本文為2011年5月20日六宮村戶(hù)口薄統(tǒng)計(jì)資料

【摘 要】 處于少數(shù)民族地區(qū)的石河子市村改居主要采取的是“外源型”的模式進(jìn)行。本文在分析明珠社區(qū)工作站“外源型”村改居發(fā)展中存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了改進(jìn)對(duì)策：促進(jìn)由“外源型”向“內(nèi)生型”轉(zhuǎn)變;完善管理體制，加強(qiáng)組織建設(shè);解決民生大計(jì)，完善財(cái)政收支;完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公共文化服務(wù)水平。

【關(guān)鍵詞】 少數(shù)民族地區(qū);“外源型”村改居;存在問(wèn)題;改進(jìn)對(duì)策

處于少數(shù)民族地區(qū)的石河子市村改居主要采取的是“外源型”的模式進(jìn)行，即在政府的主導(dǎo)下，進(jìn)行的由農(nóng)村管理模式向城鎮(zhèn)社區(qū)管理模式的轉(zhuǎn)變。由于這種模式是在政府的主導(dǎo)下完成，所以?xún)?yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)極度明顯，既能夠集中力量辦大事，也具有濃烈的行政化色彩，致使“村改居”過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)種種問(wèn)題。明珠社區(qū)工作站是處于過(guò)渡期的明珠社區(qū)進(jìn)行管理的行政單位，其發(fā)展既有村委會(huì)的身影，也有社區(qū)發(fā)展的雛形，對(duì)該工作站的研究有助于我們更好的了解少數(shù)民族地區(qū)村改居社區(qū)管理的發(fā)展與變遷。

一、明珠社區(qū)工作站“外源型”村改居的過(guò)程和現(xiàn)狀

1、發(fā)展淵源

明珠社區(qū)工作站是在原石河子鄉(xiāng)六宮村的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)，是發(fā)展到明珠社區(qū)的過(guò)渡階段。六宮村于1993年正式建立行政村建制，原名上六宮村，是隸屬于石河子鄉(xiāng)的24個(gè)行政村之一。該村是一個(gè)由回族、漢族、哈薩克族和維吾爾族等民族共同生活的民族聚居地區(qū)，本村回族約占61.05%，漢族占27.79%。2010年12月，“村改居”工作全面展開(kāi)，六宮村由原來(lái)歸屬于石河子鄉(xiāng)（2013年改建制為石河子鎮(zhèn)）改為由東城街道辦事處統(tǒng)一管轄。2014年5月，六宮村正式更名為明珠社區(qū)工作站。

2、主要做法

（1）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新工作機(jī)制。其一，機(jī)構(gòu)設(shè)置。建設(shè)發(fā)展中的明珠社區(qū)，目前正處于工作站階段，機(jī)構(gòu)設(shè)置也處于過(guò)渡期，因此，所設(shè)置的機(jī)構(gòu)大都由村委會(huì)發(fā)展而來(lái)。雖然在名稱(chēng)上略有不同，但實(shí)際職能確實(shí)有了很大的變化，以財(cái)政管理一項(xiàng)為例，村改居前的村級(jí)財(cái)政，均由村里面的會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)，村會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)年初預(yù)算和年終決算以及財(cái)務(wù)公開(kāi)工作，改建后，財(cái)政統(tǒng)一由街道財(cái)政進(jìn)行統(tǒng)一管理，在財(cái)務(wù)一項(xiàng)上，沒(méi)有了之前的處理權(quán)。其它機(jī)構(gòu)設(shè)置上基本屬于延續(xù)階段，有些急需的部門(mén)工作也是由原來(lái)的村委會(huì)成員兼任。其二，深入基層開(kāi)展工作。以尤書(shū)記為核心的領(lǐng)導(dǎo)班子，定期（每周兩次）深入到住戶(hù)家中，問(wèn)詢(xún)居民的生活現(xiàn)狀，幫助居民解決存在的問(wèn)題;不定期的組織居民開(kāi)展社會(huì)治安綜合治理、安全防范知識(shí)和法制宣傳教育工作，提高居民自防自救能力和法制意識(shí);定期開(kāi)展轄區(qū)流動(dòng)人口和出租房屋摸底排查，做好備案登記，開(kāi)展流動(dòng)人口法制宣傳和社會(huì)化服務(wù)工作，認(rèn)真做好居住證、房屋出租登記證的制作和發(fā)放。

