葉川生

內(nèi)容提要：近年來，浙江省松陽縣積極推進以農(nóng)村公共基礎(chǔ)設施和村級公益事業(yè)項目為建設內(nèi)容的一事一議財政獎補制度的落實，對鞏固農(nóng)村稅費改革，加快新農(nóng)村建設，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，深化農(nóng)村綜合改革方面發(fā)揮了重要作用，極大地改善了農(nóng)村面貌，深受廣大群眾的支持和信任。然而，隨著農(nóng)村綜合改革的不斷深入，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，村級公益事業(yè)項目建設將呈幾何倍增長，各級政府對農(nóng)村項目建設缺乏有效管理，將成為引發(fā)干群矛盾的主要因素。本文以浙江省松陽縣為例，就加強村級一事一議項目建設管理進行分析，提出加強村級公益事業(yè)一事一議項目建設管理的對策建議。

實施村級公益事業(yè)一事一議財政獎補，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方略，以推進社會主義新農(nóng)村建設為目標，以農(nóng)民自愿出資出勞為基礎(chǔ)，以政府獎補資金為引導，以充分發(fā)揮基層民主作用為動力，逐步建立籌補結(jié)合、多方投入的村級公益事業(yè)建設新機制。近年來，浙江省松陽縣始終堅持《財政部貫徹落實實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出的“支持強化鄉(xiāng)村振興制度性供給。深入推進農(nóng)村綜合改革……完善村級公益事業(yè)建設一事一議財政獎補政策”精神，緊緊圍繞“田園松陽”發(fā)展戰(zhàn)略，將一事一議財政獎補平臺作為加快推進地方鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提升、農(nóng)民增收致富的重要載體，抓好機制建設，完善獎補制度，以農(nóng)村公益事業(yè)建設、人居環(huán)境整治為重點，著力解決農(nóng)村農(nóng)民最關(guān)心、最現(xiàn)實的需求，為地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村辦了一批好事實事，深受廣大群眾的支持和信任。然而，隨著農(nóng)村綜合改革的不斷深入，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，村級公益事業(yè)項目建設將呈幾何倍增長，各級政府對村級項目建設缺乏有效管理，容易引發(fā)農(nóng)村干群矛盾，嚴重阻礙新農(nóng)村建設發(fā)展，嚴重影響黨在群眾中的威信和地位。本文以松陽縣為例對村級公益事業(yè)一事一議項目建設管理作一些粗淺的探討。

一、村級公益事業(yè)一事一議財政獎補項目取得的成效

一是農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設施顯著改善。本著“村民自愿、量力而行，民主決策、籌補結(jié)合，擇優(yōu)選項、講求實效，規(guī)范管理、陽光操作，以點帶面、逐步推進”的原則，自2010年全面推行村級公益事業(yè)建設一事一議財政獎補政策以來，我縣基本實現(xiàn)了對各行政村的全覆蓋，累計實施村級公益建設一事一議項目561個，受益群眾20.5萬人，項目投資總額5.07億元，其中財政獎補資金1.36億元。建設項目有：村莊道路、農(nóng)民飲用水、村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生整治、村莊綠化亮化美化、村級事務中心、老年活動中心和村民文體娛樂設施等等村級公益事業(yè)的建設項目。一系列民生類項目的實施，有效解決了農(nóng)村出行難、吃水難、環(huán)境差等突出問題，農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境得到有效改善，打造了一批美麗村、長壽村、幸福村，讓每一位群眾都能切身體會到財政資金落地的實惠。

表1 松陽縣2010-2018年一事一議獎補項目資金投入情況表

表2 松陽縣2010-2018年一事一議財政獎補項目建設成果表

二是促進了農(nóng)村民主法治建設進程。一事一議財政獎補項目通過農(nóng)民群眾“自己議、自己定”的形式，以村民大會、村民代表大會為主要形式的村民民主議事機制，為農(nóng)民群眾參與村內(nèi)事務管理、發(fā)表意見建議、提出解決對策提供了重要平臺，提高了村民議事能力，是為群眾辦實事、辦好事的重要途徑。在整個項目建設過程中提高廣大群眾自我監(jiān)督、自我管理、自我服務的能力，充分體現(xiàn)農(nóng)民當家作主的主人翁地位，使農(nóng)民群眾當家作主的愿望得以實現(xiàn)。

