冉維波，楊維

1.溫州幸福軌道交通股份有限公司，浙江 溫州325000；2.溫州市鐵投集團(tuán)，浙江 溫州 325000

地方政府投融資平臺(tái)公司 （以下簡(jiǎn)稱“投融資平臺(tái)”）是分稅體制和以GDP為主導(dǎo)的政府績(jī)效考核體制下的產(chǎn)物，扮演著政府“債務(wù)-投資”代理人的角色。投融資平臺(tái)始于上世紀(jì)90年代，并在2008年金融危機(jī)“四萬億”投資和2011年影子銀行模式下進(jìn)行了兩輪債務(wù)擴(kuò)張，與地方政府雙向依賴關(guān)系不斷深化。隨著2014年新預(yù)算法、43號(hào)文、50號(hào)文、87號(hào)文等監(jiān)管政策法規(guī)密集出臺(tái)，要求關(guān)掉政府“后門”，打開市場(chǎng) “前門”，投融資平臺(tái)進(jìn)入全面規(guī)范期，政府職能逐步剝離。在此大背景下，PPP模式成為當(dāng)下投融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的主要方向之一。

一、投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型難點(diǎn)

（一）雙向依賴，自主轉(zhuǎn)型難

一是在地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不平衡的情況下，地方政府對(duì)投融資平臺(tái)依賴程度較大。一方面投融資平臺(tái)體量大，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)較高，與地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展息息相關(guān)。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，至2017年末投融資平臺(tái)達(dá)11734家，其中監(jiān)測(cè)類占21.7%，監(jiān)管類占78.3%①；按照風(fēng)險(xiǎn)分類，全覆蓋占79.3%，基本覆蓋占5.2%，半覆蓋占2.4%，無覆蓋占13.2%；按行業(yè)分類，工業(yè)占比34%，金融12%，房地產(chǎn)10%，其他公用、醫(yī)療、信息、能源等占44%②；另一方面雖然新預(yù)算法放開地方政府發(fā)債權(quán)限，但總體額度受到控制，2018年全年發(fā)行地方政府債券930只，合計(jì)4.16萬億，難以與地方建設(shè)經(jīng)營(yíng)需求相匹配，投融資平臺(tái)有長(zhǎng)期存在的必要。二是投融資平臺(tái)大多采用 “土地模式”運(yùn)作，信用級(jí)別不高，靠地方政府資產(chǎn)注入、信用背書等，對(duì)地方政府依賴程度較大。根據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際統(tǒng)計(jì)，2017年全國(guó)投融資平臺(tái)信用評(píng)級(jí) AA占 40%，AA+占17%，AAA占13%，AA以下占30%。投融資平臺(tái)與地方政府雙向依賴，其政府職能難以剝離，向獨(dú)立市場(chǎng)化主體轉(zhuǎn)型必然受到嚴(yán)重的行政干預(yù)，轉(zhuǎn)型之路必將是長(zhǎng)期博弈之路。

（二）自我造血功能差，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型難

投融資平臺(tái)主要承擔(dān)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，這類項(xiàng)目投資規(guī)模大、回收期長(zhǎng)、盈利弱。投融資平臺(tái)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)開發(fā)中往往服從政治意義，缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)，難以形成市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。在當(dāng)前嚴(yán)監(jiān)管的政策環(huán)境下，投融資平臺(tái)面臨著嚴(yán)峻的融資環(huán)境和業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型壓力。

二、運(yùn)用PPP模式促進(jìn)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的意義

按照目前的監(jiān)管政策，公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有兩條融資明渠。一是地方政府債券，分為一般債券和專項(xiàng)債券，后者主要針對(duì)有一定現(xiàn)金流能自求平衡的項(xiàng)目，如高速公路、土儲(chǔ)項(xiàng)目等；二是PPP模式，即引入社會(huì)戰(zhàn)略投資者，共同投資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，進(jìn)而降低財(cái)政壓力，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率。一方面投融資平臺(tái)作為地方政府出資代表，通過引入社會(huì)資本資金、人才、經(jīng)驗(yàn)、制度和市場(chǎng)化機(jī)制，盤活存量資產(chǎn)，化解存量債務(wù)，創(chuàng)造轉(zhuǎn)型條件。另一方面投融資平臺(tái)作為社會(huì)資本直接參與PPP項(xiàng)目，逐步完善投融資平臺(tái)現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，提高自主經(jīng)營(yíng)能力和市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)能力，實(shí)現(xiàn)土地模式向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)和資本經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變。

三、運(yùn)用PPP模式的主要路徑

（一）作為出資代表，盤活存量資產(chǎn)化解存量債務(wù)

投融資平臺(tái)承擔(dān)了大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，擁有較優(yōu)質(zhì)的存量資產(chǎn)，同時(shí)也產(chǎn)生了大量的存量債務(wù)，通過PPP模式可以將存量債務(wù)“陽光化”。根據(jù)財(cái)政部公布的政府性債務(wù)數(shù)據(jù)，2017年地方政府顯性債務(wù)約16.47萬億元。據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際整理數(shù)據(jù)，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為顯性債務(wù)1.6-2.2倍，在26.5萬億至35.9萬億之間，包括投融資平臺(tái)、地方國(guó)企債務(wù)和PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)項(xiàng)目、政府投資基金等。其中政府負(fù)有償還責(zé)任的投融資平臺(tái)債務(wù)通過地方政府債券置換解決，而負(fù)有擔(dān)保和救助的投融資平臺(tái)債務(wù)要求有明確的化債計(jì)劃，需要通過PPP等市場(chǎng)化的方式化解。

