黃建偉 董冠宇

摘 要：為了解大數(shù)據(jù)在公共管理中所發(fā)揮的作用，從而更好地抓住機(jī)會(huì)，化解公共危機(jī)，本文在對(duì)國(guó)內(nèi)大數(shù)據(jù)視角下公共管理研究的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行回顧與梳理后，運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)的方法，從研究的時(shí)間序列、學(xué)科分布、研究機(jī)構(gòu)及作者入手，對(duì)其進(jìn)行分析。研究結(jié)果表明，國(guó)內(nèi)對(duì)于大數(shù)據(jù)的研究雖起步較晚，但現(xiàn)已基本成型。大數(shù)據(jù)時(shí)代機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，培養(yǎng)大數(shù)據(jù)思維也顯得越發(fā)重要，本文基于中國(guó)的國(guó)情提出了相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；公共管理；文獻(xiàn)計(jì)量；政府治理

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-5729（2019）01-0058-09

一、引言

大數(shù)據(jù)是通過(guò)量化的角度認(rèn)識(shí)世界的有效途徑，它不受時(shí)空的限制，可以重復(fù)使用，并處于持續(xù)更新中[1]。大數(shù)據(jù)的浪潮在席卷全球的過(guò)程中，深刻地影響了人們的生活，小到交通出行、體育訓(xùn)練，大到政治選舉、國(guó)家安全，每一次科學(xué)技術(shù)的革新，都會(huì)推動(dòng)人類文明、經(jīng)濟(jì)技術(shù)的進(jìn)步與發(fā)展。我國(guó)較西方國(guó)家而言，對(duì)大數(shù)據(jù)的研究仍處于起步階段。在新時(shí)代下，政府應(yīng)當(dāng)在充分認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)重要性的前提下，不失時(shí)機(jī)地引入大數(shù)據(jù)的思維和技術(shù)[2]，不斷提高政府治理水平。

本文通過(guò)對(duì)近年相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，分析其研究是否深入、解決方法是否能夠?qū)ΠY下藥、研究是否存在疏漏等，引入文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)的方法，將近年的文獻(xiàn)以數(shù)據(jù)的形式進(jìn)行展示，以定性、定量研究相結(jié)合的方法，力圖尋求大數(shù)據(jù)的發(fā)展趨勢(shì)并基于大數(shù)據(jù)的視角對(duì)于政府的治理提出相應(yīng)的建議。

二、研究論文統(tǒng)計(jì)分析

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球新產(chǎn)生的數(shù)據(jù)年增40%，全球信息總量每?jī)赡昃涂梢苑禰3]。筆者于2018年8月22日，在中國(guó)知網(wǎng)期刊文獻(xiàn)庫(kù)中，以全文為“大數(shù)據(jù)”并且全文為“公共管理”的條件進(jìn)行高級(jí)檢索，共計(jì)檢索出相關(guān)文獻(xiàn)3589篇，其中，2005年為最早有相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)表的年份，共計(jì)3篇，2013年發(fā)文量呈明顯上升趨勢(shì)，并在2017年達(dá)到1135篇。以上的數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)在公共管理領(lǐng)域，“大數(shù)據(jù)”已經(jīng)廣為人知，并被認(rèn)為是信息時(shí)代的新“石油”[4]，也成為了廣大學(xué)者爭(zhēng)相研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，這與我國(guó)的基本國(guó)情和經(jīng)濟(jì)、科技、文化所處的發(fā)展階段是相吻合的。

（一）時(shí)間序列上的文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)

我國(guó)關(guān)于大數(shù)據(jù)背景下公共管理的文獻(xiàn)研究最早發(fā)布于2005年，在2013年出現(xiàn)了數(shù)量上的飛躍，并在2017年文獻(xiàn)研究的數(shù)量達(dá)到了頂峰，時(shí)間序列上大體可分為三個(gè)階段：第一階段是2005年至2012年，這是研究所處的萌芽階段，每年的發(fā)文量?jī)H是個(gè)位數(shù)，最多的也只是2005年的3篇。第二階段是2013年至2014年，發(fā)文量有著明顯的大幅上升，這是由于黨的十八屆三中全會(huì)上提出了要全面深化改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[5]；2013年5月國(guó)家發(fā)改委和中科院?jiǎn)?dòng)了“基礎(chǔ)研究大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)應(yīng)用示范”項(xiàng)目，著手研究大數(shù)據(jù)處理與分析的關(guān)鍵技術(shù)；科技部將大數(shù)據(jù)列入“973計(jì)劃”；國(guó)家自然基金指南中，管理學(xué)部、信息學(xué)部和數(shù)理學(xué)部都將大數(shù)據(jù)相關(guān)的課題列入其中[6]。第三階段是2015年至今（指2018年8月22日），這一階段的文獻(xiàn)研究高產(chǎn)，有關(guān)大數(shù)據(jù)在公共管理領(lǐng)域的研究也進(jìn)入了成熟期，較于第二階段來(lái)說(shuō)，這一階段的文獻(xiàn)研究?jī)?nèi)容更加深入，提出的問(wèn)題與政策性建議也不只是停留在理論層面，而是更具有實(shí)際可操作性，這正是因?yàn)榇髷?shù)據(jù)的浪潮推動(dòng)了社會(huì)變革，為我們帶來(lái)了一種新的生活方式，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

