體系，市殘聯(lián)整體支出績效評價也包括“部門整體目標(biāo)完成情況”“工作任務(wù)完成情況”“預(yù)算項目完成情況”三個層次內(nèi)容（如圖2所示）。

與“部門職責(zé)”層面對應(yīng)的是“部門整體目標(biāo)完成情況”，主要評價“殘疾人基本康復(fù)服務(wù)覆蓋率”“困難殘疾人生活補貼目標(biāo)人群覆蓋率”等部門整體支出績效目標(biāo)完成情況；在“工作任務(wù)”層面對應(yīng)的是“工作任務(wù)完成情況”，主要評價“康復(fù)服務(wù)完成率”“特殊教育與培訓(xùn)服務(wù)完成率”等重點工作任務(wù)的完成情況；在“預(yù)算項目”層面對應(yīng)的是“預(yù)算項目完成情況”，主要評價了“孤殘人士供養(yǎng)費”“市殘聯(lián)安養(yǎng)院殘疾人護理專項經(jīng)費”等重點項目的績效完成情況。

圖2 部門整體支出績效評價內(nèi)容示意圖

部門整體支出三個層級的績效評價，既能從整體層面反映部門整體支出績效，也能通過項目層面的評價，將績效完成情況與預(yù)算資金建立直接的對應(yīng)關(guān)系，便于分析和跟蹤財政資金支出存在的具體問題，從而為提高部門整體支出績效找到具體方法。

（四）細化公眾滿意度調(diào)查，突出評價的公共性

為衡量部門財政支出實現(xiàn)的公共利益，反映公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，廣州市部門整體支出績效評價指標(biāo)體系優(yōu)化了“公眾滿意度”指標(biāo)，對部門的工作職責(zé)、年度工作任務(wù)、預(yù)算安排、資金使用效果等內(nèi)容，從知曉度、認同度、參與度、獲得感、滿意度和服務(wù)評價等六個維度，對人大代表和政協(xié)委員、服務(wù)對象、普通市民等三個群體進行抽樣調(diào)查。

市殘聯(lián)部門整體支出績效評價的“公眾滿意度”調(diào)查共完成有效問卷769個，通過對問卷調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)的整理，歸納整理出了部門在績效方面存在的問題，并有針對性地提出意見與建議。

二、市殘聯(lián)開展部門整體支出績效評價取得的成績

市殘聯(lián)通過2年的全過程預(yù)算績效管理，開展部門整體支出績效評價，取得了一定的成績：

（一）推動了整個部門管理和工作水平的提升

市殘聯(lián)建立“領(lǐng)導(dǎo)重視、全員參與”的工作機制；各處室、單位按照分工參與績效管理全過程，探索將整體績效目標(biāo)分解為各個部門的工作目標(biāo)，作為考核各部門各崗位工作業(yè)績的主要依據(jù)及準(zhǔn)繩，對各部門各崗位的工作業(yè)績進行考核評價，調(diào)動了干部職工的積極性，激發(fā)干部職工的工作積極性，提升了整個部門的工作業(yè)績。

（二）優(yōu)化了財政支出結(jié)構(gòu)，提高了整個部門財政資金的使用效益

市殘聯(lián)更加重視收集各類別殘疾人需求，根據(jù)需求的大小確定項目預(yù)算安排的優(yōu)先等級，優(yōu)化了預(yù)算支出，減少了無效預(yù)算，將財政資金用在最需要的地方，解決殘疾群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。通過優(yōu)化項目，市殘聯(lián)的預(yù)算項目數(shù)量由2016年的143個減少至2017年的101個，項目精簡率達30%。預(yù)算項目精簡優(yōu)化后，2015、2016、2017年的部門整體支出進度分別為88.12%、98.17%、98.70%，支出進度穩(wěn)步提升，支出效率得到提高。

