黃斯嫄

【摘要】教育政策的規(guī)劃和制定是與教育發(fā)展相適應的結果，但是空有政策并不能解決教育發(fā)展中遇到的問題，因為教育政策的制定、實施、完善、實現(xiàn)是一個動態(tài)過程，其中存在不少不確定因素，這就使教育政策的執(zhí)行顯得尤其重要。如果教育政策執(zhí)行不到位，那么再科學的政策也將是一紙空文，沒有任何價值。當前，我國政府對教育政策的制定和執(zhí)行給予了高度重視，尤其是在政策執(zhí)行過程中，如何將教育政策真正落實到位、實現(xiàn)預期執(zhí)行目標已經(jīng)成為當務之急?；诖耍疚氖紫汝U述了教育政策執(zhí)行的概念，并對其屬性和內(nèi)在價值進行詳細分析，旨在為教育政策的有效執(zhí)行提供一些有益的理論參考。

【關鍵詞】教育政策 執(zhí)行 概念 屬性 內(nèi)在價值

【中圖分類號】G40 【文獻標識碼】A 【文章編號】2095-3089（2019）02-0231-02

引言

美國學者艾利森指出，政策目標的實施過程中，方案僅占10%，執(zhí)行則占90%。由此可見政策執(zhí)行的重要性。教育政策是關系到社會發(fā)展、國民素質(zhì)、國家綜合實力的根本性政策。但是從當前教育政策執(zhí)行實際情況來看，其中還存在不少偏差，造成這些偏差的原因有主觀因素同時也有客觀因素，如果教育政策執(zhí)行不到位，將難以滿足教育創(chuàng)新發(fā)展的需求。在教育政策執(zhí)行理論研究方面相對滯后，這就使政策執(zhí)行過程中缺乏必要的理論指導。針對這一問題，針對教育執(zhí)行政策的概念、屬性及內(nèi)在價值進行分析有一定的理論意義和實踐指導價值。

一、教育政策執(zhí)行的概念分析

“教育政策執(zhí)行”指政策落實過程中執(zhí)行者結合政策要求、國家法律法規(guī)、內(nèi)外環(huán)境特點、政策指導精神等所采取的措施、方法、舉措的動作過程。在教育政策執(zhí)行中，要靈活統(tǒng)一，遵循原則，以政策精神為指導，結合具體執(zhí)行環(huán)境進行靈活調(diào)整。無論采取怎樣的執(zhí)行措施，最終目的都是為了教育政策更好的執(zhí)行。教育政策的執(zhí)行具有前瞻性，關系到未來教育事業(yè)的發(fā)展，在制定過程中雖然盡可能對未來執(zhí)行環(huán)境進行預測，但是，預期與實際執(zhí)行總會存在或多或少的偏差。在本課題研究中，則側重于政策環(huán)境對教育政策執(zhí)行的推動、約束、強化、阻礙作用的研究。從教育政策執(zhí)行實踐來看，多數(shù)政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差都與教育環(huán)境的改變有密切關系。

二、教育政策執(zhí)行的屬性

（一）教育政策執(zhí)行是教育政策精神與政策環(huán)境的統(tǒng)一

政策精神是指導教育政策執(zhí)行的基礎，政策方案則是執(zhí)行的具體依據(jù)。政策方案一方面體現(xiàn)出教育政策精神的細化和具體執(zhí)行方向，另一方面又體現(xiàn)出政策環(huán)境對政策執(zhí)行的具體要求。在教育政策執(zhí)行中，不但要滿足政策精神主旨，同時還要適應教育環(huán)境不斷發(fā)展變化的需求，從而實現(xiàn)執(zhí)行環(huán)境和政策精神的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。政策精神為執(zhí)行提供了重要的原則依據(jù)，界定了政策執(zhí)行的邊界。如果在政策執(zhí)行中忽視其原則性，那么就會造成替代政策的出現(xiàn)，從而加劇執(zhí)行偏差。

政策執(zhí)行環(huán)境是落實各項教育政策的必然要求，是保證教育政策得以落實的基礎。如果在教育政策執(zhí)行中忽視環(huán)境因素，則會造成政策執(zhí)行出現(xiàn)教條化弊端。政策環(huán)境涵蓋了技術、資金、具體執(zhí)行等要素，同時還包括文化傳統(tǒng)、公序良俗以及社會發(fā)展需求等大環(huán)境因素。