由上表匯總的數(shù)據(jù)內(nèi)容可知，自2013年開(kāi)始，基于大數(shù)據(jù)背景下的公共管理研究所獲得的基金支持發(fā)表文獻(xiàn)占全部文獻(xiàn)的比例呈現(xiàn)上升的狀態(tài)，并在2016年往后稍有回落，最大值是2013年和2014年的1.3%；刊登于CSSCI來(lái)源期刊的有關(guān)論文占全部文獻(xiàn)的比例在2012年之前處于不穩(wěn)定狀態(tài)，但在2012年之后處于穩(wěn)定狀態(tài)，基本維持在40%左右。大數(shù)據(jù)是在新處理模式后具有更強(qiáng)的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化能力來(lái)適應(yīng)海量、高增長(zhǎng)率和多樣化的信息資產(chǎn)[7]，海量數(shù)據(jù)增長(zhǎng)也推動(dòng)了相關(guān)學(xué)術(shù)研究的蓬勃發(fā)展，國(guó)家政策的大力支持更是為其提供了良好的學(xué)術(shù)平臺(tái)。

（二）學(xué)科分布統(tǒng)計(jì)

依據(jù)中國(guó)知網(wǎng)的相關(guān)學(xué)科分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于所篩選出來(lái)的3589篇有關(guān)“大數(shù)據(jù)”和“公共管理”的文獻(xiàn)學(xué)科分布情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)行政學(xué)及國(guó)家行政管理類學(xué)科占文獻(xiàn)的比重較高，達(dá)到了34.2%，這是因?yàn)樵诖髷?shù)據(jù)的背景之下，政府決策、宏觀管理、產(chǎn)業(yè)政策、教育、商業(yè)、金融、運(yùn)作等管理活動(dòng)大多呈現(xiàn)出高頻實(shí)時(shí)、深度定制化、全周期沉浸式交互、跨組織數(shù)據(jù)整合、多主體決策等特性[8]。而宏觀經(jīng)濟(jì)管理與可持續(xù)發(fā)展（6.3%）、新聞與傳媒（5.9%）、信息經(jīng)濟(jì)與郵政經(jīng)濟(jì)（5.9%）、中國(guó)政治與國(guó)際政治（5.6%）、計(jì)算機(jī)軟件與計(jì)算機(jī)運(yùn)用（4.8%）、高等教育（4.6%）、圖書(shū)情報(bào)與數(shù)字圖書(shū)館（4.6%）等學(xué)科在大數(shù)據(jù)迅猛發(fā)展的帶動(dòng)下，也逐漸出現(xiàn)較多的研究成果（如圖1）。截至目前，我國(guó)已經(jīng)先后在資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)、人口與健康、基礎(chǔ)與前沿、工程技術(shù)、區(qū)域綜合等六大領(lǐng)域共24個(gè)部門開(kāi)展了科學(xué)數(shù)據(jù)共享工作[9]，可以說(shuō)，政府在為大數(shù)據(jù)相關(guān)研究提供豐富的資源及廣闊平臺(tái)的同時(shí)，也將大數(shù)據(jù)更緊密地和我們的生活相聯(lián)系，目的是在人們的思維層面孕育更多樣化、有價(jià)值的認(rèn)知思維。

（三）研究機(jī)構(gòu)及作者統(tǒng)計(jì)

以通過(guò)高級(jí)檢索出的3589篇文獻(xiàn)為樣本，首先對(duì)大數(shù)據(jù)背景下公共管理的研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行梳理、分析，并羅列出排名居前十位的機(jī)構(gòu)作為觀察、比較的對(duì)象。其中，清華大學(xué)發(fā)表的論文共計(jì)112篇，占總文獻(xiàn)的3.1%，中國(guó)人民大學(xué)發(fā)文量為105篇，占總樣本的3.0%，武漢大學(xué)發(fā)文90篇，占總數(shù)的2.5%，緊隨其后的分別是湘潭大學(xué)、浙江大學(xué)、四川大學(xué)、華中科技大學(xué)等。前十位的機(jī)構(gòu)總發(fā)文量為731篇，達(dá)到了總樣本的20.4%，這說(shuō)明了研究較為分散，未形成固定的研究群，同時(shí)，也說(shuō)明了大數(shù)據(jù)在公共管理中的運(yùn)用研究受到了廣大高校的追捧，成為新的研究熱潮（如圖2）。