三、部門整體支出績效評價亟待改進的方面

（一）部門整體支出績效目標(biāo)有待進一步完善

從市殘聯(lián)部門整體支出績效評價的具體實踐來看，部門整體支出的績效目標(biāo)距離指向明確、具體細化與合理可行的要求還有一定的差距，主要表現(xiàn)是：部門整體支出績效指標(biāo)設(shè)定的相關(guān)性和完整性有待進一步提高，與部門職能、發(fā)展規(guī)劃和工作計劃的聯(lián)系有待進一步加強。部門整體支出績效指標(biāo)不能完全覆蓋部門職能，如市殘聯(lián)部門整體支出績效目標(biāo)就缺少了“殘疾人家庭人均可支配收入年均增速”等反映部門職能的重要評價指標(biāo)，影響了評價的準(zhǔn)確性。

（二）部門整體支出績效評價與財政職能定位有待進一步厘清

部門整體支出績效評價本質(zhì)上是預(yù)算部門的整體履職效果與財政資金支出數(shù)量的對比，因此整體支出績效評價勢必要將“財”與“政”聯(lián)系起來，需要評價部門整體履職、工作任務(wù)等行政績效完成情況。評價實施過程中，財政部門需要對預(yù)算部門行政履職情況進行考核（包括確定考核標(biāo)準(zhǔn)、收集履職情況信息以及實施評價）以及應(yīng)用評價結(jié)果等。但是，在現(xiàn)行的行政管理體制下，財政部門并不具備對同級部門進行行政履職考核及進行相應(yīng)獎懲的職能，因此，實施部門整體支出績效評價過程中，評價的權(quán)威性也不斷遭受質(zhì)疑；在確立評價考核標(biāo)準(zhǔn)、收集部門履職情況的信息、實施績效評價及應(yīng)用評價結(jié)果等環(huán)節(jié)難免會遇到一定的阻力。

四、部門整體支出績效評價與機關(guān)績效考核的關(guān)系

近年來，廣州市政府績效管理分為兩條發(fā)展路徑，一是以市機關(guān)績效考核為核心的政府行政績效管理路徑，考核對象是市直各部門，考核的具體組織實施者是市績效辦，從2016年開始，以《廣州市機關(guān)績效考核實施意見》為標(biāo)志開始正式實施（考核內(nèi)容如圖3所示）。二是廣州市預(yù)算績效管理的改革路徑，沿著財政資金的流動鏈條，以加強財政資金管理、提高財政資金使用效益為著力點，推動部門行政績效的提高，具體由廣州市財政局牽頭組織實施，從2003年開始探索實踐。這兩條發(fā)展路徑構(gòu)成了總體的廣州市政府績效管理格局，促進了廣州市政府績效的不斷提升和持續(xù)改進。對比分析“廣州市機關(guān)績效考核”和“廣州市部門整體支出績效評價”，兩者之間存在著一定的聯(lián)系與區(qū)別。

（一）兩者之間的聯(lián)系

1.評價目的基本相同。兩者的目的都是為了促進預(yù)算部門降低行政成本，提高政府行政效能，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.評價內(nèi)容交叉重疊?！皬V州市機關(guān)績效考核”和“廣州市部門整體支出績效評價”，都對部門履職情況和工作完成情況進行考核，都有“部門年度工作完成情況”和“公眾滿意度”等考核內(nèi)容。

（二）兩者之間的區(qū)別

1.評價的組織者不同。廣州市機關(guān)績效考核的具體組織者為市績效辦，由市績效辦聯(lián)合多個部門對部門行政績效進行考核。部門整體支出績效評價的具體組織者為市財政局和預(yù)算主管部門，由市財政局和預(yù)算主管部門對預(yù)算部門進行評價。