從當前教育政策執(zhí)行實際情況來看，政策精神與執(zhí)行關系的協(xié)調(diào)中存在以下問題：一是尚未將教育政策的執(zhí)行與政策精神及其環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在教育政策執(zhí)行中如片面強調(diào)政策精神或者具體方案的落實，但是忽視了政策環(huán)境對最終執(zhí)行的影響。二是在教育政策執(zhí)行中，對于實施環(huán)境較為重視，但是對于價值環(huán)境卻有所忽視。具體到教育政策落實中，我們必須理解價值環(huán)境在政策執(zhí)行中的重要性，才能有目的的分析執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，必須實現(xiàn)不同價值的調(diào)和，才能構建更和諧、高效的教育政策。由此可見，教育政策的執(zhí)行根本是價值選擇的結果。價值選擇不但體現(xiàn)在具體方案的執(zhí)行中，同時也體現(xiàn)在政策執(zhí)行的過程中，只有滿足其價值環(huán)境才能真正體現(xiàn)政策執(zhí)行的意義。如果與價值環(huán)境出現(xiàn)沖突，則該項教育政策無法獲得大眾的普通認同，最終難以實現(xiàn)其執(zhí)行效果。

（二）教育政策執(zhí)行是技術判斷與執(zhí)行主體價值判斷的統(tǒng)一

在教育政策執(zhí)行中，技術判斷是結合人力資源、相關政策、技術水平等作出的系統(tǒng)判斷，體現(xiàn)出教育政策執(zhí)行的科學性。執(zhí)行主體價值判斷則是執(zhí)行主體所表現(xiàn)出對價值傾向的判斷。在政策的具體執(zhí)行過程中，能夠體現(xiàn)出兩者的統(tǒng)一價值。人力資源、政策環(huán)境以及技術屬于顯性因素，對教育政策執(zhí)行有著直接影響，這種影響力直觀易懂。而執(zhí)行主體的價值判斷則屬于隱性因素，無論是在理論研究還是在實際執(zhí)行過程中都有可能被忽視。

實際上，如果技術判斷協(xié)同一致，但是由于執(zhí)行主體的價值取向、文化認同、成長環(huán)境等存在差異，因此在價值認同中必然會存在一定差別，這就進一步增加了自由裁量的風險隱患。教育政策怎樣去執(zhí)行、采取怎樣的方法、實現(xiàn)怎樣的預期目標，這些因素與執(zhí)行主體的價值取向和判斷有直接關系?；诤侠硇栽瓌t，執(zhí)行主體在價值判斷商應當與主流價值觀保持一致，與教育政策的價值選擇具有高度契合性。但是，由于個人差異的存在，在認知理念上會存在一定偏差。如果在教育政策執(zhí)行中，政策精神要求以價值選擇為先決條件，但是執(zhí)行主體則以效率作為先決條件，這就會造成執(zhí)行偏差。由于教育政策執(zhí)行中對于價值判斷的忽視，造成教育政策的執(zhí)行偏差進一步加大。

（三）教育政策執(zhí)行的目標是公共教育利益與個人教育利益的統(tǒng)一

公共教育利益是從社會整體出發(fā)現(xiàn)實的教育利益，是個人教育利益的整合。如果教育利益不能落實到具體個人層面，那么公共教育利益也將無從說起。兩者相輔相成、缺一不可，在相互滲透融合中體現(xiàn)出教育政策的執(zhí)行價值。如果以公共教育利益的完善為借口導致個人教育利益受損，那么將背離教育政策的核心主旨。從當前教育政策執(zhí)行研究實際來看，對公共利益的理解存在兩個誤區(qū)，一是將兩者對立化，認為教育政策是為公共利益服務的，那么就需要在一定程度上控制個人教育利益的獲得，這樣的思維觀點否定了公共教育利益和個人教育利益的融合滲透關系，削弱了兩者的互促價值。二是在政策執(zhí)行價值和政策價值的訴求中出現(xiàn)同質(zhì)化問題。教育政策本身是公共政策的一種，但是這并不代表在教育政策的落實中公共價值隨時處于優(yōu)先考慮位置。只有結合外部環(huán)境和內(nèi)部因素共同考慮，才能實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，爭取教育政策執(zhí)行價值最大化。

（四）教育政策的特殊性與公共政策的普遍性相統(tǒng)一

公共政策需要有鮮明的執(zhí)行目標，在內(nèi)容上要務實求真，具有導向價值和實踐價值，這樣才能實現(xiàn)政策執(zhí)行的深遠影響，而且在政策執(zhí)行手段上還有一定的強制性。教育政策本身也屬于公共政策的一部分，因此也要突出這一特點。教育政策執(zhí)行的根本目的是為了解決教育發(fā)展中出現(xiàn)的各類問題，因此在政策執(zhí)行中又具有一定的特殊性。

