摘要：隨著生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，特別是隨著工業(yè)、商業(yè)、交通運輸業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，越來越要求土地的社會化利用，土地使用方式改變必然要求土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的改變，其中也包括土地所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整，部分農(nóng)村土地由集體所有制向國有制轉(zhuǎn)變是一種必然趨勢。要正確認(rèn)識土地所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整與保護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民利益的關(guān)系問題，正確認(rèn)識土地所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整與堅持農(nóng)村土地集體所有制的關(guān)系問題，正確認(rèn)識集體土地能否“進(jìn)城”問題，通過征地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、整治轉(zhuǎn)制入市、集中統(tǒng)轉(zhuǎn)等多種途徑逐步推進(jìn)土地集體所有制向國有制的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地集體所有制;國有化;土地所有制結(jié)構(gòu);土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號：F301? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2019）01-0027-06

一、生產(chǎn)力和社會發(fā)展要求改變土地利用方式

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，土地利用方式發(fā)生了重大變化，而且在繼續(xù)發(fā)生著變化。隨著生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，特別是隨著工業(yè)、商業(yè)、交通運輸業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，越來越要求土地的社會化利用。土地的社會化利用是生產(chǎn)力發(fā)展要求使然，是人與自然關(guān)系的變換使然，是一種經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的客觀規(guī)律。對土地的社會化利用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1. 要求對土地更好地進(jìn)行集約化規(guī)模化使用

生產(chǎn)力發(fā)展特別是現(xiàn)代工商業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，越來越要求土地的集約化規(guī)?；褂?。本文所指的土地是一個廣義的土地概念，是指地球上的陸地和水面，除海洋之外的陸地包括山林、河流、湖泊都屬于土地范疇。所謂土地的集約化使用，是指單位土地面積上投入更多的資本、勞動以提高土地的經(jīng)濟(jì)價值。從更廣泛的意義看，土地的集約化使用是指單位土地面積通過資本、勞動、科技的投入產(chǎn)出最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益。所謂土地規(guī)?；褂?，通常是指土地利用中必須達(dá)到一定規(guī)模，才能產(chǎn)生最大經(jīng)濟(jì)效益，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。然而，土地規(guī)?；褂貌⒉恢皇墙?jīng)濟(jì)問題，同時也有社會效益、生態(tài)效益問題。也就是說，適當(dāng)?shù)囊?guī)模使用，可有效增加單位土地的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。集約化規(guī)?；褂猛恋厥菍崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、現(xiàn)代工商業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代城市建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。從社會發(fā)展來看，隨著工商業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，人們的生產(chǎn)方式必然發(fā)生巨大改變，更多的人會離開農(nóng)業(yè)進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)，人們的生活方式特別是居住方式、出行方式等也必然發(fā)生改變，因而用于工商業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的建設(shè)用地會大量增加，表現(xiàn)在土地不同用途的數(shù)量比例上，就是用于生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品（糧食）的農(nóng)業(yè)用地會減少，非農(nóng)建設(shè)用地會增加。由于土地資源的有限性、稀缺性，特別是由于我國人多地少、人均可耕地更少的實際國情，我們必須集約節(jié)約和高效利用土地。為確保國家糧食安全，我們必須保有一定面積的農(nóng)業(yè)用地，同時，必須嚴(yán)格控制建設(shè)用地，既要防止建設(shè)用地侵占農(nóng)業(yè)用地，又要防止建設(shè)用地粗放使用。