依舊是以上述3589篇文獻(xiàn)作為研究對(duì)象，對(duì)其作者進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，如圖3可見(jiàn)，柱狀圖的走勢(shì)很平緩，相鄰的作者發(fā)文量差別在1到2篇，排名第一的是劉慶振，他的發(fā)文量為16篇，何哲、蔣潔發(fā)文量都是15篇，在排名前十中發(fā)文量最少的是張會(huì)平、韓兆柱的各10篇，前十位作者共計(jì)發(fā)文量為129篇，占總發(fā)文量的3.6%，這是一個(gè)較高的比例，而文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)中的洛特卡定律表明，在宏觀的科學(xué)著作活動(dòng)之中，少量的作者寫(xiě)出大量的文章，反之大量的作者的著述是不多的，所以這個(gè)比例與此定律是相吻合的。

除此之外，筆者還對(duì)文獻(xiàn)發(fā)表機(jī)構(gòu)的所在地進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，總結(jié)發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)知網(wǎng)給出的期刊文獻(xiàn)數(shù)據(jù)資料中，研究最熱門的地區(qū)是北京，其次分別是江蘇、廣東、湖南、上海和湖北。

由上表數(shù)據(jù)可直觀感受到，北京與其他地區(qū)機(jī)構(gòu)的發(fā)文量相比，是具有較大優(yōu)勢(shì)的，一是因?yàn)楸本┑母咝１姸啵哂袧夂竦难芯糠諊?，二是因?yàn)楸本碛胸S富的科技與經(jīng)濟(jì)資源，可以得到有力的研究支持。除此之外，湖北省雖然位居第六，只有三個(gè)機(jī)構(gòu)，少于江蘇省的機(jī)構(gòu)數(shù)量，但是其機(jī)構(gòu)發(fā)文量卻和江蘇省不相上下，而湖北省的三個(gè)機(jī)構(gòu)全部位于武漢市，這說(shuō)明武漢對(duì)于相關(guān)專業(yè)更加重視。綜上所述，我國(guó)的研究機(jī)構(gòu)在大數(shù)據(jù)背景下的公共管理研究水平仍具有較大的提升空間。

三、時(shí)間序列階段分析

大數(shù)據(jù)的“大”是較于一般數(shù)據(jù)的規(guī)模而言的，人們可以從中提取出大量有價(jià)值的信息。然而，人類的歷史上從來(lái)就不缺乏數(shù)據(jù)，政府也不是到今天才擁有這些數(shù)據(jù)的，但是當(dāng)初無(wú)法將其數(shù)字化[10]?！按髷?shù)據(jù)”作為獨(dú)立詞語(yǔ)最早出現(xiàn)于1998年[11]，2000年在學(xué)術(shù)論文中才首次將“大數(shù)據(jù)”引入社會(huì)科學(xué)中[12]，但在當(dāng)時(shí)并未引起廣泛的關(guān)注。可喜的是，2008年學(xué)術(shù)界、工業(yè)界以及政府機(jī)構(gòu)都開(kāi)始密切地關(guān)注大數(shù)據(jù)問(wèn)題，并對(duì)其產(chǎn)生了濃厚的興趣[13]，同年，Nature出版了“Big Data”的?？痆14]，這奠定了大數(shù)據(jù)在科學(xué)界中的地位，2011年，Science也推出了“Dealing with Data”?？?，討論大數(shù)據(jù)所帶來(lái)的挑戰(zhàn)和對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)研究的重要性[15]。

縱觀西方國(guó)家大數(shù)據(jù)的起源，美國(guó)是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)和共享的領(lǐng)頭者，2012年3月29日，《大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展計(jì)劃》正式對(duì)外發(fā)布，標(biāo)志著美國(guó)率先將大數(shù)據(jù)上升為國(guó)家戰(zhàn)略；2012年10月，澳大利亞發(fā)布《澳大利亞公共服務(wù)信息與通信技術(shù)戰(zhàn)略2012—2015》，強(qiáng)調(diào)應(yīng)增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)分析能力；2013年10月31日，英國(guó)發(fā)布《把握數(shù)據(jù)帶來(lái)的機(jī)遇：英國(guó)數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略》；2013年2月，法國(guó)發(fā)布了《數(shù)字化線路圖》[16]。我國(guó)的大數(shù)據(jù)運(yùn)用起步比較晚，而且目前也并未出臺(tái)獨(dú)立的有關(guān)大數(shù)據(jù)的法律或者規(guī)劃，少數(shù)的政府機(jī)構(gòu)只是開(kāi)展了有關(guān)大數(shù)據(jù)運(yùn)用的前期工作。在這個(gè)信息即權(quán)力的時(shí)代，大數(shù)據(jù)正在成為社會(huì)發(fā)展的新潮流，大數(shù)據(jù)不應(yīng)當(dāng)為少數(shù)人所有所用，而應(yīng)運(yùn)用于政府治理過(guò)程中，這就要求政府抓住機(jī)遇制定相關(guān)的法律政策和規(guī)則，以便進(jìn)行管理監(jiān)督。