首先，從執(zhí)行效果來看，其滯后性特點明顯，無論教育政策的執(zhí)行手段如何，最終目標都是以促進人才素質(zhì)發(fā)展為根本的。但是人才培養(yǎng)需要一個長期過程，正所謂“百年樹木十年樹人”，人才作用的發(fā)揮需要一定的時間，這使政策效果有一定的滯后性。這就需要在政策執(zhí)行中有長遠計劃和科學部署，切不可急于求成，更不能因為短期內(nèi)看不到政策效果而頻繁改動，這樣會造成政策執(zhí)行過程中人為因素的不利影響。

其次，從執(zhí)行手段來看具有一定的社會性。其它政策的實施成效取決于政策對象，但是，教育政策的實施成效與實施對象并沒有直接關系，而間接對象對政策執(zhí)行影響力則非常明顯。在教育政策執(zhí)行中，直接對象是學生、教師以及教育主管部門等，間接對象則是學生家長以及其他公共部門。如果教育政策不能得到間接對象的支持，尤其是不能獲得學生家長的支持，那么其執(zhí)行力度則被嚴重削弱。譬如素質(zhì)教育政策在推行過程中的主要阻力來自于家長的不理解和不支持。因此，在教育政策執(zhí)行中，必須獲得社會大眾的支持才能保證其落到實處，這就需要進一步加大教育政策的宣傳力度，這也是當前國家教育政策執(zhí)行的重點和難點問題。

（五）教育政策執(zhí)行是公平與效率價值在實踐中的統(tǒng)一

教育政策執(zhí)行必須體現(xiàn)出公平和效率特點，尤其是公平更是教育政策執(zhí)行的首要價值因素，效率則是在實現(xiàn)教育公平基礎上的價值提升，在具體政策執(zhí)行中，要最大限度的實現(xiàn)公平和效率的協(xié)同一致。雖然教育公平始終處于教育政策價值的首要位置，但是在具體執(zhí)行中并不是公平永遠優(yōu)于效率。對于兩者要從辯證角度來協(xié)調(diào)，根據(jù)現(xiàn)實環(huán)境和具體教育對象、教育發(fā)展訴求進行科學調(diào)整。在特定的教育環(huán)境和社會環(huán)境下，將教育效率置于優(yōu)先位置有時更能體現(xiàn)教育的公平價值。一般來說，在物質(zhì)條件優(yōu)越的環(huán)境下，如果教育公平存在問題，那么就需要首先注重教育公平，實現(xiàn)教育公平之后再提高教育效率。當前，我國社會經(jīng)濟條件發(fā)展良好，物質(zhì)儲備豐富，這就需要在教育政策的執(zhí)行中體現(xiàn)出公平優(yōu)先特點。反之，在社會物質(zhì)條件匱乏、經(jīng)濟發(fā)展落后的背景下，教育政策在實現(xiàn)最大限度公平的基礎上，首先需要重視效率，如果沒有政策執(zhí)行效率，那么公平也將流于形式，與公共政策執(zhí)行的根本要求相悖。譬如在我國改革開放前期，教育政策首要倡導公平，但是在執(zhí)行中則是效率優(yōu)于公平，這是與當時社會環(huán)境和教育環(huán)境相契合的正確選擇。

三、教育政策執(zhí)行的內(nèi)在價值

（一）推動教育政策執(zhí)行理論的產(chǎn)生與發(fā)展

在教育政策執(zhí)行過程中，對政策執(zhí)行理論的貢獻主要體現(xiàn)在三個方面：一是教育政策執(zhí)行理論研究是以執(zhí)行實踐為基礎的，在教育政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體通過多方利益關系的協(xié)調(diào)所總結出的經(jīng)驗、規(guī)律、規(guī)范、價值等成為政策執(zhí)行理論研究的基礎，從而為研究理論的形成提供了事實原則和參考依據(jù)。只有通過不斷的實踐驗證和修正調(diào)整，才能使政策執(zhí)行理論趨于完善，進而實現(xiàn)理論與實踐的有機融合，通過研究理論的豐富為教育政策的執(zhí)行提供更可行的理論指導。二是通過實踐有利于驗證政策執(zhí)行理論是否科學規(guī)范，理論研究是建立在實踐基礎之上的，只有通過執(zhí)行實踐才能清晰的判斷政策執(zhí)行理論是否具有科學性和可行性。實踐能夠去蕪存菁，對就有理論進行修正和完善，從而提高理論指導的有效性和切適性。三是隨著政策執(zhí)行實踐的不斷豐富，對執(zhí)行理論也提出了新的要求，進而促進了理論研究工作的持續(xù)發(fā)展。正如恩格斯所言，社會對于技術進步的需求具有強大的推動力，這種動力比十所大學的推動力量更為強勁。當前，教育政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了不同的理念認知和觀點，如終身教育、素質(zhì)教育等，這就使教育政策執(zhí)行的理論研究更加復雜，同時也為教育政策的落實完善起到了積極的推助作用。

