梁成意，湯瑞東

（華東交通大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江西 南昌330013）

《行政訴訟法》第3條對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度進(jìn)行了規(guī)定。從立法原意看，本條試圖解決長(zhǎng)期以來(lái)存在的“告官不見(jiàn)官”問(wèn)題，以此強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利保障的訴訟目的。該舉措實(shí)施以來(lái)，行政負(fù)責(zé)人出庭率逐年遞增，充分說(shuō)明了該規(guī)范發(fā)揮了積極作用。但不應(yīng)忽視的是：一方面，法律及司法解釋對(duì)負(fù)責(zé)人應(yīng)該或者必須出庭應(yīng)訴的案件范圍規(guī)定過(guò)于寬泛；另一方面，負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的案件仍大量存在，這說(shuō)明制度實(shí)行未能完全達(dá)到立法原意。本文試圖剖析行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的現(xiàn)狀，并提出可行的解決方案。

一、負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的規(guī)范類(lèi)型與實(shí)踐問(wèn)題

（一）不確定的義務(wù)性規(guī)范

法律規(guī)范根據(jù)內(nèi)容可分為授權(quán)性規(guī)范與義務(wù)性規(guī)范。授權(quán)性規(guī)范規(guī)定主體可以做什么，有選擇做與不做的自由；義務(wù)性規(guī)范規(guī)定主體必須做什么或者不能做什么，沒(méi)有選擇做與不做的自由［1］。行政首長(zhǎng)理當(dāng)出庭參加訴訟，但是存在一定的選擇空間，本條對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人而言可視為不確定的義務(wù)性規(guī)范。對(duì)于《行政訴訟法》關(guān)于此條文之規(guī)定，可以從三個(gè)方面分析。

第一，應(yīng)訴范圍太寬泛。其一，依據(jù)此條文，當(dāng)訴訟的被告為行政單位時(shí)，負(fù)責(zé)人理當(dāng)出庭，雖然《行訴解釋》細(xì)化了該項(xiàng)規(guī)定，但這些情況設(shè)定過(guò)于寬泛，在實(shí)踐中有較大的自主操作空間。其二，由于法條未對(duì)負(fù)責(zé)人不能出庭的法定情形進(jìn)行規(guī)定，本質(zhì)上對(duì)負(fù)責(zé)人出庭參加訴訟的法定情形也無(wú)具體規(guī)定。

第二，應(yīng)訴主體不確定。法律規(guī)定的出庭應(yīng)訴主體為行政負(fù)責(zé)人和相關(guān)業(yè)務(wù)人員?！缎性V解釋》第128條明確了負(fù)責(zé)人的范圍，但對(duì)“相應(yīng)的工作人員”，《行訴解釋》第130條規(guī)定為包含該行政機(jī)關(guān)具有國(guó)家行政編制資格的工作人員以及其他依法履行公職的人員，當(dāng)?shù)胤饺嗣裾鞒霰辉V行政行為時(shí)，可以將地方人民政府法制工作機(jī)構(gòu)的工作人員，以及被訴行政行為具體經(jīng)辦機(jī)關(guān)工作人員，視為被訴人民政府相應(yīng)的工作人員。可見(jiàn)，對(duì)“相應(yīng)的工作人員”的身份界定，法律及司法解釋規(guī)定的外延過(guò)廣，并不明確。

第三，缺席責(zé)任較模糊。根據(jù)《行訴解釋》第132條之規(guī)定，行政負(fù)責(zé)人及相關(guān)工作人員沒(méi)有按規(guī)定參加訴訟的，人民法院有權(quán)提議有關(guān)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行處理。可見(jiàn)，有關(guān)機(jī)關(guān)是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)或是監(jiān)察機(jī)關(guān)；所提出的建議是否具有執(zhí)行的依據(jù)；負(fù)責(zé)人缺席是否影響案件進(jìn)程，司法解釋對(duì)此規(guī)定并不明晰。在現(xiàn)行法規(guī)里，行政負(fù)責(zé)人無(wú)故不出庭，并不對(duì)訴訟進(jìn)程產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響；在實(shí)踐中，法院的司法建議又多被擱置，這又將負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度推向了一個(gè)兩難的境地。