1.適用性。 國(guó)發(fā)〔2014〕60 號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文等鼓勵(lì)引入社會(huì)資本管理運(yùn)營(yíng)已建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；財(cái)金〔2014〕112 號(hào)、財(cái)金〔2015〕57 號(hào)文等要求優(yōu)先支持融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，積極引入社會(huì)資本參與運(yùn)營(yíng)，切實(shí)有效化解存量債務(wù)；發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)要求分類實(shí)施，積極采用PPP模式規(guī)范有序盤活存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。因此，對(duì)于有一定現(xiàn)金流、商業(yè)模式清晰、需實(shí)質(zhì)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)際情況，大膽創(chuàng)新探索，靈活運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，切實(shí)有效化解地方政府債務(wù)，尤其是隱性債務(wù)。

2.實(shí)施方式。根據(jù)公共職責(zé)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移程度的高低，存量PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)（O&M）、管理合同（MC）、租賃-運(yùn)營(yíng)-移交（LOT）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交 （TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）、區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)（Concession）等及其合理組合。本文主要以TOT的方式為例，展開論述。

3.交易結(jié)構(gòu)如下圖：

（1）地方政府授權(quán)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和政府方出資代表；

（2）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)采購(gòu)社會(huì)資本，并簽署PPP項(xiàng)目合同；

（3）中選社會(huì)資本與政府方出資代表共同組建SPV，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與SPV重新簽署PPP項(xiàng)目合同或補(bǔ)充合同；

（4）SPV根據(jù)PPP項(xiàng)目合同向投融資平臺(tái)公司支付經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，從而獲得合作期內(nèi)存量資產(chǎn)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在合作期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)及維護(hù)管理；

（5）社會(huì)資本通過使用者付費(fèi)和政府可行性缺口補(bǔ)助回收成本并獲得合理投資運(yùn)營(yíng)回報(bào)；

（6）投融資平臺(tái)公司獲得存量資產(chǎn)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)價(jià)償還借款，成功化解地方政府隱性債務(wù)。同時(shí)承擔(dān)土地整理等相關(guān)業(yè)務(wù)，獲得土地整理收益，土地出讓收益可增加政府性基金預(yù)算收入，提升財(cái)政支付能力，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

4.操作要點(diǎn)

（1）合理確定項(xiàng)目規(guī)模。不宜將PPP作為一種純粹融資方式，一味做大投資規(guī)模。投資規(guī)模過大，一是會(huì)擠占財(cái)政PPP支出空間，透支財(cái)政今后支出壓力，存在“寅吃卯糧”的代際不公平現(xiàn)象；二是入庫(kù)存在困難，根據(jù)財(cái)政部債務(wù)指導(dǎo)意見，如果PPP項(xiàng)目收益中其他經(jīng)營(yíng)收入 （不含政府補(bǔ)貼收入）合計(jì)小于項(xiàng)目投資總概算，則該項(xiàng)目將新增地方政府隱性債務(wù)，需調(diào)整后方可入庫(kù)。建議根據(jù)項(xiàng)目化債需要、地方財(cái)力空間、項(xiàng)目自身特點(diǎn)等合理確定合作規(guī)模。

（2）合理確定項(xiàng)目合作期。PPP項(xiàng)目期限過短存在拉長(zhǎng)版“BT”的風(fēng)險(xiǎn)，過長(zhǎng)將增加項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和政府負(fù)擔(dān)。建議提前與金融機(jī)構(gòu)對(duì)接融資期限，并根據(jù)項(xiàng)目回收周期，在資產(chǎn)更新年限內(nèi)合理確定合作期限。

（3）項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算。PPP合作期限一般超過10年以上，財(cái)務(wù)測(cè)算往往基于現(xiàn)有假設(shè)，準(zhǔn)確性不高，在PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程需要長(zhǎng)期博弈。建議設(shè)置市場(chǎng)化調(diào)節(jié)機(jī)制，以軌道交通項(xiàng)目為例，如針對(duì)客流預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置客運(yùn)收入調(diào)節(jié)機(jī)制；針對(duì)通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置價(jià)格調(diào)整機(jī)制；針對(duì)車輛實(shí)際行車?yán)锍虜?shù)與約定行車?yán)锍虜?shù)不一致時(shí)設(shè)置車公里調(diào)整機(jī)制；針對(duì)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置基準(zhǔn)利率調(diào)整機(jī)制；針對(duì)實(shí)際配備車輛數(shù)與約定配備數(shù)存在不一致時(shí)設(shè)置車輛配備數(shù)量調(diào)整機(jī)制；針對(duì)稅收政策變化設(shè)置稅收標(biāo)準(zhǔn)變化調(diào)整機(jī)制；其他運(yùn)營(yíng)成本調(diào)節(jié)機(jī)制、大修更新改造資金管理機(jī)制等。