2. 要求對土地進(jìn)行統(tǒng)籌使用

隨著經(jīng)濟(jì)社會和科技的快速發(fā)展，人們之間的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)聯(lián)性越來越密切，土地也越來越要求在更加廣闊的空間范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。一是要求城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)籌使用。工商業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都需要大量建設(shè)用地，而目前農(nóng)村土地使用比較粗放、利用率比較低，存在結(jié)構(gòu)性矛盾，因此，必須統(tǒng)籌使用城鄉(xiāng)土地①。二是要求區(qū)域間土地的統(tǒng)籌使用。從空間上看，土地是和山川、河流、湖泊、草原、森林、沙漠等結(jié)合在一起的，由于空間位置和土質(zhì)不同，不同區(qū)域的土地會有不同的生產(chǎn)和生態(tài)功能，某一區(qū)域土地的不當(dāng)，使用會給其他地區(qū)的生產(chǎn)生活帶來極大影響，因此要充分考慮不同區(qū)域的土地自然特性，在更大的空間范圍統(tǒng)籌使用土地。三是要求產(chǎn)業(yè)間土地的統(tǒng)籌使用。從大的產(chǎn)業(yè)角度看，首先要求在農(nóng)業(yè)與工商業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)之間統(tǒng)籌使用土地。為確保國家糧食安全，為把飯碗牢牢端在國人自己手里，必須優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)用地，必須保留一定的農(nóng)業(yè)用地。再從具體的產(chǎn)業(yè)角度看，必須統(tǒng)籌規(guī)劃好交通運輸、住宅、旅游、商業(yè)、文教、衛(wèi)生、郵電、通訊、政府機(jī)關(guān)公共管理和服務(wù)等各行各業(yè)的用地。

3. 要求對土地進(jìn)行生態(tài)使用

土地是一種自然資源，具有很強(qiáng)的生態(tài)功能，只有科學(xué)地利用各類土地，構(gòu)建和諧的人地關(guān)系，才會形成良性的循環(huán)系統(tǒng)，為人類的生產(chǎn)和生活創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。土地作為一種不動產(chǎn)同其他財產(chǎn)不同，它存在于廣大空間，是自然生態(tài)系統(tǒng)中的基礎(chǔ)性因子，因此，土地利用具有很強(qiáng)的外部性和社會性。也就是說，任何一塊特定的土地，其利用合理與否，不僅涉及本塊土地所有者和使用者利益，同時也必然影響到相鄰地塊和相鄰地區(qū)，甚至波及更大范圍，因而會產(chǎn)生很大的社會后果②。當(dāng)今時代，人地矛盾越來越突出，生態(tài)環(huán)境問題越來越嚴(yán)重，對土地的生態(tài)使用要求越來越迫切。生態(tài)使用土地，就是要高度重視土地使用的生態(tài)效益，要防止土地污染，保持土地可持續(xù)的生產(chǎn)能力，防止對土地的過度使用;要搞好生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)，保護(hù)好土地生態(tài)系統(tǒng)和自然環(huán)境。

4. 要求對土地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃使用

土地利用必須進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格管控。土地利用規(guī)劃是統(tǒng)籌各地區(qū)土地利用，促進(jìn)區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，是實施土地用途管制、發(fā)揮市場配置資源決定性作用的前提條件，是土地管理的“龍頭”。土地的集約化規(guī)?；褂?、統(tǒng)籌使用、生態(tài)使用，都需要有一個強(qiáng)大的社會公共利益代表（國家）來對土地的利用進(jìn)行整體規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃。并且，要通過一定的強(qiáng)制力量，保證科學(xué)規(guī)劃的有效實施和土地的合理使用。從空間角度看，必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的趨勢、規(guī)律，根據(jù)自然界運動變化規(guī)律，對整個國土空間的土地使用進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。要根據(jù)國土規(guī)劃，制定實施好土地利用總體規(guī)劃以及城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、旅游規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃等專項規(guī)劃。對城鎮(zhèn)土地的使用要進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，對農(nóng)村土地的使用也要進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。有專家指出，由于人多地少，土地在我國現(xiàn)實生活中成為一種特殊的“自然壟斷”資源，需要政府發(fā)揮積極的管控作用。一般而言，政府應(yīng)在保護(hù)耕地、保護(hù)各類土地產(chǎn)權(quán)、實施土地利用規(guī)劃方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，市場應(yīng)在土地資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用③。

二、土地利用方式變化要求變革土地所有制形式

土地所有制作為社會生產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分，主要是由社會生產(chǎn)方式?jīng)Q定的，而社會生產(chǎn)方式歸根結(jié)底是由社會生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r和發(fā)展要求決定的。土地利用方式改變，反映著生產(chǎn)力的發(fā)展要求，反映著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，是一種剛性的、規(guī)律性的要求。土地利用方式改變，必然要求土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的改變，其中也包括土地所有制形式和內(nèi)容的改變。