（2）加強(qiáng)治安管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。一是完善巡防體系。全面加強(qiáng)社會(huì)巡控、治安亂點(diǎn)堵控、居民區(qū)和單位內(nèi)部防控、重點(diǎn)人群和重要部位管控體制，建立健全防范嚴(yán)密、監(jiān)控有力、全方位覆蓋的社會(huì)治安防控網(wǎng)，形成人防、物防、技防有機(jī)結(jié)合的居民區(qū)“網(wǎng)格化”治安防控體系。在調(diào)研過(guò)程中，我們調(diào)研團(tuán)隊(duì)曾多次跟隨綜治員、社區(qū)民警進(jìn)行入戶(hù)人口大清查以及安全生產(chǎn)大檢查等工作，民眾對(duì)此反響不一，但是，更多的人認(rèn)為這樣做很有效，首先能從思想上，做到“不找事、不鬧事、維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定團(tuán)結(jié)”。二是提高排查力度。充分發(fā)揮“三大調(diào)解”的作用，重點(diǎn)加強(qiáng)矛盾解決方式的銜接配合，注重源頭預(yù)防，突出解決土地征用、房屋拆遷、安置補(bǔ)償、墓地遷移等矛盾糾紛化解工作，在平時(shí)的工作中，每半個(gè)月至少排查一次，重大活動(dòng)、節(jié)假日期間加大排查力度。三是嚴(yán)打“三股勢(shì)力”。綜治員同志和社區(qū)民警嚴(yán)格遵守社區(qū)巡邏責(zé)任，他們的出勤率基本上保持在每周兩次，節(jié)日期間每天除在辦公室處理事務(wù)外都在巡視，這種高度警惕性，保障了社區(qū)的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。由于調(diào)研時(shí)期正值穆斯林群眾“齋月”期間，所以，在此期間我們恰好親身經(jīng)歷了治安維護(hù)工作。每到傍晚，工作站工作人員會(huì)集體出動(dòng)，在清真寺周邊維護(hù)治安，防止突發(fā)事件的發(fā)生，每位工作人員都配備基本的裝備，比如：防彈衣，應(yīng)急手電，警棍，手銬等。這些工作得到了參加做禮拜活動(dòng)的群眾的大力支持，自發(fā)的配合工作人員的排查。四是促進(jìn)普法教育。工作站綜治員在每年4月“憲法法律宣傳月”期間，都會(huì)進(jìn)行普法宣傳活動(dòng)，使得轄區(qū)內(nèi)的廣大居民群眾“知法、懂法、守法、用法”的意識(shí)顯著增強(qiáng)。因?yàn)槲覀兊姆▽W(xué)專(zhuān)業(yè)的背景，使得我們更深入的了解到了綜治員的普法教育工作，他們除了定期邀請(qǐng)大學(xué)法律援助社團(tuán)進(jìn)行法律宣傳外，還邀請(qǐng)法律精英對(duì)青少年朋友進(jìn)行法律教育，我們也有幸參與了一次普法教育活動(dòng)。五是加強(qiáng)社區(qū)矯正。司法案件的最終決定權(quán)在司法所，明珠社區(qū)工作站被授權(quán)社區(qū)矯正一職，對(duì)于涉案人員，綜治員定期組織其進(jìn)行培訓(xùn)或勞動(dòng)改造。這項(xiàng)工作的出現(xiàn)，加大了綜治員的工作量，調(diào)研期間，我們查閱了相關(guān)矯正信息，2014年共有5人進(jìn)行社區(qū)矯正，綜治員開(kāi)展的工作也是多種多樣，不僅進(jìn)行相關(guān)領(lǐng)域的普法宣傳，還組織參與社區(qū)建設(shè)，而且還進(jìn)行心理教育活動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)矯正人員的積極性與主動(dòng)性，并將這份工作與社區(qū)發(fā)展結(jié)合起來(lái)。

（3）規(guī)范宗教行為，保障信教自由。石河子市村改居工程進(jìn)行中，六宮清真寺的重要地位并未發(fā)生改變，依舊是信仰伊斯蘭教人士做禮拜的合法場(chǎng)所。近年來(lái)，外來(lái)務(wù)工人員逐年增多，這部分人已成為六宮清真寺做禮拜信教群眾的主要群體，民族宗教工作依然擺在很重要的位置。

為提高六宮清真寺公共安全保障和處置突發(fā)公共事件的能力，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)急管理和應(yīng)急響應(yīng)程序，及時(shí)、有效地實(shí)施應(yīng)急工作，妥善處置涉及民族宗教方面群體性事件發(fā)生，維護(hù)民族宗教場(chǎng)所清真寺的安全穩(wěn)定和教民的生命財(cái)產(chǎn)安全，最大程度地減少人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響，明珠社區(qū)工作站管理人員進(jìn)行了多次研究協(xié)商，初步制訂了應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件的預(yù)案。