（二）存在的問(wèn)題

第一，負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴。因?yàn)閷?duì)必須參加訴訟的范圍設(shè)定過(guò)于寬泛，找到正當(dāng)?shù)睦碛晌上嚓P(guān)行政人員參加訴訟也成為負(fù)責(zé)人更為傾向的方式。在上命下從的行政體制中，讓處于下級(jí)的工作人員出庭無(wú)需任何行政成本。據(jù)湖南省高級(jí)人民法院發(fā)布的《2018年湖南法院行政案件司法審查報(bào)告》顯示，2018年湖南省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為32.6%。由此可見(jiàn)，不出庭應(yīng)訴在一些案件中仍然存在。但我們必須承認(rèn)，負(fù)責(zé)人出庭率確實(shí)呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，但上升的動(dòng)力既可能來(lái)自于各地方、國(guó)務(wù)院相對(duì)具體的規(guī)定與考核，也可能來(lái)自于依法行政意識(shí)的增強(qiáng)?？傊?，單純從《行政訴訟法》與《行訴解釋》的模式選擇看，與制定者的期待還有一些差距。

第二，造成行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間關(guān)系緊張。正常情況下，提起訴訟說(shuō)明行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間關(guān)系已經(jīng)惡化。重建二者之間的信任，降低緊張關(guān)系，是化解矛盾的“軟辦法”。普通民眾提起行政訴訟是帶有見(jiàn)“官”的意愿的，當(dāng)《行政訴訟法》有了此項(xiàng)規(guī)定后，這種愿望表現(xiàn)得更加強(qiáng)烈。中國(guó)人有濃厚的“敬官”“畏官”情結(jié)?！案改腹佟睂?shí)際上是“敬官”“畏官”的復(fù)合體。一般情況下，見(jiàn)到“父母官”后，有利于化解糾紛。但“父母官”的“面子”“等級(jí)”導(dǎo)致其不愿意“見(jiàn)光”，更不愿意與普通民眾對(duì)簿公堂。全面出庭應(yīng)訴是民眾的普遍期望，但因法律和司法解釋對(duì)必須出庭的范圍規(guī)定過(guò)于寬泛，導(dǎo)致一些行政機(jī)關(guān)并未引起足夠的重視。認(rèn)識(shí)上的差異阻礙了出庭應(yīng)訴制度的實(shí)施，同時(shí)更加激化了行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的矛盾。

第三，置法院于尷尬境地，影響司法權(quán)威。相對(duì)人以提起行政訴訟的形式希望法院保障其合法利益。如遇行政機(jī)關(guān)“一把手”拒不出庭參訴，原告一般會(huì)依據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，請(qǐng)求法院通知相關(guān)責(zé)任人員出庭。行政首長(zhǎng)如存在合法事由且無(wú)必須到庭事由，在向法院做出解釋后可以委派相應(yīng)的工作人員出庭。結(jié)果是，原告抑或懷疑法院與行政機(jī)關(guān)串通一氣；抑或認(rèn)為法院軟弱無(wú)能。無(wú)論哪種情況，最終都將把立法問(wèn)題轉(zhuǎn)嫁到法院，影響法院的權(quán)威。

二、完善負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的價(jià)值導(dǎo)向

“法律不僅是一種規(guī)范事實(shí)，而且還是一種價(jià)值體系?！保?］這種價(jià)值體系并不是一成不變的，而是開(kāi)放的、沖突的、動(dòng)態(tài)的。行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度中也存在價(jià)值的相互沖突與對(duì)立。完善這一制度本質(zhì)上就是要在這些相互沖突的價(jià)值之間尋求到一個(gè)“黃金平衡點(diǎn)”。當(dāng)然，這個(gè)“黃金平衡點(diǎn)”也不是一成不變的，會(huì)隨著制度體系與法制環(huán)境的變化而動(dòng)態(tài)地變化。