在前文中按照發(fā)文量的時(shí)間序列進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時(shí)，將發(fā)文的時(shí)間分成了三個(gè)階段，第一階段是由2005年至2012年，屬于大數(shù)據(jù)在公共管理研究領(lǐng)域發(fā)展的萌芽期；第二階段是2013年至2014年，屬于成長(zhǎng)期；第三階段是2015年至2018年，屬于成熟期。以下針對(duì)這三個(gè)時(shí)期的研究?jī)?nèi)容進(jìn)行分析，探究其在研究?jī)?nèi)容上的不同之處，預(yù)測(cè)未來(lái)大數(shù)據(jù)背景下公共管理的趨勢(shì)。

（一）第一階段（2005—2012年）

在這個(gè)階段里，西方大數(shù)據(jù)的熱潮涌向了國(guó)內(nèi)，成為了一只無(wú)形的手，推動(dòng)大數(shù)據(jù)問(wèn)題逐漸走入大眾的視野。由于這個(gè)時(shí)期人們對(duì)于大數(shù)據(jù)的認(rèn)知還停留在起步階段，所以相關(guān)的研究大多將重心放在了“大數(shù)據(jù)”的含義，在社會(huì)系統(tǒng)中建立大數(shù)據(jù)數(shù)學(xué)模型的方式，如何面對(duì)大數(shù)據(jù)帶來(lái)的社會(huì)變革等“敲門式”的問(wèn)題上。有學(xué)者認(rèn)為可以通過(guò)建立因特網(wǎng)網(wǎng)管接口管理信息模型，從而用類自然語(yǔ)言對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行描述[17]。也有學(xué)者認(rèn)為可以建立數(shù)字高程模型，通過(guò)應(yīng)用空間分析在科學(xué)研究與生產(chǎn)實(shí)踐中發(fā)揮的作用，從而滿足計(jì)算機(jī)資源需求的增加[18]。政府在利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行公共管理時(shí)，適時(shí)有效的監(jiān)管可以為其營(yíng)造有利的治理環(huán)境，但也同樣會(huì)面臨一些問(wèn)題。例如，隨著電子商務(wù)和社交網(wǎng)絡(luò)的飛速發(fā)展，政府已不再是數(shù)據(jù)的唯一發(fā)布者[19]，數(shù)據(jù)也不是某個(gè)人的獨(dú)有資源，不同的企業(yè)都有著不同的數(shù)據(jù)庫(kù)，雖有利于形成良好的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，但也同時(shí)削弱了政府公信力[20]。

在現(xiàn)實(shí)生活中，大數(shù)據(jù)也得到了有效的嘗試及利用。例如，隨著城市化進(jìn)程加快，城市中生活垃圾負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，中國(guó)已經(jīng)超過(guò)美國(guó)成為世界最大的固體廢棄物制造者[21]。通過(guò)對(duì)各行各業(yè)的節(jié)能減排情況進(jìn)行大數(shù)據(jù)測(cè)算，綜合各類指標(biāo)進(jìn)行聚類分析，政府可以對(duì)不同地區(qū)采取不同的治理措施，并提出相關(guān)的對(duì)策。又比如，在交通運(yùn)輸方面，由于機(jī)動(dòng)車的數(shù)量大幅度上升，城市交通非均衡的狀態(tài)成為了政府治理的難題。相關(guān)部門可以通過(guò)在大數(shù)據(jù)中進(jìn)行集成檢索、利用和分析來(lái)提取相關(guān)信息[22]，從而改善公共交通，提高車輛的有效路段里程，提高交通運(yùn)輸?shù)男?，?jié)約司機(jī)的行車時(shí)間，增大出行的安全保障，也同樣改善了政府部門對(duì)交通的治理。

雖然這個(gè)階段相關(guān)研究的文獻(xiàn)數(shù)量較少、研究的問(wèn)題較淺顯，但是可以肯定的是，政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)在政府治理中的重要性。以數(shù)據(jù)為中心的傳統(tǒng)學(xué)科研究產(chǎn)生了越來(lái)越多的數(shù)據(jù)[23]。大數(shù)據(jù)時(shí)代，將發(fā)起一場(chǎng)新的信息技術(shù)革命，這也為大數(shù)據(jù)第二階段的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（二）第二階段（2013—2014年）

在這個(gè)階段里，政府的支持是一只無(wú)形的手，帶動(dòng)了大數(shù)據(jù)研究運(yùn)用在公共管理中的蓬勃發(fā)展?！安戎^過(guò)河”可以用來(lái)形容這個(gè)時(shí)期的研究特色，有了國(guó)家政策的大力支持，有了廣闊平臺(tái)的鋪墊激勵(lì)，大數(shù)據(jù)在政府治理中得到了有效的利用。