三是激發(fā)了農(nóng)民群眾參與村級公益事業(yè)建設的動力。一事一議財政獎補項目，涉及村莊道路、農(nóng)田水利、農(nóng)民飲用水、村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生、文體娛樂設施等村級公益事業(yè)的建設，事關(guān)農(nóng)民切身利益，與農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)。真正把解決村民最關(guān)心、最迫切、最現(xiàn)實的問題落到實處，切實改變了農(nóng)村面貌，顯著提高了群眾的生產(chǎn)生活水平，極大地激發(fā)了農(nóng)民群眾參與村級公益事業(yè)建設的動力。

四是密切了基層黨群干群關(guān)系。實行了一事一議財政獎補政策后，鄉(xiāng)村干部經(jīng)常深入群眾進行宣傳發(fā)動，了解公益事業(yè)發(fā)展狀況，充分尊重農(nóng)民權(quán)利，干什么，怎么干都由農(nóng)民說了算，深受農(nóng)民群眾的歡迎?；鶎痈刹吭鷮崒崬槿罕娹k實事，拉近了干部與群眾的距離，受到廣大農(nóng)民群眾的擁護和支持，黨群干群關(guān)系更加密切。

五是拓寬了村級公益事業(yè)建設的資金籌措渠道。一事一議財政獎補的實施，激發(fā)了農(nóng)民籌、集體出、地方配、社會捐的積極性，有效推動了村級公益事業(yè)發(fā)展。在加大財政投入的同時，鼓勵有條件的村集體投入公益事業(yè)，引導民營企業(yè)家、個人捐助公益事業(yè)，整合部門涉農(nóng)專項資金集中用于村級公益事業(yè)，以“一事一議”為基礎(chǔ)、財政資金為引導，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，為村級公益事業(yè)建設資金籌措拓寬了渠道。

二、實施村級公益事業(yè)一事一議財政獎補政策主要做法

一是重視組織保障，完善制度建設。抓住村級組織建設這一核心，以完善的組織建設和議事制度作為實施好一事一議項目的基礎(chǔ)和前提。在評選和上報一事一議項目時，不僅考察項目的可行性，更注重考察組織保障情況，把村級班子的戰(zhàn)斗力、群眾中的威望，是否有為民辦事的決心、歷年村級項目實施等情況一并作摸底考慮。同時進一步強化項目實施的規(guī)矩意識，引導形成公開透明、規(guī)范實施的理念，并對所申報的一事一議項目是否公開公示、陽光操作，充分尊重村民意愿，經(jīng)過村民民主程序議定。

二是抓好民生主線，強化資金整合。目前，松陽縣人口約24萬，卻有401個行政村，且大多數(shù)為偏遠山村，因此村級項目建設存在點多面廣、村集體經(jīng)濟底子薄等難題。為此，針對建設資金不足短板，松陽縣強化鄉(xiāng)村振興制度性供給，加強部門協(xié)作，分頭負責、共同推進，由縣財政統(tǒng)籌安排資金，打破過去專項資金部門化的狀況，將性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金納入同一資金池，形成政策合力，高效運轉(zhuǎn)涉農(nóng)資金，有效解決縣級投入資金分散、不足的問題。同時，從地方多數(shù)農(nóng)村底子薄現(xiàn)狀出發(fā)，充分考慮“民之所需”，從建立健全鄉(xiāng)村治理體系著手，以農(nóng)民群眾最關(guān)注、最期盼、最現(xiàn)實的“民生工程”為主線，推動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重點支持農(nóng)民飲用水提升、農(nóng)村人居環(huán)境整治、文化禮堂等項目建設。

三是創(chuàng)新工作思路，理好項目清單。對一事一議財政獎補項目，堅持規(guī)劃先行、先議后籌、先籌后補的原則，按照村民議事、村級申報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審、縣級審核的流程，創(chuàng)新工作思路，對申報項目實行清單式管理。由項目主管部門負責編制項目申報指南，縣發(fā)改部門牽頭匯總項目清單，主管部門審核，經(jīng)縣村級公益事業(yè)建設一事一議財政獎補項目工作領(lǐng)導小組審定后列入項目庫，實行項目儲備、立項和實施的科學化、精細化管理，項目清單實行動態(tài)管理。

