吳小玲

【摘 要】 隨著國家推動單位內部控制建設力度的不斷加大，全國高校積極響應，內控建設成為高校的一項重要工作和高校財務管理重要研究課題。文章在闡述高校內控建設的重要性和開展內控建設步驟的基礎上，著重分析地方一般本科院校內控建設存在的突出問題，并根據(jù)開展內控建設步驟要求提出解決這些突出問題的對策。

【關鍵詞】 應用型本科院校; 內部控制; 高校財務

【中圖分類號】 G647? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）04-0126-03

2012年11月，財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《單位內控規(guī)范》），拉開了全國行政事業(yè)單位建設內部控制體系的帷幕。隨著《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》《財政部關于開展行政事業(yè)單位內部控制基礎性評價工作的通知》《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內部控制指南（試行）》《行政事業(yè)單位內部控制報告管理制度（試行）》等多份關于單位內部控制文件的密集出臺，政府推動力度不斷加大，全國高校積極響應，紛紛推進內控建設，內部控制建設成為高校財務人員培訓交流的熱點話題，更成為當前高校財務管理的重要研究課題。

一、高校內部控制建設的必要性

根據(jù)《單位內控規(guī)范》的定義，高校的內部控制是指高校為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。高校內部控制的目標主要包括合理保證高校經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果[1]。

隨著我國高等教育的迅猛發(fā)展，高校在高速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了不少腐敗現(xiàn)象，建立一套科學完整、行之有效的內部控制體系是高校防范風險和預防腐敗的迫切需要。一是學校資金規(guī)模不斷增長，高等學校每年的資金總盤少則幾億元，多則幾百億元，如此龐大的公共資金管理使用，需要系統(tǒng)化的內部控制體系作為事業(yè)發(fā)展的管理支撐;二是多渠道的資金來源與多元化的業(yè)務活動，行政管理與學術管理并重的管理模式，需要行之有效的內控體系提供管理支持;三是近年來高校違法違紀的案例頻頻發(fā)生，招生、采購、干部人事、科研經(jīng)費、校辦企業(yè)、財務管理、學術規(guī)范等管理已經(jīng)成為重點風險區(qū)域，迫切需要建立符合高校特點的內控體系[2]。

二、高校內部控制建設方法步驟

《單位內控規(guī)范》對內部控制建設的基本原則、目標、內容、步驟方法等方面做了明確規(guī)定和要求，高校要全面掌握內控規(guī)定要求，圍繞學校工作任務，有步驟地開展內控建設，實現(xiàn)高校內控建設的各項目標。實施高校內控制度建設，可以采取以下五個步驟。

（一）內控基礎性評價

內控基礎性評價是高校在開展內部控制建設之前或在內部控制建設初期，對學校已有的內部控制基礎情況進行的“摸底”評價。通過開展內部控制基礎性評價，了解高校具體組織結構和經(jīng)濟活動管理結構，對高校業(yè)務活動的流程和適用的法律法規(guī)進行全面梳理，找出風險點，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有內部控制基礎的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)。

（二）業(yè)務流程再造

根據(jù)基礎性評價找出的薄弱環(huán)節(jié)、風險點，確定風險應對策略，健全內部管理制度。按照分事行權、分崗設權、分級授權的要求，綜合運用不相容崗位（職責）分離控制、授權控制、歸口管理、過程控制等方法對業(yè)務流程進行再造，這是高校內部控制建設中最為關鍵，也是最難的一步。

（三）信息化固化

運用信息化的手段，利用信息化工具的支持，建立管理系統(tǒng)來提高工作效率，固化新流程運行，是高校內部控制建設的重要組成部分。高校內部控制信息化管理就是將內部控制流程嵌入整個信息化管理系統(tǒng)中，最大限度避免人為因素的干擾，保障內控制度有效實施。