麥肯錫2011年的研究報(bào)告就表明，大數(shù)據(jù)將在醫(yī)療保健、公共管理部門、零售、制造業(yè)、個(gè)人定位數(shù)據(jù)這五個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生變革潛力[24]。大數(shù)據(jù)不僅可以創(chuàng)造生產(chǎn)力，還可以提高生產(chǎn)力，更可以創(chuàng)新生產(chǎn)力。縱觀國(guó)際市場(chǎng)，歐盟開(kāi)放數(shù)據(jù)、英國(guó)提高數(shù)據(jù)的透明度、30多個(gè)國(guó)家加入開(kāi)放數(shù)據(jù)的行列[25]，受其影響，我國(guó)奮起直追：將大數(shù)據(jù)與經(jīng)濟(jì)學(xué)相結(jié)合，提出“大數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)”的概念，將理論科學(xué)、實(shí)驗(yàn)科學(xué)、復(fù)雜現(xiàn)象、自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)模擬統(tǒng)一在一起[26]；廣東省政府于2014年2月26日正式成立了廣東省大數(shù)據(jù)管理局，上海、廣東佛山市南海區(qū)等也在積極成立大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)[27]，不斷創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)輿情大數(shù)據(jù)分析思路[28]，提高預(yù)測(cè)的前瞻性和準(zhǔn)確性。在科學(xué)技術(shù)不太成熟的階段，人們主要依據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出生活的規(guī)律，大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，人們的經(jīng)驗(yàn)被量化成數(shù)據(jù)信息，科學(xué)地指導(dǎo)人們更好地進(jìn)行生產(chǎn)實(shí)踐，為管理者更好地搜集、分析和管理各種信息提供了技術(shù)上的支持[29]，政府與大數(shù)據(jù)相互支持，為彼此的改進(jìn)和創(chuàng)新都提供了巨大的空間。

在大數(shù)據(jù)研究與運(yùn)用有條不紊發(fā)展的同時(shí)，一些學(xué)者也感知到了這背后藏匿著的對(duì)政府治理的挑戰(zhàn)與管理危機(jī)：大數(shù)據(jù)管理是全新的技術(shù)，其與社會(huì)制度結(jié)合的作用尚未充分展現(xiàn)，其可能的空間還沒(méi)有被充分地認(rèn)識(shí)[30]；社交網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展使得紛雜的數(shù)據(jù)更加難以控制，政府可以獲取這些數(shù)據(jù)，企業(yè)、個(gè)人也可以通過(guò)各種渠道獲取到這些數(shù)據(jù)，所以政府的公信力受到了質(zhì)疑，政府接收的數(shù)據(jù)量之大，令人難以置信，掣肘于意識(shí)、制度和技術(shù)等多個(gè)原因，政府的海量數(shù)據(jù)多處于“休眠”狀態(tài)[31]。我們每個(gè)人幾乎每時(shí)每刻都在產(chǎn)生數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)不再私有、不再神秘[32]，也就是說(shuō)，我們?cè)谙硎艽髷?shù)據(jù)為我們帶來(lái)的便利的同時(shí)，也在承擔(dān)著個(gè)人隱私泄露的風(fēng)險(xiǎn)。政府只有更有效地保護(hù)公民的權(quán)利，才能更好地夯實(shí)大數(shù)據(jù)發(fā)展之路。

大數(shù)據(jù)就是一般軟件難以捕捉、管理及分析的海量數(shù)據(jù)，通過(guò)對(duì)這些海量數(shù)據(jù)的交換、整合、分析，可以發(fā)現(xiàn)新知識(shí)、創(chuàng)造新價(jià)值，從而帶來(lái)大知識(shí)、大科技、大利潤(rùn)和大發(fā)展[33]，這樣不僅可以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也可以增強(qiáng)我國(guó)的綜合實(shí)力。學(xué)者們敏銳的觀察力洞悉了大數(shù)據(jù)在發(fā)展的過(guò)程中可能存在的問(wèn)題，提前做好防范措施，有助于將問(wèn)題最小化，治理高效化，也為之后學(xué)者們的研究方向進(jìn)行了鋪墊。

（三）第三階段（2015—2018年）

在這個(gè)階段里，大數(shù)據(jù)成為了一雙無(wú)形的手，揮動(dòng)雙手向未來(lái)奔跑，并在途中激勵(lì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)共同進(jìn)步。在這個(gè)時(shí)期中，大數(shù)據(jù)經(jīng)歷了時(shí)間的洗禮、磨煉，也逐漸暴露出政府在治理過(guò)程中存在的問(wèn)題。

信息不完全不僅會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，企業(yè)還可能因此做出錯(cuò)誤的投資決策，從而投資失敗或錯(cuò)失投資機(jī)會(huì)；信息不完全也會(huì)導(dǎo)致政府失靈，社會(huì)資源、效率的損失很可能上升[34]。信息對(duì)于政府來(lái)說(shuō)是其進(jìn)行干預(yù)、決策等行為的重要因素，及時(shí)、準(zhǔn)確、有效的信息會(huì)幫助政府制定更加正確的戰(zhàn)略，提高資源配置的效率。然而現(xiàn)階段，人們能夠處理和認(rèn)知的數(shù)據(jù)信息終究非常有限[35]，這就在事實(shí)上造成了公共決策的“認(rèn)知悖論”[36]，雖然政府在進(jìn)行決策的時(shí)候，有大數(shù)據(jù)的協(xié)助會(huì)有事半功倍的效果，但數(shù)據(jù)的質(zhì)量、來(lái)源、統(tǒng)計(jì)方法等都不可能盡善盡美，這都可能導(dǎo)致決策的失誤。不僅如此，大數(shù)據(jù)與財(cái)政監(jiān)督的工作也是息息相關(guān)，可以通過(guò)大數(shù)據(jù)的理念和大數(shù)據(jù)的技術(shù)推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型[37]。政府可以用大數(shù)據(jù)來(lái)強(qiáng)化政府的預(yù)算監(jiān)管，但數(shù)據(jù)過(guò)于龐大且類型多，使得數(shù)據(jù)分析的難度加大[38]，而且大數(shù)據(jù)在收集的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)遺漏，數(shù)據(jù)失真也使得預(yù)算監(jiān)管難度加大。

