陳 雙，曾 嘉

1.2.湖北大學(xué)商學(xué)院，湖北 武漢 430062

“一帶一路”沿線國家和地區(qū)由于普遍存在剛性財政約束，國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不足、基礎(chǔ)設(shè)施落后現(xiàn)象顯著，諸如人均公路里程及人均鐵路里程遠(yuǎn)低于我國水平，同時“一帶一路”相銜接的我國西北部各省的鐵路、公路及高速公路相對稀疏，遠(yuǎn)落后我國平均水平，基礎(chǔ)設(shè)施需求旺盛。

在2017年的“一帶一路”國際高峰合作論壇上，習(xí)近平主席明確指出要推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的金融保障體系。在“一帶一路”倡議中包含了大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，而PPP模式作為一種新的融資模式，能夠針對不同國家及地區(qū)的項(xiàng)目環(huán)境和狀況，因地制宜地發(fā)揮其最大的效用。然而，由于不同國家政治、文化、法律、宗教等問題的差異也使PPP模式在應(yīng)用過程中存在許多的困難，引起了國內(nèi)外眾多學(xué)者的關(guān)注與研究。

一、“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

（一）未來市場空間廣闊

“一帶一路”途經(jīng)中亞、西亞、東南亞各國及地區(qū)，并一直延伸至西亞、北非、俄羅斯等地，部分中歐、東歐國家亦在此列，未來隨著“一帶一路”建設(shè)的進(jìn)一步開展，甚至可能延伸到歐洲其他國家，搭建起一條龐大的極具發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟(jì)鏈。從其涉及范圍來看，沿線的國家及地區(qū)多為新興市場或者發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)增長潛力巨大，后勁很足，但是就目前而言，大多數(shù)地域的交通、電力、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足。

國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟(jì)研究部部長趙晉平在 “新時代新思想新方略新征程”的“國研智庫論壇·2017年會”上指出：2016至2020年五年的時間里 “一帶一路”沿線地區(qū)每年所需要的基礎(chǔ)設(shè)施投資2.1萬億美元，預(yù)計總共需求10.6萬億美元左右，具備巨大的市場潛力和投資需求，參與其中的各國及企業(yè)都能從中受益。

根據(jù)2018年度“一帶一路”國家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指數(shù)報告顯示，2018年 “一帶一路”國家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展總指數(shù)較上年提升11個點(diǎn)，躍升至124，達(dá)到歷史新高；其中發(fā)展趨勢指數(shù)上升23個點(diǎn)，“一帶一路”國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模、增速繼續(xù)提升，項(xiàng)目數(shù)量與合同金額顯著增長，成為拉動總指數(shù)躍升的關(guān)鍵因素。

（二）金融環(huán)境有所改善

2017年以來，“一帶一路”沿線的相關(guān)國家制定了一系列與之配套的相關(guān)政策及發(fā)展規(guī)劃，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利實(shí)施帶來了制度保障；國際上多方金融機(jī)構(gòu)相繼創(chuàng)新，大大緩和了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的金融壓力。例如迪拜光熱電站項(xiàng)目，該項(xiàng)目就是絲路基金通過與ACWA、DEWA共為公司股東的方式入股投資的。迪拜項(xiàng)目完工后將實(shí)現(xiàn)24小時不間斷運(yùn)營，國開行積極響應(yīng)國家的號召，先后形成了以國開行為主導(dǎo)的上合組織銀聯(lián)體、中國—東盟銀聯(lián)體、中國—中東歐銀聯(lián)體、中阿銀聯(lián)體、金磚國家銀行合作機(jī)制等多邊金融合作機(jī)制，由圖1可以看出，與2017年相比，國家債務(wù)安全度、資本項(xiàng)目開放度、物價穩(wěn)定度和匯率穩(wěn)定度都有了一定的增長。