1. 土地的社會化利用與土地私有制存在著深刻矛盾

土地的社會化利用與土地私有制存在深刻矛盾，這種矛盾主要表現(xiàn)為土地私有者為追逐私人利益不可能從公共利益出發(fā)去考慮土地的合理開發(fā)使用問題，因而土地私有制會天然構(gòu)成土地社會化利用的阻力，比如土地私有不利于土地的規(guī)?；褂?、全統(tǒng)籌使用、生態(tài)使用和科學(xué)規(guī)劃使用。眾多的、星羅棋布的土地私有者為追逐利潤會掠奪式地開發(fā)利用土地，從而會在整體上導(dǎo)致土地開發(fā)利用的混亂無序，影響土地的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益;土地私有必然引發(fā)的土地兼并、土地級差收益懸殊，這將極大地影響人們公平享有基本的土地權(quán)利，造成嚴(yán)重的機(jī)會和權(quán)利不平等，影響社會和諧穩(wěn)定;面對眾多的、星羅棋布的土地私有者，政府對土地的有效監(jiān)管將遭遇諸多困難④。

2. 土地的社會化利用與個別地方土地集體所有制存在一定矛盾

土地集體所有制在促進(jìn)我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕方面發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，在個別工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地的利用方式已經(jīng)同土地的集體所有制發(fā)生了一定矛盾，土地集體所有權(quán)已經(jīng)遭遇了行權(quán)困境。在比較傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中，集體土地所有權(quán)的主要權(quán)能是：保障農(nóng)民耕者有其田;合理分配宅基地，保障農(nóng)民居有其所;保障村集體的公益事業(yè)用地;監(jiān)督管理農(nóng)村土地的合理使用。但隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化，土地被用于非農(nóng)用途的需求急劇增加，原有的土地集體所有權(quán)遭遇行權(quán)困境。比如，大型工業(yè)園區(qū)建設(shè)，城鎮(zhèn)中的道路、地下管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院等公共管理服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，都需要大規(guī)模集中用地，但在超出本村范圍的大規(guī)模集中利用土地過程中，農(nóng)民的集體所有權(quán)既無權(quán)也無力行使統(tǒng)籌利用土地、科學(xué)規(guī)劃利用土地等土地權(quán)能。正因此，改革開放以來，我國通過實行征地制度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策等實現(xiàn)了土地集體所有向國家所有的動態(tài)結(jié)構(gòu)調(diào)整，適應(yīng)了我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的要求?？梢赃@樣判斷：從宏觀和總體的角度看，大部分以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)村地區(qū)，土地集體所有制依然能夠適應(yīng)土地的使用方式，有其存在的合理性，但在工商服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于土地用途和使用方式的巨大變化，土地集體所有制已顯示出一些不適應(yīng)。

3. 部分土地集體所有制向土地國有制轉(zhuǎn)變是一種必然要求

所有權(quán)及產(chǎn)權(quán)的設(shè)置、行使是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷演變的。正因此，伴隨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程，我國的土地所有制結(jié)構(gòu)才發(fā)生了從土地面積絕對數(shù)量上看國有制土地面積不斷擴(kuò)大、集體所有制土地面積相應(yīng)縮小的局面;土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置也出現(xiàn)了權(quán)能劃分越來越細(xì)的情況，如原有的以所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)為主要結(jié)構(gòu)內(nèi)容的土地財產(chǎn)權(quán)，逐漸細(xì)化和分解出一些新的土地權(quán)利，如土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、土地繼承權(quán)、地上權(quán)、土地發(fā)展權(quán)等權(quán)能。我們應(yīng)該從更廣闊的社會發(fā)展視野看待土地所有制結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化關(guān)系。部分農(nóng)村土地由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜惺俏覈恋厮兄聘母锖脱葸M(jìn)的一種必然要求。有專家在分析了農(nóng)村土地私有化、國有化、堅持集體所有三種改革方向后認(rèn)為，實現(xiàn)國有化是集體土地較為理想的改革方案，當(dāng)然，這種國有化改革是一個漸進(jìn)過程⑤。筆者認(rèn)為，土地的國家所有權(quán)與國家擁有的土地規(guī)劃權(quán)、土地用途管制權(quán)、土地監(jiān)督權(quán)在價值取向、目標(biāo)上是高度一致的。在人地矛盾特別突出、非農(nóng)建設(shè)用地需求格外強(qiáng)烈的地方，由國家（政府）行使土地所有權(quán)，更有利于土地的科學(xué)合理利用。改革開放以來，我國土地所有制結(jié)構(gòu)的動態(tài)調(diào)整事實上在持續(xù)地發(fā)生著。從20世紀(jì)70年代末到2012年間，我國60個主要城市的中心建成區(qū)擴(kuò)大了4.97倍。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，城市空間快速拓展，1996—2008年，城市建設(shè)空間增加了138.3萬公頃，增長52.21%;工礦建設(shè)空間增加了138.78萬公頃，增長50.78%;交通設(shè)施建設(shè)用地由1996年的169公頃增加到2008年的250萬公頃，增長46.65%⑥。城市建設(shè)、交通設(shè)施等建設(shè)用地的增多，同時也意味著國有土地所占比例的增多和集體土地所占比例的減少。