大數(shù)據(jù)的思維為人工智能技術(shù)實(shí)踐提供了有效指導(dǎo)[39]，然而，人工智能的道德問(wèn)題是一個(gè)真正的新的道德難題[40]。舉例來(lái)說(shuō)，2015年5月在無(wú)人駕駛的研討會(huì)上，有專家提出，如果無(wú)人駕駛汽車為了保護(hù)乘客而剎車，但是急剎車會(huì)傷害到旁邊無(wú)辜的行人，那么無(wú)人駕駛汽車應(yīng)當(dāng)怎么做？又比如，恐怖分子命令人工智能的機(jī)器人去傷害普通百姓，那么機(jī)器人應(yīng)當(dāng)選擇遵從還是反抗呢？隨著大數(shù)據(jù)的發(fā)展，人工智能技術(shù)不斷進(jìn)步，在未來(lái)十多年中（到2030年），機(jī)器人將會(huì)替代全球大約30%的工作[41]，人工智能將由天方夜譚到觸手可及，政府應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行約束和規(guī)范，在面對(duì)人類社會(huì)道德考問(wèn)的時(shí)候，厘清思路，鋪設(shè)一條清晰的處理路徑。

我國(guó)的公共管理學(xué)科尚停留在基本理論的重建時(shí)期，存在著相當(dāng)多的缺陷，例如研究方法滯后、基礎(chǔ)理論不足、效率低下等。因此，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的研究范式變革是我國(guó)公共管理研究和學(xué)科發(fā)展的機(jī)遇[42]。

通過(guò)對(duì)以上三個(gè)階段的研究?jī)?nèi)容進(jìn)行梳理、總結(jié)，發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)出一種遞進(jìn)的關(guān)系：研究的深度由淺及深、研究的范圍由小變大、研究的科技水平由低變高、研究的學(xué)科由少變多、研究的可行性由書(shū)面走向日常生活。大數(shù)據(jù)在公共管理領(lǐng)域未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)明朗，政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)數(shù)據(jù)的開(kāi)放和共享，減少、避免重復(fù)建設(shè)[43]。

四、研究結(jié)論與展望

本文通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)背景下公共管理研究的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理、整合，采用文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)的方法，對(duì)中國(guó)知網(wǎng)期刊數(shù)據(jù)庫(kù)上經(jīng)過(guò)高級(jí)檢索后的2005年至2018年（截至2018年8月22日）的文獻(xiàn)進(jìn)行量化研究，分別對(duì)時(shí)間序列、學(xué)科分布、研究機(jī)構(gòu)及作者進(jìn)行分類分析，并以圖表輔助給人以直觀的體驗(yàn)。在研究中發(fā)現(xiàn)，時(shí)間序列下可以按照發(fā)文量將文獻(xiàn)的發(fā)表時(shí)間分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段（2005年至2012年），發(fā)文量比較少，處于萌芽階段，在西方大數(shù)據(jù)熱潮的刺激之下，我國(guó)政府開(kāi)始意識(shí)到大數(shù)據(jù)對(duì)于治理的重要性；第二個(gè)階段（2013年至2014年），處于發(fā)展階段，政府的支持給了大數(shù)據(jù)一個(gè)很好的發(fā)展空間，大數(shù)據(jù)的良好發(fā)展又改善了政府的治理，一些學(xué)者也已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)在公共管理中可能存在的問(wèn)題；第三個(gè)階段（2015年至2018年），處于成熟階段，學(xué)者們主要針對(duì)大數(shù)據(jù)在政府治理中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，并給出相關(guān)的建議。毫無(wú)疑問(wèn)，大數(shù)據(jù)的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。

由于起步時(shí)間早，經(jīng)濟(jì)、技術(shù)實(shí)力雄厚，美國(guó)在大數(shù)據(jù)的研究與運(yùn)用領(lǐng)域處于霸主的地位，中國(guó)受到了大數(shù)據(jù)時(shí)代的感召，及時(shí)地抓住了發(fā)展的機(jī)遇，適時(shí)地融入“大數(shù)據(jù)”國(guó)家的行列。雖然中國(guó)的起步稍晚，早些年一直處在被動(dòng)跟隨的狀態(tài)，但是在以云計(jì)算為代表的第三次IT浪潮中，中國(guó)的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)基本與全球處于同一起跑線上[44]。