（4）完善社保制度，保障人民生活。村民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作政策性強(qiáng)，事關(guān)村民的切身利益，明珠社區(qū)工作站成員要針對(duì)當(dāng)前村民存在的思想問(wèn)題，做好深入細(xì)致的思想政治工作，采取多種形式，加大宣傳力度，宣傳社會(huì)保險(xiǎn)的有關(guān)政策，使“村改居”人員充分了解參加社會(huì)保險(xiǎn)的具體內(nèi)容，認(rèn)識(shí)參加社會(huì)保險(xiǎn)的重要性，消除疑慮，促使其自覺(jué)自愿地補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。

（5）加強(qiáng)宣傳教育，提升社區(qū)品質(zhì)。第一，創(chuàng)建文明城市宣傳活動(dòng)。為積極響應(yīng)石河子市爭(zhēng)創(chuàng)文明城市的口號(hào)，石河子明珠社區(qū)工作站以各中小學(xué)學(xué)生參加暑期社會(huì)活動(dòng)為契機(jī)，明珠社區(qū)工作站于2014年7月14日在轄區(qū)內(nèi)積極開(kāi)展“創(chuàng)建文明城市 我們共同努力”的宣傳活動(dòng)。此次活動(dòng)的目的旨在增強(qiáng)創(chuàng)建文明城市的知曉率，發(fā)動(dòng)廣大市民以主人翁的身份積極參與到文明城市的創(chuàng)建中來(lái)，為營(yíng)建我們共同的美好家園貢獻(xiàn)一份力量。第二，建設(shè)農(nóng)家書(shū)屋。明珠社區(qū)工作站的農(nóng)家書(shū)屋于2011年建成，占地面積約20平方米，有閱覽桌2張，椅子8把，書(shū)柜6個(gè)，配置圖書(shū)1400余冊(cè)。書(shū)屋內(nèi)的書(shū)實(shí)行免費(fèi)借閱，運(yùn)行費(fèi)用由工作站承擔(dān)，管理人員由工作站工作人員兼任，還制定了登記制度，極大的調(diào)動(dòng)了村民閱讀的積極性。

通過(guò)觀(guān)察與訪(fǎng)談可以知曉，農(nóng)家書(shū)屋的建設(shè)取得了一定的成績(jī)，但是問(wèn)題也是很明顯的：一是圖書(shū)種類(lèi)較少，多是政策性的書(shū)籍以及生活瑣事方面的書(shū)，并無(wú)明顯分類(lèi);二是宣傳力度小，有些村民甚至都不知道有農(nóng)家書(shū)屋的存在;三是現(xiàn)有管理人員為兼職，無(wú)專(zhuān)門(mén)管理人員，當(dāng)公務(wù)繁忙時(shí)期，直接導(dǎo)致書(shū)屋開(kāi)放時(shí)間不確定。

二、明珠社區(qū)工作站“外源型”村改居發(fā)展中的問(wèn)題

1、體制建設(shè)不健全

（1）管理體制落后，與城市化建設(shè)不同步。當(dāng)前在新疆地區(qū)實(shí)施的村改居，主要是針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行的城市化進(jìn)程，這項(xiàng)舉措在民族成分多樣化的地區(qū)具有很強(qiáng)的實(shí)際意義，但在村改居的過(guò)程中，由于沒(méi)有法律法規(guī)的約束，不僅影響了村改居的整體進(jìn)程，還嚴(yán)重?fù)p害了村民、村集體的相關(guān)利益。在村改居的大背景下，社區(qū)包括工作站的工作模式、規(guī)章制度并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，還是繼續(xù)延用村委會(huì)的管理體制和管理方式，這些都使得工作人員熱情不足，村民也沒(méi)有從中感受到多么大的利益所在，不僅使得村改居后成立的居委會(huì)難以適應(yīng)城市建設(shè)和管理的需要，而且還嚴(yán)重影響了城市化的進(jìn)程。如果不作出改變，這會(huì)在與村改居的反方向上越走越遠(yuǎn)，也是政策制定和實(shí)施者所不想看到的。