在2017年5月舉辦的“一帶一路”國際高峰論壇上，中國宣布國開行將提供2500億元的專項(xiàng)資金來支持“一帶一路”倡議的推進(jìn)。為了實(shí)施這一項(xiàng)計劃，國開行運(yùn)用了開發(fā)性金融的方法推進(jìn)市場、制度以及信用的建設(shè)，并且參與到項(xiàng)目的資助開發(fā)與選擇中去，給予項(xiàng)目強(qiáng)大的現(xiàn)金流支援與風(fēng)險管理幫助。先后投建了包括柬埔寨暹粒機(jī)場、阿曼財政部綜合授信等一批重大基礎(chǔ)設(shè)施合作項(xiàng)目。

中國不斷擴(kuò)大多方金融合作“朋友圈”，為“一帶一路”的建設(shè)提供了有力保障，與各國攜手實(shí)現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展的美好愿景。

（三）跨國合作熱度持續(xù)增長

圖1 “一帶一路”國家金融環(huán)境指數(shù)變化表

數(shù)據(jù)顯示，跨國基建新簽合同數(shù)量和合同額增長迅猛，與2014年相比，2015年新簽合同增加150%，而2016年雖然略有下降，但仍處于高位，其中的突出代表國包括越南、印度尼西亞、巴基斯坦等沿線國家。2017年各國基建設(shè)施合同額延續(xù)了上漲趨勢，跨國基建項(xiàng)目熱度達(dá)到217.4的高峰。同年，“一帶一路”相關(guān)國家對外承包工程完成營業(yè)額855.3億美元，占同期中國對外承包工程總額的50.7%，同比增長12.6%；新簽合同額1443.2億美元，占同期新簽合同額的54.4%，同比增長14.5%。2018年以來，“一帶一路”經(jīng)濟(jì)合作不斷深化，取得積極成果，完成對外承包工程營業(yè)額1216.7億美元，同比增長42.3%。也為總指數(shù)的躍升提供了強(qiáng)力支撐。雖然2018年新簽對外承包工程合同有所下降，但營業(yè)額平穩(wěn)增長。

二、PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用

（一）提高公共服務(wù)質(zhì)量

由于政府和市場失靈問題存在，單靠公共部門或私人部門承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必定會導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施供給不足及其體系發(fā)展不完善。政府失靈會帶來官僚作風(fēng)盛行、運(yùn)作方式僵化、競爭收益不足等問題；而市場失靈則會導(dǎo)致諸如基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不平衡等現(xiàn)象發(fā)生。這些都在一定程度上阻礙了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的健康發(fā)展。政府、市場與社會三者不可分割，如何處理三者之間的關(guān)系，構(gòu)建協(xié)調(diào)的治理體系一直是一個難題，PPP模式提供了一個在市場條件下改善公共服務(wù)的新方式，實(shí)現(xiàn)了政府監(jiān)管控制、市場化發(fā)展、社會環(huán)境改善的共贏局面，有利于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

（二）填補(bǔ)資金缺口的重要抓手

“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低，基礎(chǔ)設(shè)施資金缺口預(yù)計在8萬億美元，然而亞洲銀行每年可提供用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金放貸僅有100億美元，資金缺口巨大，例如緬甸、俄羅斯、敘利亞等國財政赤字明顯，如果單靠政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施將極大的減緩發(fā)展速度，沒有社會資金的引入難以滿足其發(fā)展的實(shí)際需求。

PPP模式可以引入大量社會資本，利用其高效率的管理運(yùn)營模式，加快基建項(xiàng)目的完成，更好地提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，特別是使用者付費(fèi)的經(jīng)營性項(xiàng)目，政府幾乎不用支出太多資金就可以完成項(xiàng)目的建設(shè)，大大緩解政府的財政赤字。

（三）發(fā)揮社會資本的技術(shù)和管理優(yōu)勢

PPP模式實(shí)施過程具有由傳統(tǒng)的計劃職能向市場職能轉(zhuǎn)換的雙向性，一方面私人部門由市場的逐利性向計劃性靠攏，另一方面公共部門由傳統(tǒng)的計劃性向市場化轉(zhuǎn)換，這種“雙轉(zhuǎn)換”可形成一種新型的激勵機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)對制度創(chuàng)新的推進(jìn)與資源配置效益的提升。