（4）資產(chǎn)評(píng)估、轉(zhuǎn)讓與移交。根據(jù)發(fā)改委的規(guī)定存量資產(chǎn)TOT項(xiàng)目，可以將項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。根據(jù)國(guó)資委32號(hào)令，國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓需在產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行，而對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓則在滿足特定條件下允許協(xié)議轉(zhuǎn)讓?？紤]到招標(biāo)采購(gòu)程序和產(chǎn)權(quán)交易程序難以合二為一，同時(shí)資產(chǎn)所有權(quán)的期初轉(zhuǎn)讓和期末移交均涉及大量稅費(fèi)，為了節(jié)約交易成本，簡(jiǎn)化交易流程，建議采用經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行。此外，在資產(chǎn)評(píng)估、入賬核算、交易結(jié)構(gòu)及稅費(fèi)處理方面都存在較大爭(zhēng)議，國(guó)家需出臺(tái)PPP相關(guān)細(xì)則加以規(guī)定。

（5）績(jī)效考核。根據(jù)財(cái)辦金〔2017〕92 號(hào)規(guī)定，不得固化政府支出責(zé)任的項(xiàng)目建設(shè)成本實(shí)際與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不低于30%。對(duì)于存量項(xiàng)目，一般需與財(cái)政可行性缺口補(bǔ)助30%進(jìn)行掛鉤。為滿足項(xiàng)目公司實(shí)際經(jīng)營(yíng)需要，建議設(shè)置預(yù)撥機(jī)制或分期考核支付機(jī)制，避免出現(xiàn)現(xiàn)金流短缺等問題。

（二）直接參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)

按照財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文規(guī)定，地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入投融資平臺(tái)，也不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為投融資平臺(tái)償債資金來源。自此，投融資平臺(tái)傳統(tǒng)的“土地模式”難以為繼。投融資平臺(tái)在長(zhǎng)期發(fā)展過程中積累了大量的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)營(yíng)城市方面具有比較優(yōu)勢(shì)，作為社會(huì)資本直接參與PPP項(xiàng)目能夠剝離政府職能、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

1.適用性。國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)文放開了投融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的限制。但目前尚在探索之中，國(guó)內(nèi)已有嘗試如京投ABO模式和杭州城投紫之隧道BOT項(xiàng)目等。

2.實(shí)施方式。根據(jù)公共職責(zé)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移程度的高低，PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交 （BOT）、設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)-移交（DBFOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）等方式。

3.交易結(jié)構(gòu)如下：

（1）地方政府授權(quán)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和政府方出資代表；

（2）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過公開方式采購(gòu)?fù)度谫Y平臺(tái)公司，并簽署PPP項(xiàng)目合同；

（3）投融資平臺(tái)公司中選后與政府方出資代表共同組建SPV，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與SPV重新簽署PPP項(xiàng)目合同或補(bǔ)充合同；

（4）SPV由中選的投融資平臺(tái)公司控股，并在合作期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)及維護(hù)管理；

（5）投融資平臺(tái)公司通過使用者付費(fèi)和政府可行性缺口補(bǔ)助回收成本并獲得合理投資運(yùn)營(yíng)回報(bào)；

（6）投融資平臺(tái)公司控股的SPV進(jìn)行市場(chǎng)化融資，從而改變傳統(tǒng)運(yùn)作模式下債務(wù)非透明性，同時(shí)拓展了投融資平臺(tái)公司業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)管理及盈利能力，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

4.操作要點(diǎn)

（1）鑒于投融資平臺(tái)與地方政府千絲萬縷的關(guān)系，在PPP項(xiàng)目采購(gòu)中比較強(qiáng)勢(shì)，對(duì)其他社會(huì)資本不公平，國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)文規(guī)定，本級(jí)投融資平臺(tái)不得參與本級(jí)政府PPP項(xiàng)目。

（2）分類引導(dǎo)，參與PPP項(xiàng)目投資的投融資平臺(tái)必須剝離政府職能，構(gòu)建現(xiàn)代化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，否則將增加地方政府負(fù)擔(dān)。

（3）項(xiàng)目分類。純公益性項(xiàng)目和純市場(chǎng)化項(xiàng)目不宜采用PPP模式，PPP項(xiàng)目應(yīng)符合物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，切實(shí)有利于投融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，不應(yīng)借道PPP進(jìn)行變相融資。

（4）激勵(lì)約束。應(yīng)按照市場(chǎng)化的方式和PPP精神，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等進(jìn)行實(shí)質(zhì)性考核，促使投融資平臺(tái)公司作為獨(dú)立的市場(chǎng)化主體進(jìn)行運(yùn)作。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于《2017-2022年中國(guó)政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型路徑與風(fēng)險(xiǎn)控制戰(zhàn)略分析報(bào)告》，監(jiān)測(cè)類平臺(tái)是指已退出并納入一般公司類貸款管理的平臺(tái)。

②數(shù)據(jù)來源于Choice數(shù)據(jù)庫(kù)。