三、推進(jìn)土地所有制結(jié)構(gòu)動態(tài)調(diào)整需要正確認(rèn)識的幾個理論問題

盡管土地所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化事實上一直在進(jìn)行著，但理論上缺乏系統(tǒng)的論證，導(dǎo)致人們在思想認(rèn)識上存在一些分歧或誤區(qū)。

1. 正確認(rèn)識土地所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整與保護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民利益的關(guān)系問題

思想理論界存在一種錯誤的思想認(rèn)識，那就是把部分農(nóng)村土地的國有化與維護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民利益對立起來，總覺得土地是農(nóng)民的命根子，土地國有化是對農(nóng)民土地權(quán)益的剝奪，是對農(nóng)民利益的侵害。之所以產(chǎn)生這種認(rèn)識，或許是出于對農(nóng)民的一種純樸感情，或許是出于對土地征收過程中不能更好地維護(hù)農(nóng)民利益的擔(dān)憂，但無論如何，這種認(rèn)識是片面的、不正確的。土地國有化與維護(hù)農(nóng)民利益并不存在必然矛盾，相反，從發(fā)展的、辯證的觀點看，它更有利于農(nóng)民利益的實現(xiàn)和發(fā)展。一是土地國有化有利于增進(jìn)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。土地國有化是與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合在一起進(jìn)行的，在這一過程中，農(nóng)用土地將改變用途，變成建設(shè)用地，農(nóng)民在獲得農(nóng)用地征收的經(jīng)濟(jì)補償同時，還要分享土地增值收益。此外，農(nóng)民可能要脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營而進(jìn)入二三產(chǎn)業(yè)，獲得其他非農(nóng)收入。二是土地國有化將伴隨農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)換。就總體趨勢而言，土地國有化是與農(nóng)民市民化結(jié)合在一起進(jìn)行的，土地國有化的同時，也意味著一些農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)換，他們不再是農(nóng)民，而轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?他們將平等享有城市公民的基本公共服務(wù)待遇，平等享有城市公民的基本權(quán)益。很顯然，土地國有化并不必然帶來農(nóng)民利益的受損，相反，它還往往伴隨著農(nóng)民福利的增進(jìn)。

2. 正確認(rèn)識土地所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整與堅持農(nóng)村土地集體所有制的關(guān)系問題