四是推進全程監(jiān)管，落實考評機制。一是村級立項審核，嚴格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府初審，重點項目進行實地考察；二是資金使用監(jiān)管，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所就地就近監(jiān)管的作用，建立專項資金使用臺賬，反映資金使用全過程；三是項目實施監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)指定專人實行項目實施實地跟蹤監(jiān)管，相關(guān)部門組織項目驗收時縣鄉(xiāng)兩級財政部門廣泛參與；四是項目管理綜合評價，評價結(jié)果納入年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理工作考核及一事一議財政獎補“因素法”因素之一。

五是建立專項審計制度，項目審計全覆蓋。對項目立項、預決算、招投標、審核審計等過程建章立制，對實施的項目，業(yè)主單位必須委托中介機構(gòu)進行工程造價審核，完工驗收后再進行工程決算審計，出具審計報告。確保項目建設的真實性，嚴防建設單位虛報工程量，騙取工程項目資金。

三、村級公益事業(yè)一事一議財政獎補項目存在的問題

一事一議財政獎補制度的實施，有效地發(fā)揮了財政資金帶頭作用，對加快農(nóng)村公益事業(yè)建設，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式等方面發(fā)揮了重要作用。但是在一事一議項目具體實施過程中，還存在一些亟待解決的問題和漏洞。

一是議事操作不規(guī)范，群眾參與度降低?；鶎痈刹堪ㄞr(nóng)民普遍認為“一事一議”規(guī)定的程序太繁瑣、標準太高，缺乏實際可操作性。有些村委會把“一事一議”當作一種形式，走過場、做樣子。不重視村民應享有的民主權(quán)利，所以有些村從來沒有真正“議”過什么，一切由村里說了算，使“一事一議”形同虛設，未能發(fā)揮應有的作用。在項目申報過程中，有些村未根據(jù)大多數(shù)群眾意愿，召開村兩委會以村委會名義擬定項目方案，擬建項目方案在公開欄中公示存在形式主義。村民普遍居住分散，外出務工人員多，在家的又忙于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對村級公益事業(yè)建設認識不足，本位主義嚴重，影響了廣大群眾參與公益事業(yè)的積極性。

二是籌勞籌資難，配套資金不到位。村組干部對開展一事一議籌資籌勞有畏難情緒，對群眾宣傳不力，怕惹麻煩。多數(shù)群眾認識不足，認為鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設是政府的事，導致議后錢難收，勞難籌，事難辦。一些村外出人口多，村民代表會議很難召開，立項材料不全，為了爭取補助資金，投資投勞虛假，大部分村的籌資籌勞任務不能完成。村集體經(jīng)濟薄弱，縣、鄉(xiāng)財政困難，相應的配套資金也難以真正到位。

三是重項目申報，輕項目實施。部分鄉(xiāng)村只注重項目申報不關(guān)心項目實施情況。有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員在項目上報時非常積極，對各行政村上報的項目未進行全面實地考察，在爭取項目時花了九牛二虎之力，在落戶后卻疏于督促落實，不注重服務，不按進度施工，項目監(jiān)督管理松懈。有些項目沒有前期規(guī)劃，在項目實施時受用地條件等的限制，造成一直難以動工，工程進度緩慢，不能按建設工期順利完工；有些項目由于配套資金不足，導致項目建設“貧血”，影響工程總體進度，致使一些項目落戶多年后也沒有建成，不能發(fā)揮預期的經(jīng)濟效益和社會效益，嚴重影響了資金績效。

四是缺乏項目監(jiān)督管理，工程質(zhì)量難保證。村級工程管理制度不健全，沒有系統(tǒng)的村級工程建設管理制度，缺乏統(tǒng)一的村級工程建設操作程序和標準，缺乏有效的村級工程建設監(jiān)督機制?，F(xiàn)行大部分村工程實行邀請招標，工程招標流于形式，村與村之間干部相互承包工程現(xiàn)象突出，自己做幕后老板。村干部法律意識淡薄，在項目建設過程中，未組織相關(guān)人員對實施的項目進行監(jiān)督，工程質(zhì)量難以保證，在項目建設完成后，也未及時組織相關(guān)人員對完工的項目進行實地驗收，并按要求上報各項目驗收材料，項目檔案不健全且不規(guī)范，驗收材料虛造。