（2）機(jī)構(gòu)設(shè)置缺失，人員配置不足。調(diào)研期間，我們調(diào)研組觀(guān)察到，工作站的干部們每天都有大量的工作要做，還有許多會(huì)議要去參加，負(fù)責(zé)計(jì)生方面的馬專(zhuān)員，幾乎每天來(lái)到工作站后匆匆的就去街道或者其他部門(mén)開(kāi)會(huì)去了，由于職責(zé)不甚明朗，每個(gè)人即使有不同的分工，也會(huì)互相彌補(bǔ)職責(zé)之缺，機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，每位工作人員的工作基本延續(xù)之前的狀態(tài)。除此之外，負(fù)責(zé)管理流動(dòng)人口的兩位工作人員在檢查時(shí)期，也會(huì)與綜治員們一起進(jìn)行檢查，每個(gè)人的工作量在忙時(shí)基本都是超負(fù)荷的，對(duì)于工作中的態(tài)度問(wèn)題，他們也都盡量避免，但是也不可能面面俱到，還是需要人民群眾互相配合的力量，部分干部會(huì)感到疲累，因而可能導(dǎo)致缺乏動(dòng)力。

（3）職責(zé)職權(quán)不明，影響工作效率。一是職責(zé)方面，工作站雖然成立了，但是工作站的性質(zhì)是什么，基層組織的定位又是什么，并沒(méi)有給予及時(shí)解答，即使是做了大量的社區(qū)管理工作，工作站的工作人員也沒(méi)有對(duì)工作站本身產(chǎn)生極大的認(rèn)同，而且相關(guān)職能也沒(méi)有清晰的界定，這樣就使工作人員在開(kāi)展工作時(shí)顯得力度不足。二是職權(quán)方面，在基層改革初期都會(huì)存在陣痛期，即上下級(jí)之間權(quán)利混亂，管理分散，責(zé)任并未落實(shí)到每一處，每個(gè)機(jī)構(gòu)都想著自己的權(quán)利擴(kuò)大，導(dǎo)致工作站任務(wù)過(guò)重，如工作站并無(wú)司法職能，卻被安排相應(yīng)的社區(qū)矯正工作，其權(quán)限卻直接隸屬于司法所。

（4）財(cái)務(wù)納入街道，財(cái)政支持不足。在明珠社區(qū)工作站成立以來(lái)，相關(guān)部門(mén)把許多的工作任務(wù)下分到工作站，實(shí)行職能下移，但相關(guān)部門(mén)卻沒(méi)有按“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的原則來(lái)開(kāi)展工作，沒(méi)有把工作或活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)移交到工作站，給工作站工作任務(wù)的開(kāi)展帶來(lái)了巨大的困擾。許多需要財(cái)政支出的地方由于缺乏資金，導(dǎo)致工作處于停滯不前的狀態(tài)，如在調(diào)研期間，為響應(yīng)全市宣傳創(chuàng)建文明城市的號(hào)召，基于財(cái)政缺乏，村干部們自掏腰包并和我們調(diào)研組發(fā)揮創(chuàng)意，才完成這項(xiàng)工作。

2、公共資源不足

（1）文化資源匱乏。六宮村政府提供的公共文化資源中除了宣傳性的文化資源外，適宜村民使用或參與其中的文化資源就只有籃球場(chǎng)、農(nóng)家書(shū)屋和遠(yuǎn)程教育培訓(xùn)中心。農(nóng)家書(shū)屋和遠(yuǎn)程教育培訓(xùn)中心雖然設(shè)備齊全、資源豐富，但農(nóng)家書(shū)屋由于使用人少，常年處于關(guān)閉狀態(tài)，遠(yuǎn)程教育培訓(xùn)中心在2011年之前曾經(jīng)常性播放電影等視頻節(jié)目，但在近幾年也不再開(kāi)放，且面對(duì)群體僅限本地的黨員、群眾。與前面兩項(xiàng)公共文化資源相比，籃球場(chǎng)是六宮村使用最多的文化資源。面對(duì)各類(lèi)人群，全天開(kāi)放，是喜好運(yùn)動(dòng)的人們工作之余休閑娛樂(lè)的很好選擇。但就我們觀(guān)察，每天下班后來(lái)這里打籃球的人幾乎都是外來(lái)的年輕男性，也有局限性。

（2）公共設(shè)施缺失。經(jīng)過(guò)近一個(gè)月的觀(guān)察，我們發(fā)現(xiàn)，六宮村垃圾集散地有16處，均是垃圾車(chē)車(chē)庫(kù)裝置，比較符合現(xiàn)在階段發(fā)展的狀況。但是，與之配套的公共廁所，卻是一間也沒(méi)看到，對(duì)此，村委會(huì)也有自己的苦衷，因?yàn)橘Y金不足，并不能實(shí)施有效的措施解決。在訪(fǎng)談的過(guò)程中，部分人群對(duì)此也是頗有微詞，沒(méi)了公共廁所，就會(huì)產(chǎn)生許多不文明行為。我們觀(guān)察到在街道的墻壁上，就寫(xiě)有“禁止隨地大小便”等字樣，嚴(yán)重影響了社區(qū)發(fā)展的公共形象。