毫無疑問，要堅持農(nóng)村土地集體所有制，就不能推行土地私有化，土地私有化既不符合社會主義基本原則，也不符合中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求。同樣毫無疑問，城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化是一個漸進(jìn)的歷史過程，在廣大農(nóng)村地區(qū)，我們必須長期堅持土地集體所有制和基本經(jīng)營制度。農(nóng)村土地集體所有制是我國農(nóng)村的一項基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)制度，雙層經(jīng)營的基本經(jīng)營制度具有廣泛的適應(yīng)力和旺盛的生命力，因而我們必須長期堅持。就我國土地的總體利用結(jié)構(gòu)而言，盡管工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展會引起土地利用結(jié)構(gòu)的巨大變化，但為保證國家的糧食安全，中國的農(nóng)業(yè)用地會長期存在，農(nóng)村人口的大規(guī)模減少將是一個長期的過程。有專家研究表明，1949年我國有4.84億人口在農(nóng)村，2016年我國農(nóng)村常住人口仍有5.9億，這還不包括外出務(wù)工經(jīng)商的流動人口。即使我國人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，仍將有4億多人生活在農(nóng)村⑦。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為主的農(nóng)村地區(qū)的長期存在，決定了長期堅持土地集體所有制的必要性、長期性。但堅持土地集體所有制與逐步推進(jìn)農(nóng)村土地國有化并不存在根本矛盾，個別學(xué)者把堅持農(nóng)村土地集體所有制絕對化，把部分農(nóng)村土地逐步國有化與堅持土地集體所有制對立起來、割裂開來，把堅持農(nóng)村土地集體所有制同經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)程和要求分離開來，孤立地、靜止地、教條地對待農(nóng)村土地所有制問題，存在很大認(rèn)識誤區(qū)。堅持土地集體所有制，并不意味著土地所有制結(jié)構(gòu)就不能調(diào)整。相反，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所要求的土地利用方式的改變，我們必須改革和創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，其中也包括土地所有制結(jié)構(gòu)。從產(chǎn)權(quán)關(guān)系角度看，土地所有制結(jié)構(gòu)是最大的也是最基礎(chǔ)的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，它規(guī)定和制約著其他土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。如果對土地所有制結(jié)構(gòu)不做相應(yīng)的調(diào)整，而只是在所有制內(nèi)部調(diào)整產(chǎn)權(quán)關(guān)系，那么，要么土地集體所有制形式會發(fā)生種種扭曲和變形，要么會導(dǎo)致更多的土地利用矛盾和困難，適時地把土地集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲校葓允亓送恋毓兄菩再|(zhì)不變的底線，又改進(jìn)了土地生產(chǎn)關(guān)系。

3. 正確認(rèn)識集體土地能否“進(jìn)城”問題

曾經(jīng)有一種理論主張“允許農(nóng)民集體土地進(jìn)入城市”。有專家認(rèn)為：“如果能理順涉及土地利用的規(guī)劃管理體制，處理好農(nóng)民集體與國家之間在土地用途屬性變更中的利益關(guān)系，不論土地所有權(quán)歸國家還是歸農(nóng)民集體，均不妨礙城市化進(jìn)程的順利推進(jìn)”，而且還認(rèn)為“這是改革開放以來土地利用的基本經(jīng)驗?！雹?筆者認(rèn)為，“允許農(nóng)民集體土地進(jìn)入城市”的主張是不可取的。在城市化進(jìn)程中，在城市建成區(qū)，如果允許兩種土地所有制同時并存，將難以理順土地利用規(guī)劃管理體制，更難以協(xié)調(diào)好農(nóng)民集體、農(nóng)民個體與國家、與其他城市居民之間的利益關(guān)系。如果在城市建成區(qū)內(nèi)允許“集體所有制土地”存在，勢必會產(chǎn)生以下幾個嚴(yán)重問題：一是城市的規(guī)劃管理會受到“集體所有權(quán)”的牽制，在城市的市區(qū)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理、社區(qū)管理等諸多方面要與“集體所有權(quán)”的行權(quán)主體進(jìn)行談判、協(xié)商，某種情況下還會發(fā)生嚴(yán)重的矛盾沖突，管理難度增大，制度交易費用增加。二是造成城市居民土地基本權(quán)益不公平和利益差距過大。保留和享有集體土地所有權(quán)的城市居民，將通過土地所有權(quán)俘獲大量土地增值收益。有專家分析，由農(nóng)民轉(zhuǎn)化的社區(qū)居民擁有城市中部分土地的所有權(quán)，而原有的城市居民卻沒有土地所有權(quán)而只有使用權(quán)，這就產(chǎn)生了少數(shù)擁有土地所有權(quán)與大多數(shù)不擁有土地所有權(quán)的兩類居民，這顯然是不公平的⑨。三是城市中集體土地所有權(quán)權(quán)能的行使和實現(xiàn)將面臨一系列難題?，F(xiàn)實中農(nóng)村的集體是以村莊范圍內(nèi)世代生活居住的人群來界定的，是一個地理限定的概念，而城市社區(qū)是開放的，沒有穩(wěn)定的集體或成員。當(dāng)農(nóng)村變成城市社區(qū)后，必須面臨人口的流動和分化，有人進(jìn)入有人離開，原來按照地域居集概念設(shè)置的集體所有制就不復(fù)存在⑩。在土地集體所有權(quán)的行使和實現(xiàn)過程中，農(nóng)民對土地集體所有權(quán)的享有是依據(jù)集體成員資格而定的，有專家認(rèn)為，當(dāng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈?，隨著農(nóng)民的職業(yè)分化和流動，農(nóng)村集體成員的資格及其權(quán)利在土地出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等過程中會遇到一系列問題。例如，一部分由農(nóng)民轉(zhuǎn)來的市民以股份形式擁有土地的所有權(quán)，不僅與憲法沖突，而且在現(xiàn)實生活中也會產(chǎn)生諸多歧義與矛盾，如這部分股份制企業(yè)解散時土地所有權(quán)可否分解到個人股東;被其他企業(yè)或個人收購后，是否意味著土地所有權(quán)也可以相應(yīng)過戶到相關(guān)企業(yè)或個人名下{11}。四是會導(dǎo)致出現(xiàn)一些農(nóng)民“逆城市化”現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，土地的市場價值凸顯，擁有土地就擁有了財富，如果允許集體土地“進(jìn)城”，勢必助生一些農(nóng)村村民不愿主動變?yōu)槭忻瘛⒉辉阜艞夀r(nóng)民集體成員資格的“逆城市化”現(xiàn)象。