（四）落實監(jiān)督

采取有效監(jiān)督措施保障各項內控制度、流程系統(tǒng)得到有效落實。建立高校內部控制建設和執(zhí)行監(jiān)督機制（包括外部監(jiān)督和內部監(jiān)督兩個層面）。外部監(jiān)督有教育、財政、審計、紀檢監(jiān)察等上級主管部門，內部監(jiān)督有高校內部審計與監(jiān)察部門，有校內各單位、各業(yè)務主體，乃至全體師生員工，合力對各高校內部控制建立和實施情況進行監(jiān)督，確保內控落到實處。

（五）不斷完善

隨著高校的發(fā)展，新業(yè)務的拓展，高校業(yè)務的風險點不會一成不變，內部控制要隨著實踐的發(fā)展而不斷豐富與完善。同時，內部控制建設是一項長期性的工作，內部控制體系的最終目的是為管理服務，而管理環(huán)境不斷變化，內部控制建設必須按照動態(tài)性原則，建立長效機制。因此要不斷對單位內部控制設計和實施情況進行評價，不斷進行完善。

簡單來說，高校內部控制建設步驟就是找出單位層面和業(yè)務層面的不足和風險點，確定應對策略，健全規(guī)章管理制度，形成用過程控制的新流程，并用信息化方式進行固化，同時加強監(jiān)督，不斷完善。

三、地方一般本科院校內部控制建設存在的突出問題

2011年2月16日福建省發(fā)布《福建省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》，老本科院校稱為重點建設高校，20世紀末新建的地方本科院校稱為一般本科院校。相對老本科院校，一般本科院校內部控制建設情況較為薄弱，主要表現(xiàn)在院校升本時間不長，管理體制較不完善，治理結構較不合理，基礎條件較差等等。因此，雖然高校的內部控制建設是防控經(jīng)濟活動風險、防范舞弊和預防腐敗的迫切需求，但目前地方一般本科院校內控建設流于形式，疲于應付上級主管部門的檢查，并未真正建立一套行之有效的內部控制體系。地方一般本科院校在內部控制建設中遇到的問題很多，相對于老本科院校，以下這些問題更為突出。

（一）“一把手”重視支持不夠

內部控制是“一把手”工程，“一把手”的重視與否直接關系到內部控制建設的成敗。高校內部控制的建設過程，無論是前期調研，中期流程再造，后期流程信息化，需要學校絕大多數(shù)職能部門的參與，而較好地形成內部控制體系往往需要幾年的時間，這么一個龐大的工程，沒有“一把手”的重視，基本無法完成。在實際的高校內部控制建設中，各高校的領導重視程度并不一樣。教育部直屬高校作為全國高校的排頭兵，在教育部的直接要求下，大多成立專門工作職能部門，聘請第三方機構（如會計師事務所），集合大量人力物力開展內控建設。而在地方一般本科院校，由于內部控制文件來自財政部門，學?！耙话咽帧本秃炁煞止茇攧崭毙ｉL負責，財務處牽頭，工作小組掛靠財務處，開展內部控制建設，既無專職工作人員，也無專業(yè)工作人員，在沒有成熟案例的情況下，摸著石頭過河，內部控制建設的效果可想而知。

（二）內部控制建設意識淡薄

隨著高等教育體制改革的不斷深入，創(chuàng)建“雙一流”大學已成為國家戰(zhàn)略，全國高校競爭異常激烈。地方一般本科院校在與老本科院校的競爭中處于絕對的劣勢。努力發(fā)展求生存，向示范性應用型轉型升級發(fā)展是地方一般本科院校的工作指導思想。在這種思想指導下，高校的管理部門往往強調以教學、科研和學科建設等工作為中心，忽視內部控制建設，甚至認為內部控制是學校領導和財務部門要做的事情，與自己無關。在建設過程中，溝通協(xié)調十分困難，關鍵人員不配合，推進十分困難。有些教職工對學校內控制度的重要性認識不夠，辦理日常業(yè)務不依規(guī)操作，凌駕于內部控制制度之上，容易直接或間接導致內部控制失效。