三、改進(jìn)明珠社區(qū)工作站村改居的對(duì)策

1、由“外源型”向“內(nèi)生型”轉(zhuǎn)變

當(dāng)下，明珠社區(qū)工作站村改居的任務(wù)主要還是以“外源型”的方式進(jìn)行，即以政府的推動(dòng)為主，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民集體土地，支付給農(nóng)民相應(yīng)的土地酬勞。這種模式在實(shí)施的進(jìn)程中，如果政府能把涉及村民、村集體的利益協(xié)調(diào)好，推進(jìn)起來(lái)較為容易，但是如果有環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏，就會(huì)嚴(yán)重影響村改居的進(jìn)程。所以，必須要發(fā)揮好人民的力量，充分調(diào)動(dòng)居民的積極性，讓他們充分參與到村改居的進(jìn)程中來(lái)，分享村改居所帶來(lái)的成果。因此，村改居的實(shí)施不只是政府、村委會(huì)、村民三方中的任何一方的責(zé)任，只有協(xié)調(diào)好三者的利益，才能有效的推動(dòng)村改居的進(jìn)程。

2、完善管理體制，加強(qiáng)組織建設(shè)

村改居的進(jìn)程，不只是形式上的變革，更是需要實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容作為保障。村委會(huì)在改制后，首先要加強(qiáng)居民的現(xiàn)代文明意識(shí)，注重提升居民的生活品質(zhì)，讓更多的居民享受改制后的成果;其次要提高工作站的服務(wù)質(zhì)量，積極參與城市化建設(shè)，為完成向居委會(huì)的轉(zhuǎn)變提供助力;再次把工作任務(wù)從過(guò)去政企不分、直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主，轉(zhuǎn)變到以社區(qū)衛(wèi)生、文體、教育、環(huán)境和治安等內(nèi)容的社區(qū)建設(shè)上來(lái);最后是注重提升社區(qū)工作人員的自我素質(zhì)與職業(yè)修養(yǎng)，以更加人性化的服務(wù)來(lái)全心全意為居民謀福利。

3、解決民生大計(jì)，完善財(cái)政收支

村改居以來(lái)，為解決存在的民生問(wèn)題，石河子市先后通過(guò)制定最低工資標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)、鼓勵(lì)靈活就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)、加大下崗職工的培訓(xùn)力度等措施，構(gòu)筑起養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)“五險(xiǎn)合一”的社會(huì)保障體系。同時(shí)，建立起較為有效的社會(huì)救助體系，對(duì)當(dāng)前的緊急狀態(tài)有一定的緩解作用。不過(guò)，為了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，工作站以及東城街道辦事處還有很長(zhǎng)的路要走。在財(cái)政收支方面，還需要上級(jí)政府的大力支持，逐漸完善財(cái)政收支體系，此外還可以拓寬社區(qū)融資渠道，發(fā)掘社區(qū)資源，在政府撥款之外可引導(dǎo)多種投資主體參與到社區(qū)的建設(shè)中來(lái)，以此來(lái)解決社區(qū)建設(shè)過(guò)程中資金短缺的困境。

4、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公共文化服務(wù)水平

隨著村改居工作的開(kāi)展，政府部門(mén)要不斷增加投入，努力完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面提升公共文化服務(wù)水平，讓群眾共享文化發(fā)展成果。為了滿(mǎn)足本村人口以及流動(dòng)人口的集體生活，擴(kuò)大常住人口的公共活動(dòng)空間，公共健康設(shè)施、公共文化設(shè)施、娛樂(lè)活動(dòng)中心、籃球場(chǎng)、公共衛(wèi)生間等一些急需解決的基礎(chǔ)配套設(shè)施也應(yīng)及時(shí)到位。首先是政府的財(cái)政支持，其次需要人民群眾思想的轉(zhuǎn)變，這些事情不可能一蹴而就，需要完善構(gòu)思，逐步達(dá)到城市化的目的。

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【作者簡(jiǎn)介】

李亞龍（1989—）男，河北邯鄲人，石河子大學(xué)政法學(xué)院馬克思主義民族理論與政策2013級(jí)碩士研究生，主要從事民族理論與政策方面研究.