通過以上分析可以看出，允許集體土地“進(jìn)城”的主張是不可行的，誠如有專家所指出的，完全不必以農(nóng)民的名義或維護(hù)農(nóng)民利益的名義，在鄉(xiāng)村變城市后還非要堅持所謂的土地集體所有制，似乎這樣才是捍衛(wèi)了農(nóng)村集體土地與國有土地這兩種土地所有制的平等權(quán)利。試想，當(dāng)農(nóng)民轉(zhuǎn)市民、農(nóng)民和行政村均已不存在之后，哪里還有什么以農(nóng)民為前綴、以村為載體的集體所有呢？{12}

四、助推土地所有制結(jié)構(gòu)動態(tài)調(diào)整的主要路徑

土地所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種必然要求，可通過征地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、整治轉(zhuǎn)制入市、集中統(tǒng)轉(zhuǎn)等多種途徑逐步推進(jìn)土地集體所有向國有制的轉(zhuǎn)變。

1. 繼續(xù)通過征地等進(jìn)行土地所有制轉(zhuǎn)制

國家為了公共利益的需要，依法將農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行征收，依然是調(diào)整農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)的重要路徑。關(guān)于征地所依據(jù)的“公共利益”，學(xué)界爭議較大。有專家指出，“公共利益”的范圍不是一成不變的，在我國處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的現(xiàn)階段，對公共利益的范圍可規(guī)定得寬一些，但不能過寬，可以根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，規(guī)定得寬一些或窄一些{13}。比如，在中西部地區(qū)，由于處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中期，相比東南地區(qū)，可能還需要更多地動用“征地”制度來推進(jìn)當(dāng)?shù)氐某鞘谢ㄔO(shè)和重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃確定的城市規(guī)劃建設(shè)用地以及城市建設(shè)用地范圍外進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施、公共管理和服務(wù)設(shè)施、軍事設(shè)施等公益性項目建設(shè)用地，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重要作用的城鎮(zhèn)化所屬建設(shè)用地，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重要引領(lǐng)作用的大型工業(yè)項目建設(shè)用地，靠農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地直接“入市”是難以有效解決供地問題的，而這種用地需求卻是生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的剛性要求，如果不能滿足這種用地要求，必將遲滯經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。在這種情況下，就需要以“征地”的方式來解決公益性用地或工業(yè)化大規(guī)模用地需求。

從縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展角度看，縣城城市區(qū)、重點城鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)，可通過“征地”、“轉(zhuǎn)制入市”等途徑對部分集體土地進(jìn)行轉(zhuǎn)制。關(guān)于“鎮(zhèn)”的土地所有權(quán)問題，情況比較復(fù)雜，可以根據(jù)實際情況加以處理。有的鎮(zhèn)可以土地集體所有制為主，有些符合設(shè)市的“鎮(zhèn)”應(yīng)該實行土地的國有制。有專家提出，大鎮(zhèn)設(shè)“市”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是工業(yè)比重應(yīng)占全鎮(zhèn)比重的50%以上，大鎮(zhèn)設(shè)“市”的人口規(guī)模應(yīng)在常住人口10萬左右。這是建制鎮(zhèn)設(shè)“市”的基本條件，政府此時應(yīng)積極轉(zhuǎn)換行政職能，從“粗放式的農(nóng)業(yè)管理”過渡到“精細(xì)化的城市管理”{14}。