五是同一項目重復立項，多頭申報套取項目資金。由于相關(guān)部門之間缺乏溝通，上下級信息聯(lián)系不暢通，不少項目申報方案對資金安排不合理，相關(guān)部門在組織項目評審中，存在形式主義，走過場現(xiàn)象，致使一些項目草率立項，項目可行性不強，中途隨意調(diào)整頻繁，造成有的項目虛假，個別項目重復立項。個別村同一個項目以不同的名義，向多個部門申報項目資金，到相關(guān)部門開取發(fā)票，偽造支出憑證，虛假報賬，將套取的資金挪作他用或中飽私囊。

六是工程結(jié)算審計質(zhì)量不高，審計結(jié)論不嚴肅。由于國家審計機關(guān)力量嚴重不足，目前村級工程審計大多都依賴于社會中介機構(gòu)，而社會中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)水平良莠不齊，是以獲取最大經(jīng)濟利益為目標的營利機構(gòu)，逐利思想普遍存在，受“服務于雇主”的思想影響，盲目服從于甲方意愿，其審計獨立性不強，普遍難以作出客觀、公正的審計監(jiān)督。在審核工程簽證等事項時，往往不復核簽證的真實性、合規(guī)性、完整性、準確性，不做簽證前后對比驗證，只要甲方簽字認可，審計人員均予以認可，從而使一些不合理的簽證合規(guī)化，造成工程內(nèi)容增多，工程成本增加，直接導致違法行為合法化。對發(fā)現(xiàn)的問題消極回避、輕描淡寫甚至置之不理，不對被審計的項目進行客觀、公正的評價建議，審計評價結(jié)論簡單公式化，失去審計監(jiān)督的應有作用。

四、加強村級公益事業(yè)一事一議項目建設管理的對策建議

隨著農(nóng)村綜合改革的不斷深入，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，農(nóng)村各項事業(yè)建設日益加快，向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的財政資金投入持續(xù)增多，加強村級項目管理工作越發(fā)迫切。

一要加大政策宣傳力度，規(guī)范議事操作程序。對一事一議政策進行大力宣傳，使農(nóng)民群眾和村干部都能對一事一議的政策精神、實質(zhì)內(nèi)容有較全面的掌握理解，樹立村民的責任意識及大局觀。提高干部群眾的民主法制意識，使農(nóng)民群眾充分認識一事一議的重要性；明確議事程序、議事范圍及內(nèi)容；充分尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，真正體現(xiàn)大家事、大家議、大家定，讓農(nóng)民參與一事一議項目全過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門要對各個環(huán)節(jié)加強指導與監(jiān)督，制定一套切實可行、方便實用、易于操作的議事程序，并將程序落到實處。

二要完善籌資籌勞制度，加大資金整合力度。籌資籌勞是基于農(nóng)村稅費改革的產(chǎn)物，至今已有10多年的歷史，農(nóng)民籌資籌勞能力逐步降低。為保障村級公益事業(yè)健康發(fā)展，推進一事一議項目建設，完善規(guī)范籌資籌勞制度有利于進一步調(diào)動農(nóng)民承擔合理負擔的積極性。應逐步創(chuàng)造條件統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給一體化奠定基礎(chǔ)，逐步取消籌資籌勞制度，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品財政供給一體化。當前農(nóng)村村級公益事業(yè)建設資金涉及財政、農(nóng)辦、移辦、林業(yè)、國土等多部門，來源渠道分散，各部門在申報立項、資金分配、資金投向和使用等方面各有側(cè)重，存在各自為政的現(xiàn)象。應加大對各部門農(nóng)村類項目的有效整合，著力解決“資”出多門、資金量小，重復建設、監(jiān)管不到位等問題。以整合項目為基礎(chǔ)，按照“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發(fā)”的思路，統(tǒng)籌兼顧，打破部門管理界限，統(tǒng)一項目規(guī)劃，統(tǒng)一項目實施，統(tǒng)一資金撥付，統(tǒng)一項目驗收，統(tǒng)一績效評價，形成整合項目的良性機制，充分發(fā)揮資金整合規(guī)模合力效應。

