毛佳紅

摘要：特色小鎮(zhèn)是一種產(chǎn)城鄉(xiāng)一體化的創(chuàng)新發(fā)展模式，具有城鎮(zhèn)發(fā)展、特色產(chǎn)業(yè)、 創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、美麗宜居、 主體多元、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)等突出特點(diǎn)。傳統(tǒng)融資模式已不能適應(yīng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金需求特點(diǎn)。本文從PPP融資模式等角度分析特色小鎮(zhèn)建設(shè)可行的創(chuàng)新融資方式。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn) 融資模式

一、特色小鎮(zhèn)的概念

“特色小鎮(zhèn)”是一種產(chǎn)城鄉(xiāng)一體化的創(chuàng)新發(fā)展模式，是為了適應(yīng)中國(guó)新常態(tài)下全面小康的發(fā)展需求地城鎮(zhèn)化的成功架構(gòu)。特色小鎮(zhèn)不是行政區(qū)劃單元上的“鎮(zhèn)”，也不同于產(chǎn)業(yè)園區(qū)、風(fēng)景區(qū)的“區(qū)”，而是按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念，結(jié)合自身特質(zhì)，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位，科學(xué)進(jìn)行規(guī)劃，挖掘產(chǎn)業(yè)特色、人文底蘊(yùn)和生態(tài)稟賦，形成“產(chǎn)、城、人、文”四位一體有機(jī)結(jié)合的重要功能平臺(tái)。

2016年12月24日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了美麗特色小鎮(zhèn)建設(shè)的總體要求，并分別從打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展新平臺(tái)、培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能、強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施新支撐等八個(gè)方面提出了指導(dǎo)意見(jiàn)。這八個(gè)方面具體要求是：城鎮(zhèn)發(fā)展、特色產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、美麗宜居、主體多元、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)。

二、特色小鎮(zhèn)建設(shè)創(chuàng)新融資模式解讀

特色小鎮(zhèn)建設(shè)，通常有傳統(tǒng)的項(xiàng)目建設(shè)模式，設(shè)計(jì)-施工一體化總承包EPC模式，PPP投融資建設(shè)模式等。整個(gè)運(yùn)營(yíng)周期基本上包括：項(xiàng)目申報(bào)、招投標(biāo)、整體規(guī)劃-投融資-工程建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-投資回收及退出這樣的遞進(jìn)開(kāi)發(fā)模式，建設(shè)周期長(zhǎng)，資金需求量巨大。通常情況下可采用的融資方式包括政策性（商業(yè)性）銀行（銀團(tuán)）貸款、債券計(jì)劃、信托計(jì)劃、融資租賃、證券資管、基金、PPP融資等。

目前實(shí)踐中特色小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)采取的創(chuàng)新融資模式主要有：

（一） PPP項(xiàng)目融資

項(xiàng)目融資在實(shí)踐中有多種處理方式，包括BOT（buildoperate-transfer）建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓、TOT（transfer-operatetransfer）移交-經(jīng)營(yíng)-移交、BOOT（build-own-operate-transfer）建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓、BTO（build-own-operate）建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)、BLT（build-lease-transfer）建設(shè)-租賃-轉(zhuǎn)讓等方式，將融資平臺(tái)公司存量基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，可以減輕地方政府的債務(wù)壓力。

具體實(shí)施模式：政府與社會(huì)資本通過(guò)簽署合作協(xié)議，按出資比例組建SPV，而SPV負(fù)責(zé)提供特色小鎮(zhèn)的一體化開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，小鎮(zhèn)建成后通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式移交政府，社會(huì)資本退出。

缺點(diǎn)：私營(yíng)機(jī)構(gòu)融資成本較高——金融市場(chǎng)對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)信用水平的認(rèn)可度相對(duì)較低，導(dǎo)致其融資成本通常要高于公共機(jī)構(gòu)的融資成本。

特許經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致壟斷——PPP項(xiàng)目融資模式采用特許經(jīng)營(yíng)制度的，實(shí)際上使得中標(biāo)的投資運(yùn)營(yíng)商獲得了一定程度的壟斷經(jīng)營(yíng)，利益基本上能得到合同保障。這種缺乏競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境可能會(huì)削弱運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)降低成本、提高服務(wù)品質(zhì)的動(dòng)力。