2. 通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實現(xiàn)土地轉(zhuǎn)制

實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補平衡政策，既是優(yōu)化土地資源配置的一個有效途徑，也是實現(xiàn)土地所有制結(jié)構(gòu)動態(tài)調(diào)整的一個重要路徑。2004年10月，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，探索土地利用制度改革的新途徑、新方法，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革? 嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》，明確提出“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。”2005年10月，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》，在全國部分省市部署開展了試點工作。隨后，“掛鉤”試點逐步推開并不斷擴(kuò)大。2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，專門提出要“按照有關(guān)法律法規(guī)，完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、‘地票等試點”。2016年1月，中央一號文件再次提出：“完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，將指標(biāo)交易收益用于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件?！睂嵺`表明，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，打破了城鄉(xiāng)相對割裂的“二元”結(jié)構(gòu)，有利于城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有利于土地規(guī)?；s化利用，有利于新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民生活環(huán)境改善，有利于解決保護(hù)耕地與發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間的矛盾。當(dāng)然，在實踐中要特別注意保護(hù)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民的土地利益，解決好農(nóng)民的生活、收入、社會保障等問題。要探索進(jìn)行省域內(nèi)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的跨縣域、跨市域流轉(zhuǎn)，探索進(jìn)行并嚴(yán)格規(guī)制跨省域流轉(zhuǎn)。2018年中央一號文件明確提出，改進(jìn)耕地占補平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)節(jié)機(jī)制。針對增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的跨省域調(diào)節(jié)，要細(xì)化政策設(shè)計。

3. 對納入城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村土地進(jìn)行整治轉(zhuǎn)制“入市”或集中統(tǒng)轉(zhuǎn)

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的個別城中村、城郊村，其土地可通過整治轉(zhuǎn)制入市。所謂整治轉(zhuǎn)制入市，就是根據(jù)土地利用規(guī)劃，先對農(nóng)村土地進(jìn)行整理，然后進(jìn)行所有權(quán)變更，變土地集體所有制為國家所有制，然后進(jìn)入土地市場。在土地入市的同時，可通過“留地”、“留房產(chǎn)”、“留物業(yè)”等多種途徑，讓土地入市農(nóng)民長期享有部分國有土地的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。為集中連片利用農(nóng)村土地，對納入城市建設(shè)規(guī)劃的農(nóng)村土地，對具備一定規(guī)模城鎮(zhèn)的農(nóng)村土地，也可采取集中統(tǒng)一轉(zhuǎn)制的方式變更土地所有權(quán)，與此同時，要對農(nóng)民進(jìn)行合理安置，對改制后的農(nóng)村進(jìn)行城市化的精細(xì)化管理。通過“留地”、“留物業(yè)”、“留房產(chǎn)”等途徑進(jìn)行整治轉(zhuǎn)制入市或集中統(tǒng)轉(zhuǎn)，在南方一些城市有過探索，并取得積極效果，既推進(jìn)了農(nóng)民的市民化，也解決了農(nóng)民的生計就業(yè)問題，還減輕了政府負(fù)擔(dān)。如深圳市，通過1992年的統(tǒng)征和2004年的統(tǒng)轉(zhuǎn)，深圳市整個城市的土地已實現(xiàn)全部國有。有專家指出，深圳市的土地完全國有化，一次性地解決了制度框架上的權(quán)益不公平問題，具有重要的全局性啟示意義{15}。

4. 允許農(nóng)民集體自主轉(zhuǎn)制入市

自主轉(zhuǎn)制入市，就是農(nóng)民集體自愿將土地集體所有改變?yōu)閲宜幸郧笸恋厝胧?，農(nóng)村土地入市與自主轉(zhuǎn)制同步進(jìn)行。北京、杭州等地都曾經(jīng)出現(xiàn)過農(nóng)民集體自主將土地轉(zhuǎn)為國有，對土地進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營的例子?？梢灶A(yù)計，在未來土地“入市”中可能會遇到和出現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體要求自主入市的情形，因此必須提前予以制度安排。