黨的十八大以來(lái)，在推進(jìn)全面深化改革的背景下，學(xué)術(shù)界關(guān)于對(duì)大數(shù)據(jù)在公共管理領(lǐng)域的利用及創(chuàng)新研究逐漸興起，這充分體現(xiàn)了我國(guó)學(xué)者善于抓住大數(shù)據(jù)帶來(lái)的機(jī)遇來(lái)推動(dòng)政府管理創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。大數(shù)據(jù)的確改變了人們的生活方式，為社會(huì)的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但因“大數(shù)據(jù)與公共管理”的相關(guān)研究仍處于起步階段，其理論框架尚未完整構(gòu)建，所以我國(guó)無(wú)論是研究的深度還是廣度，都有所欠缺。

（一）大數(shù)據(jù)時(shí)代下的機(jī)遇

隨著用途的不斷拓展，大數(shù)據(jù)已不僅僅為科學(xué)家所用，市場(chǎng)營(yíng)銷、市場(chǎng)分析、政府公共政策的制定、教育的傳播等，都在大數(shù)據(jù)的影響下發(fā)展著。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，“得數(shù)據(jù)者得天下”，大數(shù)據(jù)引發(fā)的信息革命席卷了所有的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，不可阻擋地改變著社會(huì)生產(chǎn)、生活及決策方式[45]，政府可以通過(guò)大數(shù)據(jù)掌握百姓的消費(fèi)偏好、購(gòu)房情況、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀等[46]，更有利于政府制定出符合民意的公共政策，這樣，政策實(shí)施的效率便會(huì)在很大程度上得以提高。

隨著應(yīng)用不斷深入，大數(shù)據(jù)創(chuàng)造了一種新的生活方式。從本質(zhì)上來(lái)講，世界上有多少人就會(huì)有多少種興趣、偏好及生活方式，每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)是一個(gè)可以被細(xì)分的管理，“大數(shù)據(jù)”可以被政府更好地用來(lái)向個(gè)人“微管理化”邁進(jìn)，個(gè)人的及時(shí)、精準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)定位，大數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)個(gè)性及多來(lái)源、多格式數(shù)據(jù)的綜合對(duì)比分析能力，使數(shù)據(jù)的收集到響應(yīng)的過(guò)程可以在瞬間完成[47]，政府隨時(shí)隨地精準(zhǔn)制定切實(shí)可行的公共政策將成為可能。

隨著時(shí)代的不斷進(jìn)步，大數(shù)據(jù)成為了人們獲得新的認(rèn)知、創(chuàng)造新的價(jià)值的源泉，大數(shù)據(jù)還為改變市場(chǎng)、組織機(jī)構(gòu)以及政府與公民關(guān)系提供了方法[48]。政府只有順應(yīng)時(shí)代的潮流，利用云計(jì)算實(shí)現(xiàn)“感知化、互聯(lián)化、智能化”的公共政策制定，才能真正地成為服務(wù)型的政府。

（二）大數(shù)據(jù)時(shí)代下的挑戰(zhàn)

機(jī)遇與挑戰(zhàn)總是并存的。有學(xué)者認(rèn)為，人們尚未建立起信息分析思維[49]，只有少數(shù)專業(yè)的信息分析人員可以有效地利用數(shù)據(jù)，對(duì)于廣大沒(méi)有專業(yè)知識(shí)訓(xùn)練的人及非專業(yè)的政府人員來(lái)說(shuō)，更多是被動(dòng)式地接受數(shù)據(jù)分析的結(jié)果，又或者說(shuō)，對(duì)于數(shù)據(jù)過(guò)分依賴，從而產(chǎn)生“數(shù)據(jù)真理妄想”，即對(duì)于毫無(wú)意義的數(shù)據(jù)，也能從中找到“規(guī)律”，這樣很有可能會(huì)造成數(shù)據(jù)的浪費(fèi)及信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。久而久之，民眾的隱私可能因無(wú)法得到保障而遭到泄露，從而對(duì)政府失去信心，隨之剝離了政府與百姓之間的信任，社會(huì)便會(huì)進(jìn)入一波“死循環(huán)”。

同時(shí)，在對(duì)大數(shù)據(jù)的研究?jī)?nèi)容上也存在著缺陷。一是研究偏于理論，對(duì)于如何在實(shí)踐中運(yùn)用大數(shù)據(jù)缺少系統(tǒng)的研究。例如，大部分的文獻(xiàn)都會(huì)就大數(shù)據(jù)在公共管理中的作用、意義、重要性、可能存在的風(fēng)險(xiǎn)展開(kāi)敘述，但并未深入分析大數(shù)據(jù)在公共管理領(lǐng)域如何運(yùn)作、通過(guò)什么方式進(jìn)行創(chuàng)新。二是研究更注重宏觀層面的分析，學(xué)者們更加傾向于將政府作為整體，研究大數(shù)據(jù)在其進(jìn)行公共管理時(shí)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)并提出政策建議，或是將國(guó)外優(yōu)秀的理論、經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行整合作為借鑒依據(jù)，從國(guó)家層面分析大數(shù)據(jù)時(shí)代下的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，但從微觀層面以某案例為對(duì)象的研究卻是少之又少。三是因術(shù)業(yè)有專攻，學(xué)者研究的領(lǐng)域、方法、視角、層次都不盡相同，所以他們的理論方法在融合上是有難度的。