（三）內控專業(yè)隊伍缺乏

如何實現(xiàn)制度流程化、流程崗位化、崗位職責化、職責表單化、表單信息化，如何找出風險點，制定防控措施，直至編制內部控制手冊都需要具有專業(yè)知識的隊伍來完成。高校內部控制建設啟動不久，無論是老本科院?；蛘邞眯捅究圃盒６既狈τ薪ㄔO經(jīng)驗的專業(yè)人士。但老本科院校有充足的人員和資金儲備，通過聘請專業(yè)的第三方機構，抽調優(yōu)秀人員，組成聯(lián)合工作小組，很快能培養(yǎng)鍛煉出一批專業(yè)隊伍，而地方一般本科院校人員資金儲備相對匱乏，內部控制建設舉步維艱。

（四）內控基礎條件不足

一是機構設置不夠完善。快速發(fā)展起來的地方一般本科院校，由于建校時間短，組織機構設置不完善。沒有設置內部控制職能部門，也沒有完備的部門機構設置，如沒有合同管理歸口部門，大多由與合同內容有關的職能部門負責;沒有設置獨立內審部門，內審工作由掛靠于紀檢部門的審計科負責。完善的組織機構設置是開展單位內部控制工作的基礎條件。二是信息化基礎較差。信息化基礎較差是地方一般本科院校內部控制建設中遇到的重要問題。沒有建立全校統(tǒng)一的信息化平臺，各部門之間通常缺乏良好的信息溝通和信息共享，數(shù)據(jù)彼此口徑不一，個別部門甚至還未實現(xiàn)部門工作信息化。沒有實現(xiàn)信息化管理，內部控制體系運行效率差，監(jiān)管也困難。

四、地方一般本科院校內部控制建設的思考

高校內部控制建設工作量龐大，對時間、資金和人員需求大，難度高，但它的意義非凡。地方一般本科院校如何針對上述突出問題，科學運用內部控制步驟方法建立一套切合自身實際需要又行之有效的內部控制制度，來加強對權力運行的制約和監(jiān)督，形成不能腐的防范機制，是黨和人民對學校管理者的基本要求。

（一）建立“一把手”問責制，強化內控意識

解決地方一般本科院校內部控制建設遇到的問題，最根本的對策在于增強高校領導內部控制建設的意識，特別是“一把手”的重視意識。內控規(guī)范的實施需要全員參與，但關鍵是單位領導，特別是一把手。俗話說得好：“龍頭怎么擺，龍尾怎么甩。”高校領導內部控制的意識是高校內部控制能否真正落實的關鍵?！秵挝粌瓤匾?guī)范》明確規(guī)定，單位負責人對單位內部控制的建設和實施負責。呼吁上級主管部門應當建立內控建設一把手問責制，對于內控建設不力的高?！耙话咽帧边M行問責，對其政績考核實行內控一票否決制。

（二）樹立建好內部控制制度的信心與決心

一是要宣傳發(fā)動。讓全校上下認識到學校內控制度建設的重要性，校內控制度建設既是學校依法辦學的需要，是減少學校相關人員違紀乃至違法的需要，更是保障學校教育事業(yè)健康有序發(fā)展的需要。二是要組織學習。學習內控建設相關政策規(guī)定、建設目標、內容、步驟和方法等，讓全校上下了解如何搞好學校內控建設，全體教職員工主動參與內控建設，把學校內控建設當作一件分內的重要工作來做。通過宣傳和培訓學習，樹立全校上下建好內部控制制度的信心與決心，形成“領導重視、部門協(xié)作、全員參與”的內控制度建設環(huán)境[3]。

（三）加強內控人才隊伍建設

組織學校管理人員參加內控知識培訓，包括參加政府部門培訓、學校內部培訓、中介機構培訓等，學習內控專業(yè)知識、實踐案例等。選拔比較優(yōu)秀管理人員組成學校內部控制團隊，組織內控團隊到老本科院校調研學習，借鑒取經(jīng)。鼓勵內控人員以內部控制理論為指導，邊干邊學，把內控體系建設起來。同時實行內部控制關鍵崗位輪崗制度，通過輪崗熟悉多崗業(yè)務，積累管理經(jīng)驗，擴大工作視野，提高個人工作能力和內控管理水平，鍛造一支熟悉內控建設的復合型管理人才隊伍。另外，還可聘請高校相關專業(yè)背景的教授、專家組成內部控制咨詢委員會，為本單位的內部控制建設和有效實施建言獻策。