三要做好項目前期規(guī)劃，促進項目順利實施。各村級組織要在充分調(diào)研項目的可行性、可靠性基礎(chǔ)上，首先做好項目前期工作，包括項目規(guī)劃、項目建設書、項目可行研究、項目具體設計及實施方案、規(guī)劃選址、土地征用、環(huán)境評估、資金籌集等方面，都要做出科學的決策和分析。加強項目庫的建設工作，凡進入項目庫的項目優(yōu)先申報、優(yōu)先納入建設計劃，使村級公益事業(yè)建設工作真正步入“建設一批、申報一批、儲備一批、論證一批”的良性軌道。在項目實施過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要嚴格把關(guān)，強化項目實施計劃的嚴肅性，各村級組織必須按落實的計劃進行實施，不可隨意調(diào)整項目建設規(guī)模、主要建設內(nèi)容和建設地點，不可隨意降低和調(diào)高項目投資額。項目責任主體要為項目實施創(chuàng)造良好條件，落實好建設項目合同管理，按合同計劃，按時完成合同建設任務，確保建設項目順利實施。

四要加強項目監(jiān)督管理，確保建設工程質(zhì)量。相關(guān)責任主體要充分認識加強項目監(jiān)督管理、確保建設工程質(zhì)量的重要性，要以對國家和人民負責、對歷史負責的高度政治責任感，切實做好建設項目管理工作。一是嚴格按照程序辦事，合理確定工期。工期定額科學確定，不任意縮短和延長工期，精心組織，精心施工。二是嚴格按審定的設計圖紙施工，認真執(zhí)行招投標制度。不得隨意提高或降低建設標準，盲目增減建設內(nèi)容；實行公開招標，要按公開、公平、公正的原則選擇設計、施工、監(jiān)理單位。三是嚴格執(zhí)行工程監(jiān)理，加大對建設工程的質(zhì)量監(jiān)管。監(jiān)理單位必須認真履行監(jiān)理合同，對建設項目的施工質(zhì)量、建設工期和建設資金使用方向等方面監(jiān)督管理；在項目開工前，到相關(guān)機構(gòu)辦理質(zhì)量安全監(jiān)督手續(xù)，相關(guān)機構(gòu)要進行全過程的質(zhì)量監(jiān)督，嚴格把關(guān)，對出現(xiàn)的質(zhì)量問題要及時糾正，必要時責令停工整改。

五要加強部門通力協(xié)作，暢通項目信息系統(tǒng)?？h級各部門要緊密協(xié)作、相互配合，整合各部門支農(nóng)惠農(nóng)資金，注重從資金、技術(shù)、信息等方面配合項目安排。建立健全聯(lián)席會議制度，定期專題研究有關(guān)工作；建立目標任務考核機制，建立激勵與約束并蓄，公平與效率兼顧的管理機制，充分發(fā)揮各部門的職能作用，使之彼此協(xié)調(diào)、配合與統(tǒng)一。在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)開通辦事“綠色通道”，簡化行政審批手續(xù)，提高辦事效率，切實扭轉(zhuǎn)“項目審批進度慢、不能啟動項目實施”的現(xiàn)狀。建立村級項目共享機制，村級項目管理中心，暢通項目信息，將項目選擇、項目規(guī)劃、項目管理、項目驗收及資金撥付等統(tǒng)一納入管理平臺，從源頭上杜絕多頭申報、重復申報、虛假報賬現(xiàn)象的發(fā)生。

六要加強社會中介審計機構(gòu)約束管理，確保審計質(zhì)量。高度認識社會中介審計機構(gòu)約束管理的重要性，要對項目立項、預決算、招投標、審核審計等過程建章立制。一是實施中介機構(gòu)準入制度和黑名單制度，建立建全中介機構(gòu)資料信息庫，提高準入門檻，引進競爭機制。二是嚴格按照《審計準則》規(guī)定的程序執(zhí)行，不可簡化程序或越俎代庖，中介機構(gòu)出具的審核報告應具有對項目整體執(zhí)行情況的評價，對存在的問題提出有效、可行的建議。三是實行由項目主管部門或財政部門招標委托社會審計，切斷業(yè)主或承包商與中介機構(gòu)利益關(guān)聯(lián)，使中介機構(gòu)更具有獨立性和公正性。四是加強與中介機構(gòu)的溝通交流，加大培訓力度，不斷提升審計人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務水平，保證審計復核質(zhì)量，中介機構(gòu)出具的審計結(jié)果必須由審計機關(guān)重新復核后以審計報告形式出具方能產(chǎn)生法律效力，審計機關(guān)同中介機構(gòu)共同對審計結(jié)果負責。