（三）大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展的對(duì)策

關(guān)于大數(shù)據(jù)視角下公共管理的研究，應(yīng)當(dāng)在如下的三個(gè)方面加大力度：

第一，加大力度培養(yǎng)大數(shù)據(jù)思維。在這個(gè)過(guò)程中，涉及三個(gè)方面，分別是大數(shù)據(jù)分析主體、客體及技術(shù)工具，數(shù)據(jù)分析的客體是客觀存在的，無(wú)法對(duì)其進(jìn)行改變，所以培養(yǎng)大數(shù)據(jù)思維可以從兩個(gè)方面入手，一是大數(shù)據(jù)分析主體，即能夠接收到大數(shù)據(jù)的人，尤其是運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行公共管理的政府人員，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治理理念，搭建好數(shù)據(jù)和社會(huì)無(wú)形的橋，創(chuàng)新數(shù)據(jù)信息傳播方式，進(jìn)行深度的學(xué)習(xí)，從而更好地使大數(shù)據(jù)取之于民，用之于民；二是大數(shù)據(jù)分析的技術(shù)工具。更好地“翻譯”大數(shù)據(jù)及更好地篩選有用的數(shù)據(jù)等等，這些問(wèn)題都對(duì)專業(yè)人士提出了更高的要求。古有白居易為使其詩(shī)句更加通俗易懂，不惜逐字逐句向老嫗請(qǐng)教，反復(fù)修改直至老嫗可以理解，雖讀來(lái)看似淺切，但經(jīng)由千錘百煉卻又千古流傳，專業(yè)人士所要磨煉的便是這樣的匠心，激濁揚(yáng)清，用更靈巧的方式轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù)的意義，使其成為有用有效的信息，從而更好地被政府用于公共管理。

第二，進(jìn)一步加強(qiáng)研究的實(shí)踐性。大數(shù)據(jù)視角下的公共管理研究，是實(shí)踐性極強(qiáng)的研究，理論知識(shí)的串聯(lián)也是為了政府在進(jìn)行公共管理的時(shí)候有據(jù)可循。一方面，要尊重事物的一般性，在宏觀層面對(duì)整體的框架進(jìn)行把握；另一方面，也要尊重事物的個(gè)別性，在微觀層面對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的細(xì)節(jié)進(jìn)行解讀。除此之外，大數(shù)據(jù)在西方國(guó)家的運(yùn)用早于我國(guó)，我們要注重對(duì)其經(jīng)驗(yàn)的吸收和借鑒，并結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，發(fā)展出一條適合自己的道路，讓大數(shù)據(jù)更好地服務(wù)于政府。

第三，強(qiáng)化多學(xué)科之間的融合性。將不同學(xué)科的知識(shí)相融合，是深化研究?jī)?nèi)容的重要途徑之一，這不僅需要將學(xué)科內(nèi)的不同視角相融合，也需要將不同學(xué)科的不同視角相融合，既要重視理論框架的構(gòu)建，也要重視科學(xué)實(shí)驗(yàn)、數(shù)學(xué)方法。這對(duì)學(xué)者們提出了更高的要求，希望通過(guò)增強(qiáng)個(gè)人的學(xué)術(shù)能力和團(tuán)隊(duì)意識(shí)，開(kāi)發(fā)出一種通用的“語(yǔ)言”，搭建不同學(xué)科之間的橋梁，使得不同學(xué)科之間可以更有效率地相融合。

大數(shù)據(jù)具有催生社會(huì)生產(chǎn)力、創(chuàng)新科技的力量，“一切皆可數(shù)據(jù)化”的思維已經(jīng)出現(xiàn)，并且必然會(huì)在以后的科學(xué)研究中占主導(dǎo)的地位[50]。國(guó)內(nèi)的學(xué)者們針對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代下政府管理的機(jī)遇與挑戰(zhàn)、政府管理創(chuàng)新、政府管理倫理等方面都進(jìn)行了廣泛的研究與交流，也取得了較大的突破。但是，將理論運(yùn)用于實(shí)際，讓大數(shù)據(jù)更好地為政府所用，這些問(wèn)題仍具有巨大的發(fā)展空間，需要學(xué)界對(duì)此進(jìn)行更加深入的研究。學(xué)者們應(yīng)當(dāng)從符合我國(guó)的基本國(guó)情、順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)、提升政府治理能力、加強(qiáng)理論的應(yīng)用性等方面入手，為公共管理的創(chuàng)新性與可行性保駕護(hù)航。

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