社會管理經(jīng)營相對與政府管理經(jīng)營有其天然的優(yōu)勢，即高效的管理優(yōu)勢和創(chuàng)新思維，以北京四號線地鐵項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目就是引進(jìn)了擁有國際實(shí)力和充足行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的投資團(tuán)隊(duì)，并在運(yùn)營過程中運(yùn)用了當(dāng)時十分先進(jìn)的管理理念，不僅建設(shè)效率高，而且運(yùn)營模式優(yōu)良，是中國PPP項(xiàng)目的典范。

而“一帶一路”沿線國家的理念落后和資金缺乏，會導(dǎo)致建設(shè)的效率低下、管理制度不合理等問題，PPP模式可以通過整合全球優(yōu)勢建設(shè)團(tuán)隊(duì)、運(yùn)營團(tuán)隊(duì)、專業(yè)化人才等方式解決此問題，不僅降低了項(xiàng)目成本，也提高了效率，同時還能為公眾提供優(yōu)良的公共服務(wù)，補(bǔ)足了沿線國家的先天不足，也充分利用了PPP模式的天然優(yōu)勢。

三、“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險分析

（一）政治風(fēng)險

“一帶一路”沿線國家并非都是安樂凈土，其中的部分國家政治形勢不容樂觀，經(jīng)濟(jì)狀況堪憂，政治沖突頻繁發(fā)生，中東地區(qū)、印度、巴基斯坦等國家和地區(qū)尤為突出，另外中國對其東道主國家的外交立場也可能會影響東道主國家以及當(dāng)?shù)孛癖妼?xiàng)目的支持度。例如墨西哥城到克雷塔羅210公里的高鐵項(xiàng)目，墨西哥政府為“避免有關(guān)合法性和透明度的任何爭議”，撤銷招標(biāo)結(jié)果。我國發(fā)改委認(rèn)為中方企業(yè)始終遵守墨西哥政府公開招標(biāo)程序和要求，卻被突然撤銷，有失公平。由于政局動蕩，中石油長城鉆探工程分公司在利比亞等中東、北非地區(qū)的6個海外項(xiàng)目合同終止，影響公司全年?duì)I業(yè)收入約12億元。同時，一旦當(dāng)?shù)卣畵Q屆選舉或者新政策出臺都會對PPP跨國合作產(chǎn)生難以預(yù)計的后果，政府可能單方面變更合同或者終止合同，嚴(yán)重影響項(xiàng)目的建設(shè)。

（二）收益風(fēng)險

政府提供公共服務(wù)主要著重于項(xiàng)目的社會效益，社會資本則更在意經(jīng)濟(jì)效益?！耙粠б宦贰被A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資金額較大，且建設(shè)周期長，但成本回收往往在十年以上，收益主要取決于后期的運(yùn)營狀況，短期內(nèi)難以盈利。同時，不同國家的政治狀況、宗教文化、國內(nèi)外形勢不同，有的國家甚至處于政治沖突邊緣地帶，建成的基礎(chǔ)設(shè)施隨時有被毀壞的危險，那時候誰來為其買單是一個難題，因此PPP項(xiàng)目投資方的收益難以得到有效保障。

（三）匯兌風(fēng)險

項(xiàng)目投資人可以在PPP項(xiàng)目完工后取得經(jīng)營性收入作為回報，然而由于是跨國投資，收益所得現(xiàn)金流是當(dāng)?shù)氐呢泿艆R到投資人手上，因此，不得不考慮到匯率問題，這也是PPP跨國投資的主要問題之一，主要分為兩種，一種是投資企業(yè)由于當(dāng)?shù)卣呦拗撇荒軈R出或有對外匯款限額，無法保證順利匯出，另一種是由于匯率變動導(dǎo)致達(dá)不到預(yù)期盈利目標(biāo)，這些因素大大增加投資風(fēng)險。比如伊朗法律就規(guī)定外國的投資者不能在當(dāng)?shù)劂y行開設(shè)外匯賬戶，只能通過中轉(zhuǎn)行代理的方式來完成，這就是當(dāng)?shù)卣咭蛩貛淼耐鈪R風(fēng)險。且匯率受國家政策和國際形勢影響較大，具有極大的不確定性，例如2018年中美打響貿(mào)易戰(zhàn)，人民幣匯率8連跌，這種情況難以預(yù)計，給投資方帶來巨大風(fēng)險。