第一，訴權(quán)保護(hù)。訴權(quán)是當(dāng)代社會(huì)中首要制度性人權(quán)［3］。訴權(quán)是當(dāng)權(quán)利受到侵害后，受害人可以通過(guò)法定途徑申訴、說(shuō)理、并有可能獲得保護(hù)的權(quán)利。訴權(quán)是其他權(quán)利的保障之權(quán)，是第一人權(quán)?！缎姓V訟法》關(guān)于負(fù)責(zé)人應(yīng)該出庭應(yīng)訴的立法設(shè)定對(duì)于保障當(dāng)事人訴權(quán)具有重要意義。表面上看，行政行為是由行政機(jī)關(guān)決定的，但本質(zhì)上是代表國(guó)家公權(quán)力的公務(wù)人員決定的，許多重要行政決策是由負(fù)責(zé)人最終拍板的。在出現(xiàn)行政爭(zhēng)議后，只有見(jiàn)到作出決定的人，并在中立的第三方即法院的主持下，當(dāng)事人才有希望對(duì)行政決策的合法性與合理性當(dāng)面發(fā)表意見(jiàn)。也只有在直接聽(tīng)到各方對(duì)法律、事實(shí)、情理的意見(jiàn)后，法院才可能做出公允的裁判。根據(jù)舊《行政訴訟法》，負(fù)責(zé)人可以不到庭，直接委派其他代理人應(yīng)訴，但問(wèn)題在于，訴訟代理人并沒(méi)有參與做出行政行為的過(guò)程，不可能在法庭上全面、準(zhǔn)確地表達(dá)做出行政行為的法律、事實(shí)與情理問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)行法律，無(wú)論是行政負(fù)責(zé)人還是相關(guān)公務(wù)人員，必須有一個(gè)人出庭參加訴訟，這是訴權(quán)保障的進(jìn)步。

第二，行政效率。效率是當(dāng)代行政管理的顯著特點(diǎn)與生命基礎(chǔ)，是現(xiàn)代行政管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，也是任何行政機(jī)關(guān)都內(nèi)蘊(yùn)著的價(jià)值追求［4］。為了提高運(yùn)行效率，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部有著明確的分工，若負(fù)責(zé)人事必躬親，極易影響行政效率。正是基于此考慮，立法者在立法中，富有彈性地規(guī)定負(fù)責(zé)人無(wú)法親自參加訴訟時(shí)，應(yīng)該指派相關(guān)的行政人員出庭。

第三，行政責(zé)任。行政權(quán)力掌握實(shí)施的主體是具體的公職人員，實(shí)際上卻屬于公共權(quán)力的范疇?！肮珜佟焙汀八秸啤钡膭冸x是行政權(quán)的基本矛盾，解決此問(wèn)題，防止權(quán)力異化，以實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力“善”的價(jià)值，是政治學(xué)與公法研究的基本任務(wù)。因此，對(duì)行政權(quán)力的設(shè)置科以嚴(yán)格的責(zé)任限制，以建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政體系，是對(duì)行政權(quán)力的一種最基礎(chǔ)性的控制，也是行政權(quán)力合理運(yùn)行的邏輯［5］。在行政法關(guān)于責(zé)任的認(rèn)定中，盡管將行政機(jī)關(guān)而不是具體事務(wù)人員作為擔(dān)責(zé)主體，但如果公職人員恣意行使職權(quán)而無(wú)任何后果承擔(dān)，將會(huì)對(duì)公民與國(guó)家的利益帶來(lái)?yè)p失。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)的責(zé)任最終很少由公務(wù)人員承擔(dān)，這種現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致行使公權(quán)力不僅不承擔(dān)任何責(zé)任，甚至可以以權(quán)謀私。《行政訴訟法》要求負(fù)責(zé)人和相關(guān)工作人員在中立的第三者主持下，說(shuō)明行政決策的正當(dāng)性，這實(shí)際上是一種向個(gè)人行政責(zé)任轉(zhuǎn)化的方式，旨在以此促使行政負(fù)責(zé)人和有關(guān)事務(wù)人員依法行使職權(quán)。