2.部門整體支出績效評價和部門行政效能評價的內(nèi)容存在差異。

一是機關(guān)績效考核的范圍較部門整體支出評價相對較廣，評價主要包括：公眾滿意度、部門年度工作任務(wù)完成情況、黨風(fēng)廉政建設(shè)情況、公務(wù)員隊伍建設(shè)、機關(guān)黨建和精神文明建設(shè)等（見圖3所示）。而部門整體支出績效評價，聚焦財政事權(quán)，評價主要包括：公眾滿意度、部門職責(zé)履行情況（包括部門年度計劃完成情況等內(nèi)容）（見圖2所示）。機關(guān)績效考核中的黨風(fēng)廉政建設(shè)、公務(wù)員隊伍建設(shè)、依法辦事情況等內(nèi)容，超出了部門整體支出績效評價的范圍。

二是評價的層次和細致程度不同。兩者雖然都有“工作任務(wù)”的考核，但是部門整體支出績效評價考核得更細致，考核內(nèi)容按照“部門職責(zé)-工作任務(wù)-預(yù)算項目”三級績效目標(biāo)進行了分解，除了工作任務(wù)完成情況外，還有對部門重點項目完成情況的考核。

圖3 機關(guān)績效考核內(nèi)容示意圖

五、優(yōu)化部門整體支出績效評價的現(xiàn)實路徑

鑒于廣州市部門整體支出績效評價與廣州市機關(guān)績效考核之間存在業(yè)務(wù)交叉、數(shù)據(jù)重疊的關(guān)系，為解決部門整體支出績效評價面臨的困境，順利推進部門整體支出績效評價，并推廣至全市所有部門，可以進行如下探索：

（一）加強市財政局與市績效辦的業(yè)務(wù)合作，形成合力推進部門整體支出績效評價

部門整體支出績效評價作為政府績效管理的重要內(nèi)容，應(yīng)該在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強市財政局與市績效辦的業(yè)務(wù)合作，形成工作合力，以提高部門整體支出績效評價的行政層級，減少推進過程中的阻力，增強評價過程和評價結(jié)果的權(quán)威性。

（二）充分利用評價內(nèi)容的交叉重疊，實現(xiàn)雙方數(shù)據(jù)共享

第一，部門整體支出績效目標(biāo)編制內(nèi)容與行政效能考核的內(nèi)容相銜接。部門在年初編制整體支出績效目標(biāo)時，在結(jié)合財政資金支出方向的基礎(chǔ)上，可以參考機關(guān)績效考核指標(biāo)體系中“業(yè)績指標(biāo)”的相關(guān)考核內(nèi)容設(shè)定年初績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，以提高部門整體支出績效目標(biāo)的編制質(zhì)量，提高績效目標(biāo)編制的完整性、權(quán)威性。

第二，部門整體支出績效評價內(nèi)容與機關(guān)績效考核的相關(guān)內(nèi)容相銜接。在確定部門整體支出績效評價內(nèi)容、設(shè)置評價指標(biāo)體系時，機關(guān)績效考核中相關(guān)“業(yè)績指標(biāo)”可以作為部門整體支出績效評價的相關(guān)內(nèi)容。并可以在實施部門整體支出評價時，直接引用機關(guān)績效考核所收集的數(shù)據(jù)，以降低數(shù)據(jù)收集成本，提高評價效率，避免重復(fù)考核。

第三，部門整體支出績效評價的“公眾滿意度”調(diào)查與機關(guān)績效考核中的“公眾評議”評價相融合。兩者都是對評價和考核部門提供的公共產(chǎn)品對公共偏好的滿足程度，方向基本一致。因此，部門整體支出績效評價的“公眾滿意度”評價，可以與機關(guān)績效考核的“公眾評議”相對接，減少重復(fù)考核。

六、結(jié) 語

為貫徹黨的十九大“全面實施預(yù)算績效管理”的精神，落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，廣州市以部門整體全過程預(yù)算績效為著力點，逐步開展部門整體績效評價，提高績效評價層級，推動預(yù)算績效管理實現(xiàn)全方位、全過程、全覆蓋、全公開。在具體實踐中，不斷完善工作機制，加強與政府績效管理之間的業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)共享，形成工作合力，是推進全面實施預(yù)算績效管理的有效途徑。