（二）宣傳與創(chuàng)新教育理念

在教育理念的宣傳中，可以通過學習和實踐的方式來實現(xiàn)。首先從學生方面來說，要從主觀上認識并理解當前教育理念的內(nèi)容；從實踐角度而言，則需要在實踐中踐行教育理念，這樣才能使教育政策得以落實，才能體現(xiàn)出教育政策執(zhí)行的意義，這一過程同時也是教育理念宣傳滲透的過程。其次，從教育理念的創(chuàng)新層面來說，教育理念是創(chuàng)新認知的結果，是政策主體對于教育環(huán)境所作出的反應，教育理念只有落實在實踐中，才能滿足實踐發(fā)展的需要。教育政策執(zhí)行是一個動態(tài)發(fā)展的過程，這一過程中執(zhí)行環(huán)境存在不少不確定因素和發(fā)展性因素，這就需要教育理念與時俱進，才能適應環(huán)境變化的要求。

（三）規(guī)范教育對象與主體行為

之所以要規(guī)范教育行為，是因為在教育政策執(zhí)行的過程中，帶有鮮明的強制性和示范性特點。首先，政策執(zhí)行必須具有一定的強制性，才能更好的對政策對象起到約束和規(guī)范作用，以此保證政策目標的實現(xiàn)。在教育政策執(zhí)行中，在價值選擇上具有趨同性，政策系統(tǒng)執(zhí)行需要對政策對象行為進行規(guī)范，這一點也體現(xiàn)出教育政策所具備的工具性特點，同時還能體現(xiàn)出教育管理實踐、政策執(zhí)行的內(nèi)涵價值。其次，在教育政策執(zhí)行中屬于公共權力的行使，政策主體具備相應的行政權力，而教育政策則關系到千家萬戶，這就使政策執(zhí)行行為備受社會各界的關注，同時對教育發(fā)展、創(chuàng)新、完善有著深遠影響，能夠起到公眾示范作用，并且能夠形成巨大的社會導向作用。

（四）實現(xiàn)教育政策的社會價值和制度價值

公共政策價值可以分為項目、社會、制度三個價值層面。教育政策執(zhí)行有利于解決教育發(fā)展中出現(xiàn)的實際問題，促進社會環(huán)境穩(wěn)定和諧，促進社會制度的持續(xù)完善。從政策執(zhí)行的預期效果來看，在教育政策執(zhí)行中要保證項目、社會、制度三項價值的統(tǒng)一，其制度價值、社會價值能夠?qū)椖績r值起到一定的指導和約束作用，最終目的則是實現(xiàn)其項目價值，這也是實現(xiàn)公共政策價值的基礎所在。教育政策在執(zhí)行過程中能夠體現(xiàn)出項目價值，在項目價值和與社會、制度價值的融合狀態(tài)下，能夠體現(xiàn)出制度價值和社會價值的載體性特點。從當前教育政策執(zhí)行來看，其執(zhí)行價值在項目價值中的體現(xiàn)更為鮮明，也就是其工具價值更為突出，而社會和制度價值則有所忽視，這是教育政策執(zhí)行的內(nèi)涵價值。教育政策執(zhí)行的價值是以社會價值和制度價值為最終體現(xiàn)的，從這一點來看，教育政策的執(zhí)行是也是其價值發(fā)掘、呈現(xiàn)、升華的過程。

結語

教育政策在執(zhí)行過程中，無論獲得怎樣的結果，都會對社會教育的發(fā)展造成客觀影響。這就需要在教育制度的執(zhí)行中以審慎、理性的態(tài)度去對待。教育政策的制定和實施動機，必然是為了應對社會教育發(fā)展中出現(xiàn)的問題，如果僅有制定并不能解決問題，問題的解決必須通過政策的實施過程和結果去實現(xiàn)。教育政策從規(guī)劃、制定到實施、反饋，必須經(jīng)過一個長期、動態(tài)演進的過程，如果執(zhí)行不到位，那么政策再科學，也難以發(fā)揮其成效。這就需要相關部門注重政策執(zhí)行的重要性，通過行政監(jiān)督、社會倫理、公眾教化等手段促進教育政策的真正落實，只有這樣才能保證教育政策能效的發(fā)揮。

參考文獻：

[1]蔣園園.教育政策執(zhí)行簡單抑或復雜——來自個案的思考[J].教育理論與實踐.2016（31）

[2]祁占勇，王佳昕.教育政策執(zhí)行研究熱點的研究領域及其展望[J].當代教育科學.2017（05）