復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)導(dǎo)致低效率——在PPP項(xiàng)目融資中，需要多個(gè)獨(dú)立參與者通力合作，而多個(gè)參與者會(huì)導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的約束條件增加。復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)需要公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)建立與PPP項(xiàng)目融資模式相匹配的專(zhuān)業(yè)能力，而我國(guó)在這方面尚顯欠缺。即便在項(xiàng)目啟動(dòng)過(guò)程中，也可能存在公共部門(mén)內(nèi)部意見(jiàn)不一致，或社會(huì)公眾與公共部門(mén)意見(jiàn)不一致，這都會(huì)導(dǎo)致降低效率。

長(zhǎng)期合同缺乏靈活性——為了項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行，PPP項(xiàng)目融資合同會(huì)比較嚴(yán)格，靈活性不夠，尤其是對(duì)于項(xiàng)目建成后在運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中出現(xiàn)的變化情況不能及時(shí)調(diào)整，只能遵照合同條款執(zhí)行，顯得僵化。

（二）PPP產(chǎn)業(yè)基金

PPP基金是指圍繞PPP項(xiàng)目投融資設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金，具有存續(xù)期長(zhǎng)、組織方式集中的特點(diǎn)。主要模式為政府委托當(dāng)?shù)卣谫Y平臺(tái)作為出資人代表，聯(lián)合商業(yè)銀行、社會(huì)資本組織發(fā)起設(shè)立。該模式由基金管理公司和投資人組建投資決策委員會(huì)，政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初審，投委會(huì)負(fù)責(zé)審定通過(guò)，最終由基金管理人與PPP項(xiàng)目公司簽訂協(xié)議。投資回報(bào)主要來(lái)自地方政府財(cái)政收入。退出機(jī)制同樣采用基金續(xù)存期滿后由地方政府出資回購(gòu)的方式。

PPP產(chǎn)業(yè)基金的屬性是私募股權(quán)基金，法律組織形式有三種：公司型、契約型和有限合伙型。公司型PPP基金指依照我國(guó)《公司法》以發(fā)行股份的方式募集資金而組成公司形態(tài)的基金；由于面臨雙重納稅的負(fù)擔(dān)，公司型PPP基金并不多見(jiàn)，最有代表性的是中國(guó)政企合作投資基金股份有限公司，該基金是由國(guó)家財(cái)政部、社保理事會(huì)及九家大型金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起成立，總規(guī)模1800億元。契約型PPP基金指由基金出資人、基金管理人、基金托管人之間所簽署的基金合同而設(shè)立契約型基金；基金出資人作為委托人，將資金全權(quán)委托給受托人管理，出資人的權(quán)利主要體現(xiàn)在基金合同的條款上。有限合伙型PPP基金指由有限合伙人和普通合伙人共同成立有限合伙企業(yè)形式的基金，普通合伙人承擔(dān)相應(yīng)的出資責(zé)任和基金運(yùn)營(yíng)管理責(zé)任；該類(lèi)基金既克服了公司型PPP基金雙重納稅的問(wèn)題，又突破了契約型PPP基金無(wú)法充當(dāng)股東的難題，有較大的運(yùn)作空間和延展空間，因此成為PPP產(chǎn)業(yè)基金廣泛采用的模式。

典型的有限合伙型產(chǎn)業(yè)基金結(jié)構(gòu)分為三層：銀行、保險(xiǎn)等底成本資金構(gòu)成優(yōu)先層，基金發(fā)起人資金構(gòu)成劣后層，夾層資金構(gòu)成中間層。優(yōu)先層承擔(dān)最少風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)作為杠桿，提高了中間層和劣后層的收益。

（三）資產(chǎn)證券化

指以特定基礎(chǔ)資產(chǎn)或資產(chǎn)組合所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持，通過(guò)結(jié)構(gòu)化方式進(jìn)行信用增級(jí)，在此基礎(chǔ)上發(fā)行資產(chǎn)支持證券（ABS）的業(yè)務(wù)運(yùn)作商業(yè)活動(dòng)。