（四）加強內控基礎條件建設

地方一般本科院校應完善內部機構設置，設置內部控制職能部門，或者在現(xiàn)有部門中確定內部控制牽頭部門。內部控制職能或牽頭部門負責協(xié)調全校內部控制建設工作，組織全校內控隊伍，根據(jù)本單位的具體情況，制定本單位內控建設目標，設計適合一般本科院校自身管理需要的內部控制管理體系，同時，建立與之相適應的監(jiān)督評價制度，并組織建設和實施。另外，要明確合同歸口管理部門，明確每一項業(yè)務歸口管理部門，也要獨立設置內部審計部門，即設立審計處，負責對內控制度的有效性實施進行審計評價工作，促進學校內控制度不斷改善和有效運行。

同時，地方一般本科院校要加強信息管理平臺建設，實現(xiàn)部門工作管理信息化。部門之間信息化建設要加強溝通交流、信息共享。要對原有的校園信息管理平臺系統(tǒng)進行升級改造，建設全校統(tǒng)一的信息化管理平臺，并將內部控制流程嵌入學校信息管理平臺系統(tǒng)，對業(yè)務流程中不相容職務在系統(tǒng)分別設置賬號、密碼和各自操作權限，減少或消除人為操作因素，確保各關鍵環(huán)節(jié)的控制流程得以有效實施，提高內控的質量和效率[4]。

（五）建立健全內控制度和監(jiān)督評價制度

地方一般本科院校要全面掌握國家內控規(guī)范各項規(guī)定要求，圍繞學校發(fā)展戰(zhàn)略目標和實際管理現(xiàn)狀，制定內控建設目標。根據(jù)開展內控基礎性評價找出的薄弱環(huán)節(jié)、風險點，確定應對策略，實施流程再造，建立健全規(guī)章管理制度。同時，地方一般本科院校要建立內部控制監(jiān)督評價制度，指定專門部門或專人負責對學校內部控制的有效性進行監(jiān)督和評價。要將內部控制建設和實施情況納入日常監(jiān)管范圍，并將其納入領導干部經(jīng)濟責任審計內容，編制單位內部控制自評報告。各級教育行政部門要將內部控制工作開展情況納入領導干部經(jīng)濟責任履行和考核內容，將評價結果與政績考核掛鉤[5]。通過對內控制度的有效評價，狠抓學校內控建設，促使內控規(guī)范不斷完善和有效執(zhí)行，助力學校轉型發(fā)展。

綜上所述，加強內部控制建設是高校防范風險和預防腐敗的迫切需要，內部控制建設是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程。目前地方一般本科院校內控建設雖然存在很多困難和不足，但是只要“一把手”重視，全校上下統(tǒng)一認識，樹立建好內部控制制度的信心與決心;然后確定內控建設目標進行風險分析評估，再進行基礎條件建設和流程改造;同時建立健全管理制度和監(jiān)督執(zhí)行評價制度，把風險意識納入到管理工作中來，狠抓落實和執(zhí)行，就能建設好符合一般本科院校自身情況的有效的科學的內控管理模式，提升辦學能力，確保一般本科院校教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

【參考文獻】

[1] 財政部.行政事業(yè)單位內控控制規(guī)范（試行）[A].財會〔2012〕21號，2012.

[2] 喬春華.高校內部控制——2014怎么辦[Z].

[3] 李延召，胡惠怡.新時期高校內部控制建設探討[J].教育財會研究，2016（2）：65-68.

[4] 崔文斐，崔洪俊，崔京京.推進地方普通高校內控建設的思考——以山東省屬36所高校為例[J].教育財會研究，2017（4）：66-74.

[5] 劉為.健全和完善高校內控制度的思路[J].財務與會計，2014（6）：47.