第四，相對(duì)確定性原則。確定性是法律規(guī)范與其他規(guī)范相區(qū)別的重要特征。在古希臘關(guān)于人法之治的優(yōu)劣之爭(zhēng)中，亞里士多德就認(rèn)為人有感情，是多變的；法律能夠排除非理性的干擾，沒(méi)有感情，具有確定性。據(jù)此，提倡法治，反對(duì)人治［6］。盡管當(dāng)下有學(xué)者認(rèn)為法律具有“非確定性”，但確定性還是法律的首要特征［7］，否則法治與人治就沒(méi)有差別了。當(dāng)然，法律的確定性不同于自然科學(xué)，而是更多地體現(xiàn)在適用范圍與價(jià)值導(dǎo)向上。在適用范圍和價(jià)值導(dǎo)向中體現(xiàn)確定性的前提下，存在一定的機(jī)動(dòng)性。不能因?yàn)殪`活性的存在，而否定法的確定性特征。作為出庭應(yīng)訴制度，立法應(yīng)該將確定性作為立法追求，盡可能減少分歧，確定適用的范圍與方式。但是，法律及其司法解釋關(guān)于行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)定存在太多不確定性，上訴的行政相對(duì)人與被上訴人的行政機(jī)關(guān)對(duì)本條立法目的不同理解，引起了原告、被告、法院之間的緊張關(guān)系。

三、“法定與意定并行”的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的立法再造

法價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于能否建立科學(xué)、合理、現(xiàn)實(shí)的制度。就負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度而言，訴權(quán)保護(hù)、行政責(zé)任的價(jià)值導(dǎo)向要求行政機(jī)關(guān)工作人員出庭應(yīng)訴，向法院、行政相對(duì)人說(shuō)明行政行為的正當(dāng)性，對(duì)于侵害社會(huì)公益和公民權(quán)利的案件，負(fù)責(zé)人必須出庭。行政效率價(jià)值導(dǎo)向要求在制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)具體問(wèn)題具體對(duì)待，行政負(fù)責(zé)人與相關(guān)工作人員出庭參訴應(yīng)該有所分工。相對(duì)確定性價(jià)值導(dǎo)向內(nèi)在要求立法者盡量地明確、規(guī)范負(fù)責(zé)人出庭參訴的條件，不能出庭應(yīng)訴的程序預(yù)先在條文中明確設(shè)定，從而避免相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生更大的法律沖突?；谏鲜隹剂?，本文嘗試構(gòu)建“法定與意定并行”的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。

（一）負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的法定范圍

正如上文所述，相關(guān)規(guī)范對(duì)負(fù)責(zé)人參訴的范圍缺乏清晰的法律界定，由此引起了不少的紛爭(zhēng)。但《行政訴訟法》中不乏關(guān)于范圍的規(guī)定，受案范圍對(duì)法院可以接受的案件，不能受理的案件進(jìn)行了清晰的界定；級(jí)別管轄明確規(guī)定了各級(jí)法院的受案范圍，特別明確了基層院與中院之間的分工；在不適用調(diào)解原則中，明確規(guī)范了調(diào)解的詳細(xì)類(lèi)型。因此，應(yīng)將負(fù)責(zé)人參訴的條件規(guī)范化、類(lèi)型化。