具體實(shí)施模式：首先由證券公司發(fā)起設(shè)立一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)資產(chǎn)管理計(jì)劃作為載體，由該專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃向合格投資者發(fā)行固定收益類(lèi)的資產(chǎn)支持證券以募集資金；這些資金再用以購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目公司所擁有的特定資產(chǎn)，最后以基礎(chǔ)資產(chǎn)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流向ABS持有人償付本息。

缺點(diǎn)：現(xiàn)階段特色小鎮(zhèn)建設(shè)涉及大量的基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)，“基礎(chǔ)資產(chǎn)”權(quán)屬還不夠清晰，該類(lèi)融資方式尚處于探索階段。比如《物權(quán)法》第五十二條第2款規(guī)定：“鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施，依照法律規(guī)定為國(guó)家所有的，屬于國(guó)家所有?！?/p>

2017年2月3日，“太平洋證券新水源污水處理服務(wù)收費(fèi)收益權(quán)資產(chǎn)支持專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃”在機(jī)構(gòu)間私募產(chǎn)品報(bào)價(jià)與服務(wù)系統(tǒng)成功發(fā)行，成為市場(chǎng)首單落地的PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目，這種創(chuàng)新融資方式為社會(huì)資本方投資PPP項(xiàng)目提供了新的退出渠道，同時(shí)可以有效地降低融資成本，對(duì)于盤(pán)活PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目具有重要意義，既可推動(dòng)政府及社會(huì)資本合作方降低金融杠桿，對(duì)于防范金融風(fēng)險(xiǎn)也具有積極意義。

據(jù)了解，新水源PPP資產(chǎn)支持專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃發(fā)行總規(guī)模8.4億元，采用結(jié)構(gòu)化分層設(shè)計(jì)，優(yōu)先級(jí)8億元，共分為10檔，評(píng)級(jí)均為AA+；次級(jí)0.4億元。本次專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃由新疆昆侖新水源科技股份有限公司作為發(fā)起人并擔(dān)任特定原始權(quán)益人，由太平洋證券股份有限公司擔(dān)任計(jì)劃管理人并進(jìn)行交易安排。基礎(chǔ)資產(chǎn)系特定原始權(quán)益人新水源公司依據(jù)《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》在特定期間內(nèi)因提供污水處理服務(wù)產(chǎn)生的向付款方收取污水處理服務(wù)費(fèi)及其他應(yīng)付款項(xiàng)的收費(fèi)收益權(quán)，污水處理服務(wù)費(fèi)付款方為烏魯木齊市水務(wù)局。

根據(jù)該專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃交易結(jié)構(gòu)安排，優(yōu)先級(jí)6檔-10檔在第五年設(shè)置原始權(quán)益人利率調(diào)整選擇權(quán)，并附投資者回售權(quán)、特定原始權(quán)益人贖回權(quán)，同時(shí)新水源公司為專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃提供差額補(bǔ)足義務(wù)，并將污水處理服務(wù)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押為差額補(bǔ)足義務(wù)及支付回售和贖回款項(xiàng)的義務(wù)提供不可撤銷(xiāo)的質(zhì)押擔(dān)保。

隨著國(guó)內(nèi)首單PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目成功發(fā)行，無(wú)疑為這種創(chuàng)新融資模式開(kāi)啟了新紀(jì)元。

三、結(jié)語(yǔ)

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)是復(fù)雜的系統(tǒng)性生態(tài)工程，所需資金數(shù)額巨大，除傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目融資渠道之外，PPP項(xiàng)目融資、產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化等不失為可行的創(chuàng)新融資模式；即便如此在實(shí)踐中仍存在許多政策及法律保障體系風(fēng)險(xiǎn)，需要根據(jù)特色小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)的具體融資模式的實(shí)際運(yùn)作情況出臺(tái)進(jìn)一步的政策支持和法律保障。

（作者單位：江蘇張林芳律師事務(wù)所）