四、“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險規(guī)避措施

（一）政治風(fēng)險規(guī)避措施

第一，界定雙方責(zé)任范圍，引入保險機(jī)制。為了有效地降低政治風(fēng)險，應(yīng)引入相應(yīng)的保險機(jī)制，與沿線國家制定相應(yīng)的保險條款，盡量讓當(dāng)?shù)卣袚?dān)更多的責(zé)任，擔(dān)保項(xiàng)目的正常運(yùn)行，并商議好違約的賠償方式及數(shù)額，將風(fēng)險降至最小。

第二，優(yōu)選政局穩(wěn)定的國家，明確適用法律。在選擇投資國時，應(yīng)盡量選擇政治狀況穩(wěn)定、宗教沖突少、安全程度高的國家進(jìn)行投資，并且仔細(xì)研究投資國的相關(guān)律法，包括合同、稅收、外匯、土地出讓等相關(guān)問題，以及PPP所涉及的擔(dān)保、合作等合同關(guān)系。

第三，加強(qiáng)雙方溝通協(xié)商，爭取優(yōu)惠政策。企業(yè)應(yīng)當(dāng)與投資國政府加強(qiáng)溝通，協(xié)商合同內(nèi)容時應(yīng)當(dāng)讓政府保障不得因政策改變影響PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)營，同時為了追求最大的盈利空間，應(yīng)當(dāng)爭取政府的外商優(yōu)惠政策，贏得一定的補(bǔ)貼。

（二）收益風(fēng)險規(guī)避措施

第一，政府提供兜底擔(dān)保。由于PPP項(xiàng)目的施工周期長，回報時間慢，企業(yè)只能根據(jù)預(yù)測來分析項(xiàng)目運(yùn)營能否抵消前期的投入資金，并在后期達(dá)到盈利，這其中存在極大的不確定性，為了打消投資者的顧慮，有效地進(jìn)行PPP項(xiàng)目合作，政府方面應(yīng)當(dāng)提供兜底擔(dān)保，使企業(yè)獲得最低保障，能夠得到穩(wěn)定的投資回報。

第二，對項(xiàng)目進(jìn)行全周期測算，建立完備的財務(wù)預(yù)警機(jī)制。在項(xiàng)目合作之前應(yīng)當(dāng)測算好項(xiàng)目運(yùn)營全周期過程中的收支，對可能發(fā)生的問題做好預(yù)案，并制定出合理穩(wěn)定的運(yùn)營模式，避免自身資金鏈斷裂導(dǎo)致項(xiàng)目無法進(jìn)行，同時在運(yùn)營過程中實(shí)時監(jiān)控現(xiàn)金流量引入預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)格按計劃投入資金，一旦資金流產(chǎn)生問題就采用預(yù)備方案。

（三）匯兌風(fēng)險規(guī)避措施

第一，建立匯率風(fēng)險判別機(jī)制。項(xiàng)目實(shí)施過程中涉及匯率問題，投資方應(yīng)當(dāng)時刻關(guān)注投資國以及國際形勢，建立匯率風(fēng)險判別機(jī)制，與當(dāng)?shù)卣屯鈪R市場保持積極聯(lián)系，對外匯市場的走向有一定的預(yù)測能力，做好匯總規(guī)劃。

第二，控制匯率風(fēng)險。在結(jié)算過程中應(yīng)當(dāng)選擇匯率波動小的貨幣 （例如美元），保證匯率風(fēng)險能控制在最小的范圍內(nèi)，同時，在簽訂材料采購合同時，可以通過協(xié)商加入保值合同，如果當(dāng)?shù)刎泿刨H值導(dǎo)致材料價格上漲，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)上漲部分的經(jīng)濟(jì)損失，由此減少兌匯風(fēng)險。

五、國家在“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計，提供“中國標(biāo)準(zhǔn)”