為了在行政效率與訴權(quán)保護(hù)之間尋求平衡，強(qiáng)化重大行政決定的個(gè)人責(zé)任意識(shí)，滿足法的確定性之需求，應(yīng)該以重大權(quán)益損害為導(dǎo)向，對(duì)負(fù)責(zé)人參加訴訟的法定情形進(jìn)行詳細(xì)列舉。在此嘗試做如下具體列舉：（1）嚴(yán)重侵害公民生命健康權(quán)的行為，例如“造成公民死亡或者傷殘的”；（2）嚴(yán)重侵害公民人身自由的行為，例如“限制公民人身自由10天以上的”；（3）對(duì)公民造成嚴(yán)重精神損害的，致使行為人喪失部分行為能力的；（4）與公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)爭(zhēng)議1萬(wàn)元以上的，或者與企業(yè)、法人等社會(huì)組織財(cái)產(chǎn)爭(zhēng)議5萬(wàn)元以上的；（5）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照；（6）20人以上的集團(tuán)訴訟；（7）法律規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件。以上列舉僅僅為了舉例說(shuō)明可能的法定類(lèi)型，每一類(lèi)型的具體量化還需立法機(jī)關(guān)確定。

（二）負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的法定程序

司法解釋對(duì)負(fù)責(zé)人不能參訴的類(lèi)型進(jìn)行了明確。負(fù)責(zé)人能否參訴不僅關(guān)系到行政相對(duì)人的心理期待，更關(guān)系到案件審判能否順利進(jìn)行。作為司法審判機(jī)構(gòu)，法院應(yīng)居中裁判，保持中立地位［8］。行政負(fù)責(zé)人不出庭這一重大事項(xiàng)由法院決定，極有可能使行政相對(duì)人對(duì)法院與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系產(chǎn)生質(zhì)疑，對(duì)法院失去信任。把行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的矛盾，轉(zhuǎn)化為法院與行政相對(duì)人之間的矛盾，勢(shì)必影響裁判的公信力。

根據(jù)行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院之間的基本關(guān)系，行政機(jī)關(guān)應(yīng)向檢察機(jī)關(guān)說(shuō)明理由，并由檢察機(jī)關(guān)決定是否出庭應(yīng)訴，主要理由如下：第一，負(fù)責(zé)人是否出庭由檢察院決定，契合檢察院法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)的憲法地位；第二，法律規(guī)定檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，出庭作為行政審判中非常重要的訴訟行為，應(yīng)該接受檢察院的監(jiān)督，不出庭應(yīng)該由檢察院決定；第三，對(duì)維護(hù)司法權(quán)威，保證司法的中立地位，增強(qiáng)判決的合理性積極效果明顯。另外，行政訴訟本質(zhì)上是由機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的矛盾導(dǎo)致的，因此相對(duì)人同意行政負(fù)責(zé)人不出庭參訴的，也可以不出庭參加訴訟。但為了保證行政相對(duì)人的訴權(quán)，同意的意思表示必須真實(shí)，并以書(shū)面的形式做出。

綜上所述，可以將不能出庭的法定程序表述為：“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)向人民檢察院遞交情況說(shuō)明，并加蓋行政機(jī)關(guān)印章或者由該行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可，最終由人民檢察院決定?！薄敖?jīng)過(guò)行政相對(duì)人書(shū)面同意，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可以不出庭應(yīng)訴?！?/p>

（三）負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的意定范圍

除前文列舉的法定情形外，在實(shí)踐中，如警告、小額罰款等爭(zhēng)議較少、數(shù)額較小的其他行政訴訟案件，負(fù)責(zé)人是否出庭參訴應(yīng)該授權(quán)行政機(jī)關(guān)自由裁量。這種基于自由選擇的出庭應(yīng)訴案件范圍，應(yīng)稱之為意定范圍。

法定范圍與意定范圍是根據(jù)對(duì)權(quán)利的損害程度來(lái)劃分的。但在實(shí)踐中，許多案件的復(fù)雜程度不是由受損害程度決定的。并且許多權(quán)利損害程度較小的案件，相對(duì)人基于“面子”“一口氣”“給一個(gè)說(shuō)法”等權(quán)益之外因素，也強(qiáng)烈希望行政負(fù)責(zé)人出庭。此時(shí)，負(fù)責(zé)人參訴對(duì)糾紛的化解具有積極的作用。為此，建議做如下制度設(shè)計(jì)：“經(jīng)原告請(qǐng)求，人民法院可以向行政機(jī)關(guān)提出負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的司法建議。”