5. 構(gòu)建土地所有制結(jié)構(gòu)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制

土地所有制結(jié)構(gòu)動態(tài)調(diào)整應(yīng)把握和堅持的一條重大原則是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)制的范圍和程度應(yīng)與土地城鎮(zhèn)化范圍和程度相適應(yīng)，與城市化進(jìn)程、農(nóng)民市民化進(jìn)程相一致。要正確處理城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)系，正確處理堅持土地集體所有制與適當(dāng)調(diào)整土地所有制結(jié)構(gòu)的關(guān)系。要把符合條件的農(nóng)村集體土地適時轉(zhuǎn)制為國有土地。在城市化建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，對已經(jīng)完全工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、適合城鎮(zhèn)管理的農(nóng)村，其土地所有制要及時轉(zhuǎn)制為國有制。對不具備轉(zhuǎn)制條件的農(nóng)村土地依然要堅持實行集體所有，但要對“入市”集體土地的所有權(quán)權(quán)能，特別是要對土地處置權(quán)、土地收益權(quán)權(quán)能進(jìn)行明確而嚴(yán)格的界定、規(guī)制，這是統(tǒng)籌推進(jìn)“四塊地”改革、平衡農(nóng)村建設(shè)用地直接“入市”與“征地”矛盾、實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場對接的必然要求，也是實現(xiàn)土地集體所有向國家所有平穩(wěn)過渡的重要條件。就處置權(quán)而言，要實行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和生態(tài)保護(hù)制度，不允許農(nóng)民和農(nóng)民集體擅自改變農(nóng)用地用途，用于非農(nóng)化經(jīng)營。就收益權(quán)而言，合理征收“入市”土地增值收益調(diào)節(jié)金是農(nóng)村集體土地入市的一個前提條件。只有這樣，才能有效緩解集體土地入市帶來的利益矛盾，較好地協(xié)調(diào)國家、集體、個人之間的利益關(guān)系，較好地協(xié)調(diào)城郊農(nóng)民與邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民、被征地農(nóng)民與土地直接入市農(nóng)民、土地入市農(nóng)民與土地沒有入市農(nóng)民等之間的利益關(guān)系。在農(nóng)村集體土地直接入市改革中，我們在強(qiáng)調(diào)實現(xiàn)集體土地與國有土地“同地同權(quán)同價”的同時，還必須解決好集體土地與國有土地的“同責(zé)”問題。農(nóng)民集體應(yīng)該把部分土地增值收益用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，協(xié)助國家履行相關(guān)責(zé)任。經(jīng)過若干年發(fā)展，若當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體已深度融入城市化，地方政府具備了把當(dāng)?shù)剞r(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)橄碛谐鞘芯用袼写龅氖忻竦臈l件，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民土地集體所有權(quán)就應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜袡?quán)，其自治組織、黨建模式、集體經(jīng)濟(jì)組織架構(gòu)也要發(fā)生相應(yīng)變化。

注釋：

① 李太淼：《構(gòu)建統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地的土地制度》，《甘肅社會科學(xué)》2017年第1期。

②{13} 畢寶德主編：《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第140、160頁。

③ 賈康等：《中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地制度改革的新思路》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2015年第5期。

④ 李太淼：《馬克思主義基本原理與中國土地所有制改革》，《中州學(xué)刊》2017年第9期。

⑤ 賈康等：《中國住房制度與房地產(chǎn)稅改革》，企業(yè)管理出版社2017年版，第365頁。

⑥ 邵挺：《構(gòu)建新型國有土地經(jīng)營體系》，中國發(fā)展出版社2014年版，第6—7頁。

⑦ 張雁、陳錫文等：《走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路》，《光明日報》2018年7月17日。

⑧ 黨國英：《當(dāng)前中國農(nóng)村改革的再認(rèn)識》，《學(xué)術(shù)月刊》2017年第4期。

⑨⑩{11}{12} 華生：《城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱》，東方出版社2013年版，第258、257、258、25頁。

{14} 石紹斌：《大鎮(zhèn)設(shè)“市”：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一種新思路——兼對余姚市泗門鎮(zhèn)的實證分析》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2014年第6期。

{15} 財政部財政科學(xué)研究所、北京財政學(xué)會聯(lián)合課題組：《首都新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民土地權(quán)益保障研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2015年第21期。