PPP既是一種理念又是一種模式，作為一種模式，操作上要盡可能規(guī)范，因?yàn)橹挥幸?guī)范操作才能走得長遠(yuǎn)。想要PPP模式能夠發(fā)展壯大，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計，不同國家對于技術(shù)及企業(yè)資質(zhì)的要求都不盡相同，中國作為發(fā)起國應(yīng)當(dāng)帶頭與沿線國家在技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)等方面達(dá)成共識，并且組織號召各國共同制定PPP模式準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對能夠達(dá)成準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)給予一定的便利。

與此同時，法律問題同樣不容忽視，在發(fā)生糾紛時，企業(yè)在政府面前缺少底氣，我國需要積極與各國溝通協(xié)作，組建國際仲裁委員會來保障企業(yè)的利益，公正公平地調(diào)解糾紛問題，為PPP企業(yè)走向國際提供保障。此外，還應(yīng)組建一個專業(yè)的法律顧問團(tuán)隊(duì)，聘請對各國法律有所研究的法律專家給予企業(yè)專業(yè)化的法律指導(dǎo)，并且總結(jié)歸納各國PPP模式合作下的法律注意事項(xiàng)。

在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)攜同企業(yè)一起積極參與PPP模式的國際規(guī)則制定，并且與各國共同協(xié)商，制定出一個“一帶一路”PPP模式的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，并把這個“中國標(biāo)準(zhǔn)”推廣到沿線各國，為PPP合作提供重要依據(jù)和有利保障，推動“一帶一路”PPP模式合作平穩(wěn)順利運(yùn)行。

（二）建立多方監(jiān)管制度，保障項(xiàng)目運(yùn)行

圖2 多方管理監(jiān)督機(jī)制

政府應(yīng)當(dāng)簡政放權(quán)，將政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管和服務(wù)，并且引入多方一起參與，本文提出了構(gòu)建多方監(jiān)督管理機(jī)制的方法，如圖2所示對于PPP項(xiàng)目，應(yīng)讓企業(yè)、政府、群眾多方參與監(jiān)督，聘請專家提供專業(yè)化的指導(dǎo)，提出PPP項(xiàng)目的風(fēng)險并給予意見，為PPP項(xiàng)目保駕護(hù)航；允許群眾參與監(jiān)督企業(yè)是否合格完成PPP項(xiàng)目建設(shè)、政府是否存在違約毀約行為，保障PPP項(xiàng)目的質(zhì)量和公平性。中國企業(yè)參與“一帶一路”建設(shè)時代表國家形象，因此，企業(yè)應(yīng)對PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交和合作伙伴選擇各個環(huán)節(jié)都要嚴(yán)格把關(guān)，同時，我國政府要跟蹤項(xiàng)目進(jìn)程，確保項(xiàng)目質(zhì)量，及時溝通調(diào)解企業(yè)與東道主國家的矛盾，工程竣工后也要給予一定的關(guān)注，既保證中國企業(yè)的最大利益又保證東道主國家的滿意，更好地促進(jìn)“一帶一路”建設(shè)。

（三）構(gòu)建交流平臺，給予企業(yè)幫助

鑒于各國政治環(huán)境復(fù)雜，政府頻繁更換、政治不穩(wěn)定和腐敗現(xiàn)象，為確保PPP模式有效實(shí)施，我國政府必須與沿線各國保持積極和良好的外交關(guān)系、加強(qiáng)政治互信和溝通，并與沿線的國家建立雙邊投資協(xié)定、促進(jìn)項(xiàng)目的順利對接。此外，中國政府必須為企業(yè)提供多樣化的擔(dān)保。定期出版“一帶一路”投資手冊和相關(guān)的風(fēng)險評估文件。同時，構(gòu)建各國企業(yè)交流平臺，定期舉行PPP模式合作大會，召集各國企業(yè)平等溝通。

目前，沿線各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別很大，法律發(fā)展的程度不同，還沒有一個所有國家都能接受的合同標(biāo)準(zhǔn)。談判將嚴(yán)重造成時間和人力資源的浪費(fèi)，我國應(yīng)根據(jù)過往PPP模式中的經(jīng)驗(yàn)，對國家內(nèi)外有關(guān)國際合作的相關(guān)案例進(jìn)行深入研究，幫助中國企業(yè)走出國門，為“一帶一路”工程保駕護(hù)航。