對(duì)于出庭應(yīng)訴的司法建議，可從以下幾個(gè)層面理解：第一，司法建議是基于行政相對(duì)人的申請(qǐng)。若法院主動(dòng)提出司法建議，有違其審判機(jī)關(guān)的定位，影響司法的權(quán)威。第二，司法建議的范圍以上述“意定范圍”的案件為限。具體而言，對(duì)于意定范圍的行政爭(zhēng)議，負(fù)責(zé)人決定不出庭應(yīng)訴，當(dāng)事人才可以向法院提出申請(qǐng)?！胺ǘǚ秶钡陌讣?fù)責(zé)人必須到庭，不存在司法建議的問(wèn)題。第三，司法建議的提出由法院裁量。對(duì)原告的申請(qǐng)，法院根據(jù)具體案件情形，有權(quán)決定是否提出司法建議。第四，司法建議無(wú)強(qiáng)制約束力。對(duì)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的委派由行政機(jī)關(guān)自由裁量，并提前告知人民法院。

（四）負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的保障與監(jiān)督機(jī)制

完善保障與監(jiān)督機(jī)制，使負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴由被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而提升庭審的質(zhì)效。完善保障機(jī)制，一方面應(yīng)建立行政首長(zhǎng)定期培訓(xùn)機(jī)制。通過(guò)培訓(xùn)可以提升負(fù)責(zé)人的法律素養(yǎng)與答辯技巧，在庭審中積極應(yīng)訴，精彩答辯，也可實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)人與行政相對(duì)人的有效溝通。另一方面應(yīng)建立出庭應(yīng)訴準(zhǔn)備機(jī)制。負(fù)責(zé)人在出庭應(yīng)訴前應(yīng)知悉行政案件，對(duì)案情內(nèi)容、參訴流程、執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行詳細(xì)的了解，同時(shí)收集相應(yīng)的執(zhí)法證據(jù)。對(duì)于案情復(fù)雜、影響重大的案件，應(yīng)組織執(zhí)法人員與公職律師進(jìn)行研討復(fù)盤(pán)，做到在庭審中于法有據(jù)，積極配合應(yīng)訴過(guò)程。對(duì)法院做出的裁判應(yīng)積極落實(shí)，真正使?fàn)幾h得到化解。

完善監(jiān)督機(jī)制，一是強(qiáng)化上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督。上級(jí)行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)針對(duì)不同案件性質(zhì)采取相應(yīng)的監(jiān)督手段，對(duì)一般案件實(shí)行備案制，對(duì)重大復(fù)雜案件，全程監(jiān)督，將下級(jí)出庭應(yīng)訴的情況納入考核范疇，落實(shí)責(zé)任追究制度。二是發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。法院可以將負(fù)責(zé)人參加庭審的表現(xiàn)通報(bào)人大及其常委會(huì)。人大及其常委會(huì)在接到法院的報(bào)告后，可以要求負(fù)責(zé)人到場(chǎng)說(shuō)明情況，接受質(zhì)詢，并將其作為考核法治政府的重要指標(biāo)。三是發(fā)揮社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)督。公開(kāi)負(fù)責(zé)人的出庭應(yīng)訴率與庭審表現(xiàn)，通過(guò)社會(huì)輿論向應(yīng)訴率低、參加訴訟不積極的單位施加壓力。

做出行政行為的行政主體是行政訴訟的被告，包括行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織。它們都是法律擬制的主體，如果只重視作為擬制主體的被告制度完善，忽視被告出庭應(yīng)訴代表人的立法完善，不僅不利于化解行政糾紛，也不利于強(qiáng)化行政責(zé)任?；诖耍疚膾伌u引玉，希望法學(xué)界、實(shí)務(wù)界關(guān)注行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的完善。